CC - Auto 611 de 2026

A611-26

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-611/26

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAConocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 611 DE 2026

Referencia: expediente CJU-7501

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales, Nariño y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de

Pasto, Nariño

Magistrado sustanciador: Carlos Camargo Assis

Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Pasto Salud ESE, presentó demanda ejecutiva laboral de mayor cuantía contra Mallamas EPS Indígena. La demandante pretendió que se librara mandamiento de pago por la suma de $911.716.890, correspondiente a capital representado en 28.234 facturas de venta de servicios de salud prestados a afiliados de la EPS. Asimismo,solicitó la condena al pago de intereses “remuneratorios” y las costas del proceso[1].

2. El 16 de julio de 2025, la demanda fue repartida al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Ipiales, Nariño[2]. El 1° de agosto de 2025, ese despacho rechazó la demanda por falta de competencia y la remitió a los juzgados civiles del circuito.

Consideró que las obligaciones reclamadas tenían origen comercial, no laboral[3].

3. Por reparto correspondió al Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales[4], autoridad que en auto del 29 de septiembre de 2025 argumentó su falta de jurisdicción para adelantar el proceso y ordenó remitirlo a los juzgados administrativos de la ciudad de Pasto, Nariño (reparto). Argumentó que Pasto Salud ESE es una entidad pública del orden municipal y que Mallamas EPS Indígena es una entidad de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, condición reconocida expresamente por la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior mediante Resolución N.° 017 del 9 de marzo de 2001. A partir de ello, con fundamento en el artículo 104. 2 del CPACA, concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para conocer del asunto, por tratarse de una controversia relativa a contratos en los que es parte una entidad pública, y precisó que, si bien dichos contratos no fueron aportados con la demanda, “se mencionan en las diferentes cuentas de cobro allegadas”[5].

4. Repartida la demanda entre los juzgados administrativos de Pasto, el asunto correspondió al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de la ciudad[6]. Esa

mencionan en las diferentes cuentas de cobro allegadas”[5].

4. Repartida la demanda entre los juzgados administrativos de Pasto, el asunto correspondió al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de la ciudad[6]. Esa autoridad judicial, mediante el Auto N.° 099 del 29 de enero de 2026, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a esta Corporación. Sustentó su decisión en que, revisado el plenario, no obra copia de los contratos que fundarían las obligaciones reclamadas, razón por la cual consideró que “si los contratos no se anexaron, no se puede presumir que los mismos tienen la característica de un contrato estatal [...] lo que materialmente existe en el plenario son facturas por la prestación de servicios de salud”.

5. A partir de ello, concluyó que las pretensiones de la demanda encuadran en las reglas de decisión fijadas por esta Corte en los autos 389 de 2021 y 2032 de 2023, conforme a las cuales las controversias originadas en el cobro de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponden a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral[7].

6. El expediente fue repartido al magistrado ponente el 17 de febrero de 2026 y enviado a ese despacho el 18 de febrero siguiente[8].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia7. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia7. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este Tribunal[9]. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

Tabla 1. Revisión de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones Presupuesto s Hechos que lo acreditan Subjetivo El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria, esto es, el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales, Nariño, y una autoridad perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a saber, el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño. Objetivo Se trata de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por Pasto Salud ESE contra Mallamas EPS Indígena, que pretende el cobro de $911.716.890 en virtud de facturas de venta de servicios de salud. Normativo Ambas autoridades acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. Primero, el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales declaró su falta de jurisdicción con fundamento en el artículo 104, numeral 2, del CPACA, al considerar que Pasto Salud ESE y Mallamas EPS

falta de jurisdicción. Primero, el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales declaró su falta de jurisdicción con fundamento en el artículo 104, numeral 2, del CPACA, al considerar que Pasto Salud ESE y Mallamas EPS Indígena son entidades públicas y que, por tanto, las relaciones jurídicas entre ellas están regidas por el derecho administrativo; citó, igualmente, los autos 403 de 2021 y 232 de 2023 de esta Corte. Segundo, el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto declaró su falta de jurisdicción con sustento en que los contratos de los que se afirma derivar las facturas no obran en el expediente y no pueden presumirse como estatales; en consecuencia, a partir de los autos 389 de 2021 y 2032 de 2023 de esta Corporación y del artículo 104.6 del CPACA, concluyó que la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral.3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando el juez del conflicto carece de certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal como causa del título valor. Reiteración del Auto 553 de 2022

9. De conformidad con el numeral 2 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Igualmente, el numeral 6 del mismo artículo establece que esa jurisdicción conoce de “[l]os ejecutivos

cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Igualmente, el numeral 6 del mismo artículo establece que esa jurisdicción conoce de “[l]os ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP) dispone que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de “todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”, configurando así una cláusula residual de competencia.

10. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que “[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.

Esta disposición adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico para definir la naturaleza estatal de un contrato: si una de las partes es una entidad pública, el contrato es estatal, con independencia del régimen de derecho privado o especial que rija su contenido obligacional[10]. En consecuencia, la naturaleza estatal del contrato no se pierde por el hecho de que las cláusulas exorbitantes sean facultativas ni porque el contratista sea un sujeto privado.

11. La Corte Constitucional, en el Auto 403 de 2021, resolvió el primer conflicto de esta naturaleza e identificó la siguiente regla de decisión: “cuando (i) una entidad

ni porque el contratista sea un sujeto privado.

11. La Corte Constitucional, en el Auto 403 de 2021, resolvió el primer conflicto de esta naturaleza e identificó la siguiente regla de decisión: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

12. Esta Corporación aclaró, además, que la autonomía de los derechos incorporados en los títulos valores no se predica cuando son las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico subyacente quienes litigan en el proceso ejecutivo.

En virtud del artículo 784.12 del Código de Comercio, el ejecutado puede oponer al ejecutante las excepciones derivadas del contrato que le dio origen al título. Cuando, por el contrario, el título ha circulado mediante endoso hacia un tercero tenedor de buena fe exenta de culpa, sí opera la autonomía cambiaria, en cuyo caso laJurisdicción Ordinaria sería la competente[11].

13. Esta regla fue precisada y reiterada de manera uniforme en los Autos 1048 de 2021, 1451 de 2022, 218 de 2023, 934 de 2023, 1941 de 2023 y 365 de 2025, entre otros. En el Auto 1048 de 2021, la Sala Plena delimitó que pese a que en el Auto 403 de 2021 se resolvió un conflicto interjurisdiccional en el marco de un litigio en el que el extremo demandado era la entidad pública obligada al pago de unas

403 de 2021 se resolvió un conflicto interjurisdiccional en el marco de un litigio en el que el extremo demandado era la entidad pública obligada al pago de unas facturas de venta derivadas de un contrato estatal, “lo cierto es que en dicho pronunciamiento quedó claro que el criterio dirimente al momento de determinar la competencia jurisdiccional en asuntos como el de la referencia no es el rol que la entidad pública cumple dentro del proceso ejecutivo (demandante o demandado), sino el hecho de que el título-valor sobre el cual versa la pretensión de ejecución se derive de un contrato estatal”.

14. En ese orden, fijó como regla de decisión que en general “cuando se pretende ejecutar títulos valores derivados de contratos estatales, por una de las partes que suscribió dicho contrato, la competencia será de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con lo previsto en los numerales 2 y 6 del Artículo 104 del CPACA”.

15. Mediante el Auto 553 de 2022, esta Corporación estableció una regla complementaria aplicable cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal como causa del título valor: en esos eventos, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sigue siendo la competente, al ser el juez natural de los asuntos que involucran actos o contratos de entidades públicas sujetas al derecho administrativo, máxime cuando las pretensiones pueden comprometer recursos públicos que gozan de protección especial del ordenamiento jurídico.

16. Esta decisión fue reafirmada en el Auto 232 de 2023, en el que la Sala Plena extendió los criterios del Auto 553 de 2022 al escenario específico de los procesos

públicos que gozan de protección especial del ordenamiento jurídico.

16. Esta decisión fue reafirmada en el Auto 232 de 2023, en el que la Sala Plena extendió los criterios del Auto 553 de 2022 al escenario específico de los procesos ejecutivos promovidos en contra de Empresas Sociales del Estado. En esa oportunidad, la Corporación concluyó que la incertidumbre sobre el origen contractual del título valor no desplaza la competencia hacia la Jurisdicción

Ordinaria[12].

17. Por otro lado, conviene aclarar que el Auto 788 de 2021, reiterado y unificado en el Auto 1410 de 2024, estableció que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se reclama el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta de servicios de salud, cuando dichas obligaciones no se enmarcan en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Esta regla opera, de manera particular, cuando no existe ni certeza ni indicio de una relación contractual entre las partes, esto es, cuando la fuente de la obligación es exclusivamente legal como ocurre con los servicios de urgencias prestados al amparo del artículo 168 de la Ley 100 de 1993, que no requieren contrato previo.

18. La mencionada regla coexiste con las establecidas en los autos 1048 de 2021, 553 de2022 y 232 de 2023, pero se aplica en supuestos fácticos distintos y excluyentes: (i) cuando existen contratos suscritos entre las partes y las facturas se derivan directamente de esa relación contractual, la regla aplicable es la del Auto 403 de 2021, precisada en el Auto

especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, como lo reconoció expresamente la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior y de Justicia mediante la Resolución N.° 017 del 2001[14]. En consecuencia, en virtud del criterio orgánico establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, cualquier contrato que pudiera existir entre ambas entidades tendría la naturaleza de contrato estatal, con independencia del régimen jurídico que rige su contenido.

21. Segundo, en el presente proceso no obra copia de los contratos que constituirían la fuente de las obligaciones contenidas en las 28.234 facturas. No obstante, el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales constató que las cuentas de cobro allegadas con la demanda hacen referencia a un contrato de prestación de servicios celebrado entre Pasto Salud ESE y Mallamas EPS Indígena[15]. En este escenario, la Sala Plena, en su condición de juez del conflicto, no cuenta con elementos suficientes para afirmar con certeza la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa de todos los títulos valores que se pretenden ejecutar (28.234 facturas). Esta situación encuadra en el supuesto de incertidumbre al que el Auto 553 de 2022 asigna la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Pronunciarse sobre la existencia o inexistencia de esos contratos excedería el objeto propio de este trámite, que se circunscribe a dirimir el conflicto de jurisdicciones sin invadir la competencia del juez natural.

Administrativo. Pronunciarse sobre la existencia o inexistencia de esos contratos excedería el objeto propio de este trámite, que se circunscribe a dirimir el conflicto de jurisdicciones sin invadir la competencia del juez natural.

22. Tercero, el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto invocó los Autos389 de 2021 y 2032 de 2023 como fundamento de su decisión de rechazar la competencia. Sin embargo, ninguna de esas providencias es aplicable en el presente caso. El Auto 389 de 2021 resolvió un conflicto relativo a recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS entre una EPS y la ADRES, y declaró competente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Auto 2032 de 2023, por su parte, resolvió un conflicto suscitado con ocasión de una demanda por devoluciones o glosas a facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y declaró competente a la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

23. De acuerdo con lo expuesto, el proceso que suscitó el conflicto de jurisdicciones debe ser conocido por el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño.

Por lo tanto, se ordenará remitir el expediente CJU-7501 a esa autoridad para lo de su competencia. Igualmente, se le ordenará comunicar esta decisión al Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales, a las partes e interesados en el trámite procesal.

5. Regla de decisión

24. Reiteración del Auto 553 de 2022. “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades

cuando existen contratos suscritos entre las partes y las facturas se derivan directamente de esa relación contractual, la regla aplicable es la del Auto 403 de 2021, precisada en el Auto 1048 de 2021, que asigna la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; (ii) cuando hay incertidumbre sobre la existencia o inexistencia del contrato estatal, la competencia corresponde igualmente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a la regla del Auto 553 de 2022, reafirmada en el Auto 232 de 2023 y (iii) cuando la fuente de la obligación es exclusivamente legal, la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria conforme a la regla del Auto 788 de 2021.

4. Caso concreto

19. La Sala Plena establece que el conflicto suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, en el marco del proceso ejecutivo promovido por Pasto Salud ESE contra Mallamas EPS Indígena, debe ser resuelto en favor de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, por las siguientes razones:

20. Primero, tanto Pasto Salud ESE como Mallamas EPS Indígena son entidades públicas. Pasto Salud ESE es una empresa social del Estado del orden municipal, creada por el Concejo de Pasto mediante el Acuerdo N.° 004 del 13 de febrero de 2006[13]. Mallamas EPS Indígena es una entidad de derecho público de carácter especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, como lo reconoció expresamente la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior y de Justicia mediante la Resolución N.° 017 del

5. Regla de decisión

24. Reiteración del Auto 553 de 2022. “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales, Nariño, y el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por Pasto Salud ESE contra Mallamas EPS Indígena.

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-7501 al Juzgado 008 Administrativo del Circuito de Pasto, Nariño, para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión al Juzgado 002 Civil del Circuito de Ipiales, Nariño, a las partes e interesados en el trámite procesal.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

PresidentaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Expediente digital, archivo “002DEMANDAEJECUTIVACONTRAMALLAMASEPS”. [2] Expediente digital, archivo “004ActaReparto52356310500120250010900”. [3] Expediente digital, archivo “005AutoDeclaraFaltaCompetenciaYOrdenaRemitir”. [4] Expediente digital, archivo “006ActaReparto”. [5] También sustentó su postura en los autos 403 de 2021 y 232 de 2023. Expediente digital, archivo “008AutoRechazaDemanda”. [6] Expediente digital, archivo “004ActaReparto”. [7] Expediente digital, archivo “005ConflictoJurisdiccionCompetencia”. [8] Expediente digital, archivo “03CJU-7501 Constancia de Repartopdf”. [9] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. [10] Corte Constitucional, sentencias C-388 de 1996 y SU-242 de 2015. Véanse también Auto 403 de 2021, párrs. 17–21, y Auto 1941 de 2023, párr. 16.

[10] Corte Constitucional, sentencias C-388 de 1996 y SU-242 de 2015. Véanse también Auto 403 de 2021, párrs. 17–21, y Auto 1941 de 2023, párr. 16. [11] Corte Constitucional, Auto 403 de 2021, párrs. 41–43, con fundamento en el artículo 784.12 del Código de Comercio colombiano. [12] Reiterado en los autos 1020 de 2023, 1184 de 2023 y 760 de 2024, entre otros.[13] Véase: https://concejodepasto.gov.co/wp-content/uploads/2018/05/Acuerdo-No.-004-de-Febrero-13-de-2006-Por-mediodel-cual-se-crea-la-ESE.pdf. [14] Expediente digital, archivo “003PRESENTACIONESCRITODEMANDApdf”, documento “Certificado de existencia y representación Mallamas”, inserto en enlace. [15] Adicionalmente, dentro de los anexos a la demanda obra el documento denominado “Respuesta Mallamas a cobro de cartera”, en la entidad manifiesta que “para la vigencia 2023 Pasto Salud ESE y Mallamas EPS-I firmaron los contratos N.° 20235200117358 y 20235200117359, cuyo objeto fue la prestación de servicios de salud bajo la modalidad evento tanto para los afiliados del régimen subsidiado como del contributivo. (Expediente digital, archivo “003PRESENTACIONESCRITODEMANDApdf”, documento “Certificado de existencia y representación Mallamas”, visible en la carpeta “2.1. Soportes cobros Mallamas” inserto en el enlace).