CC - Auto 628 de 2026

A628-26

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 628 DE 2026

Referencia: expediente CJU-7575

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil y el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad

Magistrado ponente: Miguel Polo Rosero

Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I.                  ANTECEDENTES1.            El 13 de enero de 2026[1], Sandra Nelly Barrera Jerez, por medio de apoderado, presentó acción de cumplimiento contra el municipio de Barbosa (Santander), para que se ordenara la observancia de un acto administrativo ficto mediante el cual, a su juicio, se concedió la prórroga de una licencia urbanística[2].

2.            La accionante señaló que el 8 de marzo de 2024 solicitó ante la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del municipio de Barbosa, la prórroga y renovación de la licencia de urbanismo expedida mediante Resolución No. 111.18.04-003 del 7 de marzo de 2022. Indicó que, vencido el término de 45

días previsto en el artículo 2.2.6.1.2.3.1 del Decreto 1077 de 2015, sin que la autoridad diera respuesta, protocolizó el silencio administrativo positivo mediante Escritura Pública No. 0641 del 25 de septiembre de 2024, otorgada ante la Notaría Segunda del Círculo de Vélez (Santander)[3].

3.            Expuso que el 5 de noviembre de 2024, la Secretaría de Planeación y Obras Públicas expidió la Resolución No. 028, mediante la cual revocó unilateralmente el acto administrativo ficto derivado del silencio administrativo positivo. A su juicio, dicha resolución es posterior a una situación jurídica ya consolidada y carece de efectos frente a ella. Agregó que, desde la expedición de esa resolución, ha quedado imposibilitada para adelantar cualquier actividad de construcción en el predio objeto de la licencia[4].

4.            Con base en lo anterior, la accionante pretende, en esencia, que se ordene a la Alcaldía Municipal de Barbosa y a su Secretaría de Planeación y Obras Públicas dar cumplimiento al acto administrativo ficto mediante el cual se concedió la prórroga de la licencia urbanística expedida mediante la Resolución No. 111.18.04-003[5].

5.            El proceso correspondió al Juzgado 2 Civil del Circuito de Vélez (Santander), el cual, en sentencia del 11 de febrero de 2026, decidió “ NEGAR por improcedente ” la acción de cumplimiento.

Consideró que el poder especial conferido por el titular de la licencia no facultaba a la accionante para

sentencia del 11 de febrero de 2026, decidió “ NEGAR por improcedente ” la acción de cumplimiento. Consideró que el poder especial conferido por el titular de la licencia no facultaba a la accionante para solicitar la prórroga, otorgar la escritura pública de protocolización del acto administrativo presunto, ni agotar el requisito de renuencia conforme con la Ley 393 de 1997. Por lo tanto, determinó que no existía un mandato claro, expreso y exigible a su favor, presupuesto indispensable para la procedencia de la acción[6].

6.            En el trámite de la impugnación presentada por la accionante, el Tribunal Superior del Distrito de San Gil (Santander) declaró, mediante auto del 27 de febrero de 2026, que la Jurisdicción Ordinaria no es competente para conocer de la acción de cumplimiento[7].

7.            Con fundamento en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997, señaló que las acciones de cumplimiento dirigidas contra autoridades administrativas corresponden, en primera instancia, a los jueces administrativos del domicilio del actor y, en segunda instancia, al Tribunal Contencioso Administrativo del respectivo departamento. Consideró que las pretensiones de la accionante, orientadas a obtener el cumplimiento de un acto administrativo ficto, la expedición de certificaciones y la declaratoria de ineficacia de la Resolución 028 de 2024 son de naturaleza contencioso-administrativa. En consecuencia, declaró la nulidad de la sentencia del Juzgado 2 Civil del Circuito de Vélez y ordenó la

de ineficacia de la Resolución 028 de 2024 son de naturaleza contencioso-administrativa. En consecuencia, declaró la nulidad de la sentencia del Juzgado 2 Civil del Circuito de Vélez y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de San Gil (Santander)[8].8.            El proceso correspondió al Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de San Gil (Santander), el cual, mediante auto del 4 de marzo de 2026, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de competencia [9]. Sostuvo que, si bien la Ley 393 de 1997 establece las reglas generales de competencia para las acciones de cumplimiento, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 asigna de forma especial a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de estas acciones, cuando versan sobre el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con los instrumentos de ordenamiento territorial previstos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997. En respaldo de esta posición, citó los autos 951 y 988 de 2021 y 684 de 2023, en los que la Corte ha concluido que dicha competencia especial corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, con independencia de si la acción se dirige contra entidades públicas. A partir de lo anterior, el juzgado concluyó que la acción del presente expediente tiene por objeto el cumplimiento de un acto administrativo relativo a la prórroga de una licencia de urbanismo, materia propia de la Ley 388 de 1997, por lo que la competencia recae en el juez civil del circuito[10].

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

materia propia de la Ley 388 de 1997, por lo que la competencia recae en el juez civil del circuito[10].

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A.               Competencia

9.     La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

10.   Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “ se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo) ”[11]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y

pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. Normativo Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].

C.               Competencia de la Jurisdicción Ordinaria, especialidad civil, para conocer las acciones de cumplimiento sobre asuntos urbanísticos dirigidos contra entidades públicas o privadas.

Reiteración del auto 951 de 2021

11.   De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 393 de 1997, que desarrolla el artículo 87 de la Constitución, la acción de cumplimiento tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Los artículos 5 y 6 de la misma ley establecen que la acción puede dirigirse contra la entidad pública responsable de verificar la ejecución de la norma o el actoadministrativo, así como contra particulares investidos de funciones públicas cuyas acciones u omisiones generen el incumplimiento demandado.

12.   Conforme con los artículos 1, 5 y 6 de la Ley 393 de 1997, la regla general de competencia para

generen el incumplimiento demandado.

12.   Conforme con los artículos 1, 5 y 6 de la Ley 393 de 1997, la regla general de competencia para conocer de las acciones de cumplimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

No obstante, el numeral 1 del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 establece un criterio especial para los instrumentos urbanísticos previstos en la Ley 9 de 1989:

“1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo” (Énfasis agregado).

13.   Así, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 define un procedimiento y una competencia especial para la acción de cumplimiento en materia urbanística. Aunque se trata de una legislación anterior a la Ley 393 de 1997, aplica de forma especial para verificar el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos relacionados con los instrumentos de la Ley 9 de 1989. Tal como se desprende del auto 988 de 2021, esta normativa prevalece sobre la segunda por regular de forma específica las acciones de cumplimiento que buscan la aplicación de normas o actos administrativos emanados de la función administrativa de ordenación urbanística del territorio[15], entre los que se encuentran el otorgamiento de

cumplimiento que buscan la aplicación de normas o actos administrativos emanados de la función administrativa de ordenación urbanística del territorio[15], entre los que se encuentran el otorgamiento de licencias y las sanciones derivadas de procesos sancionatorios urbanísticos[16].

14.   En el auto 2849 de 2023, la Corte precisó que la Ley 388 de 1997 es el marco normativo que regula la observancia de los deberes establecidos en la Ley 9 de 1989 y, por lo tanto, norma especial que prevalece sobre la general conforme a los criterios de solución de conflictos normativos por materia previstos en la Ley 57 de 1887[17]. Este auto señaló que:

“[L]a Ley 388 de 1997 modificó la Ley 9 de 1989 y en su artículo 116.1 dispuso que 'el juez civil del circuito' es el llamado a conocer de las acciones de cumplimiento relativas a exigir la ejecución de 'una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9 de 1989 y la presente ley. Tal como se estableció previamente, esa regulación está vigente y resulta aplicable al caso concreto, en virtud del criterio de especialidad' (…)”.

15.   Los autos 988 de 2021, 2849 de 2023 y 368 de 2024 reiteran la regla establecida en el auto 951 de 2021, según la cual la Jurisdicción Ordinaria Civil es competente para conocer las acciones de cumplimiento dirigidas contra entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones administrativas, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes previstos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991, en

cumplimiento dirigidas contra entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones administrativas, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes previstos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991, en materia de ordenamiento territorial y usos del suelo.

D.     Examen del caso concreto16.        En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

(i)               Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil (Santander) y el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

(ii)             Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. En particular, se trata de la acción de cumplimiento presentada por Sandra Nelly Barrera Jerez contra municipio de Barbosa (Santander), para que se ordenara el cumplimiento de un acto administrativo ficto mediante el cual presuntamente se concedió la prórroga de una licencia urbanística.

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil hizo con base en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. Por su parte, el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad, la sustentó en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, así como en los autos 951 y 988 de 2021 y 684 de 2023 de esta corporación.

17.        Superado el anterior estudio, la Sala concluye que la competencia para conocer de este asunto

puede dirigirse contra la autoridad administrativa responsable del incumplimiento, con independencia de su naturaleza pública o privada.

E.     Regla de decisión

19.       De acuerdo con lo previsto en el auto 951 de 2021 , “la Jurisdicción Civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda elcumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad”.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

III.     RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil (Santander) y el Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Sandra Nelly Barrera Jerez, contra el municipio de Barbosa (Santander).

Segundo: REMITIR el expediente CJU-7575 al Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 2 Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

1997, así como en los autos 951 y 988 de 2021 y 684 de 2023 de esta corporación.

17.        Superado el anterior estudio, la Sala concluye que la competencia para conocer de este asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, de acuerdo con el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y la regla de decisión del auto 951 de 2021. La acción de cumplimiento promovida tiene por objeto que se ordene al municipio de Barbosa cumplir con el acto administrativo ficto asociado a la prórroga de una licencia urbanística. La licencia urbanística es uno de los instrumentos previstos en el capítulo XI de la Ley 388 de 1997, de modo que el asunto corresponde al ordenamiento del territorio y, por lo tanto, a la competencia especial atribuida a la Jurisdicción Ordinaria Civil por el artículo 116 de esa ley.

18.        La naturaleza pública del municipio de Barbosa, como parte demandada, no altera esta conclusión. Los autos 951 de 2021, 988 de 2021, 2849 de 2023 y 368 de 2024 reiteran que la competencia especial de la Jurisdicción Ordinaria Civil en materia urbanística se activa cuando la pretensión busca el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con los instrumentos de la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997. A su vez, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 prevé expresamente que la acción puede dirigirse contra la autoridad administrativa responsable del incumplimiento, con independencia de su naturaleza pública o privada.

E.     Regla de decisión

la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZMagistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General[1] “002ActaRepartopdf”. [2] “006DemandaAcciónCumplimientopdf”. [3] “006DemandaAcciónCumplimientopdf”. [4] “006DemandaAcciónCumplimientopdf”. [5] “006DemandaAcciónCumplimientopdf”. [6] “020Sentenciapdf”. [7] “05AutoDeclaraNulidadFaltaJurisdicciónpdf”. [8] “05AutoDeclaraNulidadFaltaJurisdicciónpdf”. [9]  “002Autodecretasa_20260006200AutoDeclapdf”. [10] “002Autodecretasa_20260006200AutoDeclapdf”. [11] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.

[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [13] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [14] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [15] Sobre la interpretación de este criterio de especificidad de la ley urbanística se ha pronunciado la Sala en el siguiente sentido: “si bien la acción de cumplimiento está regulada en términos generales en la Ley 393 de 1997 y en el artículo 146 de la Ley 1427 (sic) de 2011 -que son posteriores a la Ley 388 de 1997-, para el caso particular de asuntos relacionados con materias urbanísticas, ordenamiento territorial y usos del suelo, la disposición aplicable es el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.” Auto 988 de 2021.

Nota aclaratoria: en relación con la cita, la mención que se hace de la Ley 1427, debe entenderse hecha a la Ley 1437 de 2011.

[16] Al respecto, puede revisarse el capítulo IX de la Ley 388 de 1997. [17] En particular, véase el artículo 5 de la ley.