CC - Auto 551 de 2026

A551-26

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-551/26

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAAcción de nulidad de actos administrativos o acuerdos de voluntades en los que intervenga una entidad estatal

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 551 DE 2026

Referencia: expediente CJU-7526

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot

(Cundinamarca), y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad.

Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera.

Bogotá D. C., seis (06) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de laConstitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 24 de junio de 2025[1], Luisa Liliana Cartagena Martínez

(en adelante, la demandante), a través de apoderado judicial, presentó demanda de “controversias contractuales”[2] en contra del Municipio de Girardot. La demandante manifestó que el Acuerdo Municipal núm. 20 del 13 de agosto de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Girardot, autorizó al alcalde del municipio para transferir el derecho de dominio y la propiedad plena sobre los lotes y viviendas del

manifestó que el Acuerdo Municipal núm. 20 del 13 de agosto de 2004, expedido por el Concejo Municipal de Girardot, autorizó al alcalde del municipio para transferir el derecho de dominio y la propiedad plena sobre los lotes y viviendas del plan de vivienda denominado “TALISMAN”.

2.  El 2 de diciembre de 2004, a través de la escritura pública núm. 1070, la demandante celebró contrato de compraventa con el Municipio de Girardot sobre el bien inmueble localizado en la manzana 13, casa 20, etapa 1, urbanización El Talisman, kilómetro 4, vereda el Guabinal, identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 307-66875 y el código catastral

253070102000005600020000000000COD[3]. Asimismo, en la escritura pública se suscribió hipoteca con el Banco Agrario por el valor de $5’982.000.

3. El 16 de julio de 2007, el Banco Agrario a través de escritura pública núm. 722 canceló la hipoteca que había constituido con Luisa Cartagena, porque el dinero producto del crédito otorgado no fue entregado. Sin embargo, a través de esta misma escritura, Luisa Cartagena y el municipio de Girardot constituyeron hipoteca, con el compromiso de posteriormente suscribir contrato de mutuo de libre destinación a favor de la demandante.

4. El 24 de enero de 2023, Luisa Cartagena solicitó al Municipio de Girardot que declarara la cancelación de la hipoteca suscrita en la escritura pública núm. 722 del 16 de julio de 2007. No obstante, el 30 de mayo de 2023, a través del oficio núm.

declarara la cancelación de la hipoteca suscrita en la escritura pública núm. 722 del 16 de julio de 2007. No obstante, el 30 de mayo de 2023, a través del oficio núm. 2055, la Tesorería Municipal de Girardot le informó que no podía decretar la prescripción de la obligación crediticia, porque no era la competente para expedir dicho acto. Posteriormente, el 4 de diciembre de 2024, la Secretaría de Planeación le notificó el Oficio núm. SH-C 111.60.102 del 21 de noviembre de 2024, mediante el cual se liquidó una deuda por $32’707.000 por concepto del contrato de hipoteca suscrito en la escritura pública núm. 722 del 16 de julio de 2007.5. Con base en los anteriores hechos, la demandante, entre otras, presentó las siguientes pretensiones: (i) se declare la nulidad de la escritura pública núm. 722 del 16 de julio de 2007, a través de la que se suscribió un gravamen de hipoteca sobre el inmueble localizado en la manzana 13, casa 20, etapa 1, urbanización El Talisman, kilómetro 4 vereda el Guabinal, identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 307-66875 y el código catastral 253070102000005600020000000000COD; (ii) se declare que Luisa Liliana Cartagena Martínez no contrajo obligación de mutuo ni instrumentalizó título valor alguno a favor del Municipio de Girardot; (iii) se declare la nulidad del acto administrativo denominado Oficio núm. SH-C 111.60.102 del 21 de noviembre de 2024, a través del cual se liquidó el contrato hipotecario suscrito en

la nulidad del acto administrativo denominado Oficio núm. SH-C 111.60.102 del 21 de noviembre de 2024, a través del cual se liquidó el contrato hipotecario suscrito en la escritura pública núm. 722 del 16 de julio de 2007; y (iv) se condene a la demandada al pago de las costas procesales y agencias en derecho[4].

6. Postura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El conocimiento del proceso fue asignado al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot, el cual, mediante Auto del 19 de agosto de 2025, (i) declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto; y (ii) remitió el expediente a la oficina de reparto de los juzgados civiles municipales de Girardot[5]. El despacho argumentó que “el mencionado contrato no se enmarca en los estatales, sino [en] un contrato privado, puesto que la hipoteca no es a favor del Municipio, con el propósito de una ejecución de obra pública, para la adquisición de bienes o servicios públicos, entre otros, en síntesis, en ejercicio de una función propia del Estado, tampoco se realizó el mencionado contrato sujeto a las normas y procedimientos de contratación pública”[6]. Apoyó su postura en los artículos 104, 105 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 2432 del Código Civil y la providencia con radicado 11001-03-06-000-2020-0021200(2456) de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

7. Postura de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Surtido el reparto, el

00(2456) de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

7. Postura de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Surtido el reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 002 Civil Municipal de Girardot[7]; autoridad que, mediante Auto del 26 de noviembre de 2025[8], (i) declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso; y (ii) devolvió el asunto al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot[9]. El juez señaló que “en el presente caso no cabe duda de que el contrato de hipoteca, contenido en la escritura pública 722 del 16 de julio del 2007, del que se pretende la nulidad, fue celebrado por autoridades públicas: i) por una parte el alcalde municipal de Girardot; ii) igualmente por el delegado del Banco Agrario”[10]. Además, afirmó que también se solicita la nulidad de un acto administrativo, por lo cual, la jurisdicción competente sería la de lo Contencioso Administrativo. Sustentó su postura en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.8. El 14 de enero de 2026, el Juzgado 002 Civil Municipal de Girardot devolvió el expediente al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot[11]. Posteriormente, el 6 de febrero de 2026, el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot (i) se abstuvo de emitir un nuevo pronunciamiento; y (ii) ordenó la remisión del asunto a la

Corte Constitucional[12].

9. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a la Corte

abstuvo de emitir un nuevo pronunciamiento; y (ii) ordenó la remisión del asunto a la Corte Constitucional[12].

9. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a la Corte Constitucional el 19 de febrero de 2026[13]. Posteriormente, el 26 de marzo de 2026, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente al despacho de la magistrada ponente, de acuerdo con el reparto efectuado el 24 de marzo de 2026[14].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[15].

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

11. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 001

Administrativo del Circuito de Girardot y el Juzgado 002 Civil Municipal de Girardot, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por Luisa Liliana Cartagena Martínez contra el Municipio de Girardot. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre aquellas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de las demandas que pretenden la nulidad del contenido de una escritura pública (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso

conocer de las demandas que pretenden la nulidad del contenido de una escritura pública (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones12. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia

(positivo)”[16]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten los siguientes tres presupuestos[17]:

Tabla 1. Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones. Presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18]. Normativ o Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

13. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones . Esto,

por las siguientes razones:

13.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que

13. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones . Esto,

por las siguientes razones:

13.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) al Juzgado 002 Civil Municipal de Girardot, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, y (ii) al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[20].

13.2. El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por Luisa Liliana Cartagena Martínez contra el Municipio de Girardot, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.13.3. Cumple el presupuesto normativo . Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 6 y 7 supra).

4. Competencia para conocer las demandas que pretenden la nulidad del contenido de una escritura pública. Reiteración de los autos 241 y 285 de

2022[21]

14. Esta Corporación, mediante el Auto 285 de 2022 y en reiteración del Auto 241 de 2022, determinó que cuando lo que se pretende en una demanda es la nulidad del contenido de una escritura pública, ésta será conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si el contenido constituye un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario,

contenido de una escritura pública, ésta será conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si el contenido constituye un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, será conocida por la jurisdicción ordinaria, en virtud de la regla residual de competencia contenida en el artículo 15 del Código General del Proceso. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 12 y 13 del Decreto 960 de 1970[22] y en lo desarrollado en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[23] y del Consejo de Estado [24], la cual ha considerado que la escritura pública, como instrumento público, se diferencia de su contenido, pudiendo ser enjuiciada de manera independiente el acto jurídico que incorpora y por causales de nulidad distintas.

15. En esa medida, la Corte precisó que el contenido de una escritura pública puede ser objeto de enjuiciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando (i) consista en una declaración tendiente a producir efectos jurídicos, independientemente de su protocolización; y (ii) el contenido sea un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. Asimismo, resaltó que si, por el contrario, el contenido de la escritura no consiste en una manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos o un acuerdo de voluntades en

contenido de la escritura no consiste en una manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos o un acuerdo de voluntades en los que intervenga una entidad estatal, la jurisdicción que deberá conocer de la demanda será la ordinaria.

5. Caso concreto

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda presentada por Luisa Liliana Cartagena Martínez en contra del Municipiode Girardot debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

17. Lo anterior, porque la escritura pública núm. 722 del 16 de julio de 2007 de la Notaría Segunda del Círculo de Girardot refleja un acuerdo de voluntades en el que interviene una entidad estatal. Revisado el expediente, se observa que la señalada escritura fue suscrita con la comparecencia, por un lado, del Banco Agrario y el Municipio de Girardot, mediante sus representantes, y, por otro lado, de Luisa Liliana Cartagena Martínez para la “cancelación de hipoteca e hipoteca”[25]; particularmente del predio localizado en la manzana 13, casa 20, etapa 1, urbanización El Talisman, kilómetro 4, vereda el Guabinal, identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 307-66875 y el código catastral

253070102000005600020000000000COD.

18. En ese sentido, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta

matrícula inmobiliaria núm. 307-66875 y el código catastral 253070102000005600020000000000COD.

18. En ese sentido, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia, el contenido de la escritura pública controvertida consiste en una declaración tendiente a producir efectos jurídicos, independientemente de su protocolización, en la que participa una entidad estatal. Tal asunto es del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en atención a las reglas de decisión de los autos 241 y 285 de 2022.

19. Adicionalmente, en la demanda también se solicitó la nulidad del acto administrativo emitido por la Secretaría de Planeación de Girardot, denominado Oficio núm. SH-C 111.60.102 del 21 de noviembre de 2024, a través del cual se liquidó el contrato hipotecario suscrito en la escritura pública núm. 722 del 16 de julio de 2007[26]. Asunto que también es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el artículo 104 del CPACA.

20. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-7526, para lo de su competencia y para que comunique la decisión.

21. Regla de la decisión.   Reiteración del Auto 285 de 2022 . “Cuando lo que se pretende demandar es la nulidad del contenido de la escritura pública, conocerá de

competencia y para que comunique la decisión.

21. Regla de la decisión.   Reiteración del Auto 285 de 2022 . “Cuando lo que se pretende demandar es la nulidad del contenido de la escritura pública, conocerá de la demanda la jurisdicción de lo contencioso administrativo si el contenido consiste en un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en el que intervenga una entidad estatal. En caso contrario, el conocimiento de la acción corresponderá a la jurisdicción ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competenciaprevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot y el Juzgado 002 Civil Municipal de Girardot, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por Luisa Liliana Cartagena Martínez contra el Municipio de Girardot.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7526 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Girardot, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, como también al Juzgado 002 Civil Municipal de Girardot.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Civil Municipal de Girardot.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

MagistradoHECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Expediente digital, archivo “003ActaRepartopdf”. [2] Expediente digital, archivo “002DemandaPoderAnexospdf”. [3] Ib., p.3. La demandante afirmó haber cancelado el bien inmueble de la siguiente manera: (i) subsidio de vivienda otorgado por INURBE a través de la Resolución 553 del 24 de junio de 2002, por un valor de $7’725.000; (ii) crédito de largo plazo, otorgado por el Banco Agrario, por un valor de $5’982.000; (iii) ahorro programado, por un valor de $18.000; y (iv) aporte de

esfuerzo municipal, por el valor de $1675.000. [4] Expediente digital, archivo “002DemandaPoderAnexospdf”, p. 1. [5] Expediente digital, archivo “005AutoRemiteCpdf”, p. 7. [6] Ib., p.5. [7] Expediente digital, archivo “008ActaRepartoConstanciapdf”.[8] Expediente digital, archivo “014AutoNoAvocaConocimientopdf”. [9] Ib., p., 3. [10] Ib., p. 1. [11] Expediente digital, archivo “016Oficio006DevuelveProcesoJdo01AdtivoGirardotpdf”. [12] Expediente digital, archivo “010AutoConflicpdf”. [13] Expediente digital, archivo “02CJU-7526 Correo Remisoriopdf”. [14] Expediente digital, archivo “03CJU-7526 Constancia de Repartopdf”. [15] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [16] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [17] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[18] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional . En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional”. [19] Ib. [20] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] Civiles […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […]

3. Juzgados Administrativos”.

[21] Reiterados, a su vez, en los autos 1819 de 2022 y 2117 de 2023. [22] “Por el cual se expide el Estatuto del Notariado”. [23] Corte Suprema de Justicia, radicación núm. 4826 de noviembre 31 de 1998, posteriormente reiterada en la Sentencia del

14 de diciembre de 2015 con Radicación número 11001 31 03 004 2011 00125 01. [24] Consejo de Estado, 31 de marzo de 2005, expediente 1999-02477-01. [25] Expediente digital, archivo “002DemandaPoderAnexospdf”, p. 109. [26] Expediente digital, archivo “002DemandaPoderAnexospdf”, p. 161.