CC - Auto A. 1494 25 de 2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA

[image: Logotipo Descripción generada automáticamente]

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 1494 DE 2025

Referencia: expediente T-4.267.451

Asunto: seguimiento a la Sentencia T-488 de 2014

Magistrado ponente (e):

Juan Jacobo Calderón Villegas

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cortés González y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:

I.ANTECEDENTES

1.1.La Sentencia T-488 de 2014

1. En la Sentencia T-488 de 2014, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, se pronunció sobre la acción de tutela presentada por Gerardo Escobar Niño en contra de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare). El actor consideró vulnerados sus derechos de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, ante la negativa de la accionada a inscribir la sentencia judicial que declaró a su favor la prescripción adquisitiva sobre un bien inmueble.

2. En la decisión en mención, la Corte resolvió dos problemas jurídicos: (i) “¿[t]rasgrede el ordenamiento constitucional y legal colombiano la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre un terreno baldío a través de un proceso de pertenencia?”; y (ii) “¿[v]ulnera los derechos fundamentales al~~a~~ debido proceso, la administración de justicia y la confianza legítima la negativa de una Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a inscribir un fallo judicial que declare la pertenencia sobre un bien baldío?”.

3. En el análisis del caso concreto, este Tribunal concluyó que el Juzgado Promiscuo de Orocué (Casanare) incurrió en los siguientes defectos: (i) fáctico, debido a que no valoró acertadamente el folio de matrícula aportado y omitió practicar otras pruebas conducentes para determinar la naturaleza jurídica del terreno en discusión. Esto, a su vez, condujo a (ii) un desconocimiento del precedente y un defecto orgánico al haberse adelantado un proceso civil de pertenencia sobre un terreno baldío. Además, esta Corporación observó una falla estructural en la política agraria de identificación, asignación y recuperación de bienes del Estado, la cual permitía que se despojara a la Nación de sus terrenos baldíos mediante una figura totalmente distinta a la prevista originalmente por el legislador, es decir, mediante la utilización de procesos de prescripción adquisitiva del dominio.

4. Por lo anterior, la Corte dejó sin efectos las decisiones adoptadas en el marco del proceso agrario de pertenencia objeto de la acción de tutela, desde el auto admisorio, inclusive, que cursó ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué y le ordenó al Incoder adelantar el proceso de clarificación del inmueble en discusión[[1]](#_ftn1). Además, esta Corporación adoptó los siguientes remedios:

| | | --- | | Tabla 1. Órdenes proferidas en la Sentencia T-488 de 2014. |

| QUINTO.- ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el Incoder y de los comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control. Una vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del plan de trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses siguientes a la notificación de esta providencia, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán periódicamente al juez de instancia y a la Corte Constitucional de los avances o correctivos que estimen necesarios. SEXTO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir, dentro de las dos (2) semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad

de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos en que un juez de la república declare la pertenencia sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional. SÉPTIMO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro del mismo término, al Incoder y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal de tierras de la Nación. OCTAVO.- ORDENAR al Incoder que adelante, con fundamento en el informe presentado en el numeral anterior, los procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado documento, el Incoder deberá informar a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional. NOVENO.- ORDENAR al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural prestar el acompañamiento debido al Incoder, velando por la orientación, articulación

de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional. NOVENO.- ORDENAR al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural prestar el acompañamiento debido al Incoder, velando por la orientación, articulación institucional y evaluación de las órdenes impartidas. DÉCIMO.- ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, hacer seguimiento, dentro de sus competencias constitucionales y legales, a las órdenes anteriores así como evaluar su cumplimiento y desarrollo. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, las referidas entidades presentarán un informe al juez de instancia, a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y a la Presidencia de la República, referente a los avances en el seguimiento y control sobre las órdenes proferidas”. |

5. Por medio del Auto 222 del 23 de mayo de 2016, la Sala Sexta de Revisión resolvió asumir la competencia para el seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. Sustentó la decisión en la gravedad de la problemática descrita, la ausencia de acciones del juzgado de primera instancia para garantizar la ejecución de la decisión, el incumplimiento de lo resuelto por la Corte y el reconocimiento de que las órdenes emitidas podrían catalogarse como complejas. A continuación, se realiza un recuento de las actuaciones adelantadas en el marco de dicho seguimiento:

| | | | --- | --- | | Tabla 2. Actuaciones adelantadas en el conocimiento del cumplimiento. | | | Fecha de la actuación | Actuación | | 23 de mayo de 2016 - Auto 222 de 2016 | La Sala solicitó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), información sobre las actividades adelantadas en el marco del cumplimiento de la sentencia. Además, le solicitó a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República allegar los informes ordenados en el numeral quinto de la decisión. | | 1 de julio de 2016 | Respuesta de la UPRA al Auto 222 de 2016. | | 6 de julio de 2016 | Respuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro al Auto 222 de 2016. | | 7 de julio de 2016 | Respuestas de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República al Auto 222 de 2016. | | 25 de julio de 2016 | Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Auto 222 de 2016. | | 22 de noviembre de 2016 | El despacho sustanciador emitió un auto por medio del cual requirió a la ANT para que diera respuesta a lo solicitado en el Auto 222 de 2016 y ordenó a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República allegar información trimestralmente sobre la implementación del Plan Nacional de Clarificación de Baldíos. |

| 1 de diciembre de 2016 | Respuestas de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República al Auto del 22 de noviembre de 2016. | | 7 de febrero de 2017 - Auto 040 de 2017 | La Sala le ordenó a las entidades encargadas del cumplimiento, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación (DNP): (i) adelantar las gestiones presupuestales necesarias para asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la Sentencia T-488 de 2014; (ii) incorporar una estrategia de contingencia destinada a lograr la depuración, clasificación y digitalización tanto del archivo histórico del Incoder como de los documentos y resoluciones de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación; y (iii) presentar informes trimestrales. Además, requirió la formulación de proyectos registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) para asegurar el financiamiento estructurado. Finalmente, nombró a la Procuraduría General de la Nación como encargada de realizar el acompañamiento y vigilancia del proceso y le ordenó informar trimestralmente el número, estado y sujetos respecto de los cuales ha adelantado actuaciones disciplinarias por el incumplimiento de las órdenes emitidas por la Corporación. | | 22 de febrero de 2017 | Respuesta de la ANT al Auto 222 de 2016. | | 29 de marzo de 2017 | 1. Respuesta del Incoder al Auto 040 de 2017. 2. Informe trimestral de la Contraloría General de la República. |

| 6 de mayo de 2017 | Respuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro al Auto 040 de 2017. | | 21 de mayo de 2017 | Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Auto 040 de 2017. Además, solicitó la celebración de una audiencia pública. | | 5 de junio de 2017 | El despacho sustanciador emitió un auto que resolvió no acceder a la solicitud de audiencia pública presentada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. | | 13 de junio de 2017 | El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó un recurso de reposición al Auto del 5 de junio de 2017. | | 16 de junio de 2017 | El despacho sustanciador, mediante auto de la fecha, rechazó el recurso de reposición instaurado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contra la decisión anterior. | | 29 de junio de 2017 | Respuesta del DNP al Auto 040 de 2017. | | 21 de julio de 2017 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la ANT. | | 23 de octubre de 2017 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 13 de febrero de 2018 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 29 de mayo de 2018 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. |

| 25 de julio de 2018 | Informe de cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014 por parte de la Contraloría General de la República. | | 10 de agosto de 2018 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 30 de octubre de 2018 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 28 de enero de 2019 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 5 de abril de 2019. | El despacho sustanciador profirió un auto en el que solicitó a la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014 resolver algunas preguntas respecto del seguimiento de las órdenes y, a las demás entidades vinculadas, priorizar lo ordenado en el Auto 040 de 2017. Por otra parte, ordenó a la Organización de Víctimas el Porvenir de Pagral, abrir una mesa de diálogo con todas las víctimas con derecho a la tierra que ocupan el predio baldío el Porvenir para integrar la reparación colectiva. | | 25 de abril de 2019 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 20 de mayo de 2019 | Respuestas de la ANT y de la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014 al Auto del 5 de abril de 2019. |

| 28 de mayo de 2019 | Informe trimestral de Plan de Cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2017 y el Auto 040 de 2017 presentado por la ANT. | | 13 de junio de 2019 | Informe de la Procuraduría General de la Nación sobre el cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 29 de julio de 2019 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 29 de octubre de 2019 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 29 de diciembre de 2019 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 2 de julio de 2022 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 29 de septiembre de 2022 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 19 de diciembre de 2022 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 25 de enero de 2023 | Informe de cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014 presentado por la Contraloría General de la República. |

| 13 de abril de 2023 | Informe trimestral de cumplimiento presentado por la Mesa Interinstitucional de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014. | | 24 de abril de 2023 | Informe de cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014 presentado por la ANT. |

1.2.La Sentencia SU-288 de 2022

6. Mediante la Sentencia SU-288 de 2022, la Corte conoció múltiples acciones de tutela en las que la ANT y accionantes particulares estimaron vulnerados sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al patrimonio público y de acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, debido a la actuación de las autoridades judiciales que decidieron sobre la prescripción adquisitiva del dominio de predios rurales pretendidos a través de procesos de pertenencia.

7. Dentro del trámite, esta Corporación concluyó que se vulneraron los derechos de acceso a la tierra de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, de las mujeres rurales, de los desplazados por la violencia y de otros sujetos de especial protección constitucional. Ello, en virtud de la disparidad en la interpretación y aplicación de las disposiciones del régimen de baldíos, problemas estructurales y de enorme impacto social relacionados con la tenencia y posesión de la pequeña propiedad rural que han facilitado el despojo de pequeños cultivadores, la excesiva concentración de la propiedad rural y, en algunos casos, la apropiación indebida de baldíos.

8. La Sala Plena advirtió que la problemática estructural estaba evidenciada desde la Sentencia T-488 de 2014. Sin embargo, los parámetros debían ser actualizados con ocasión del cambio del contexto normativo que el Acuerdo Final de Paz y su implementación introdujeron en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, dictó órdenes complejas para enfrentar la problemática que obstaculizaba el cumplimiento del deber del Estado en promover el acceso progresivo a la tierra de los campesinos. Para garantizar el cumplimiento resolvió, entre otros:

“Vigésimo Cuarto. La Sala Plena de la Corte podrá ASUMIR el seguimiento de las órdenes complejas impartidas en la presente providencia, caso en el cual establecerá una Sala Especial de Seguimiento”.

9. En ese contexto, la Sala emitió el Auto 1899 de 2024, en el cual convocó a las autoridades responsables del cumplimiento y del seguimiento de la Sentencia SU-288 de 2022 a una sesión técnica “para verificar directamente y en un escenario compartido por los actores responsables del cumplimiento y del seguimiento, el estado actual de cumplimiento de las órdenes complejas contenidas en la Sentencia SU-288 de 2022”.

II.CONSIDERACIONES

2.1.Competencia

10. Esta Sala es competente para pronunciarse sobre el seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014, en virtud de lo dispuesto en el Auto 222 del 23 de mayo de 2016 y en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2.2.Delimitación del asunto, problema jurídico y metodología de la decisión

11. Delimitación del caso. El seguimiento al cumplimiento de un fallo de tutela dictado por las salas de revisión o por la Sala Plena de la Corte Constitucional es una herramienta excepcional. Dicha actuación está reservada, por ejemplo, para situaciones de vulneración sistemática de derechos fundamentales, en asuntos complejos por tratarse del cumplimiento de órdenes estructurales o cuando se evidencia el incumplimiento reiterado de las sentencias.

12. Una revisión del precedente en la materia, evidencia que el seguimiento al cumplimiento de las órdenes de tutela no es un mecanismo rígido ni estandarizado. Existen actuaciones en el marco de seguimientos en los cuales la Corte asumió la verificación de las órdenes desde la emisión de la sentencia[[2]](#_ftn2), mientras que, en otros, este Tribunal lo asumió varios años después[[3]](#_ftn3). También se observan asuntos en los que aun cuando los jueces de primera instancia preservan las facultades para lograr el cumplimiento, la Corte Constitucional interviene para promover el diálogo institucional[[4]](#_ftn4). Lo descrito quiere decir que no existe un único mecanismo de intervención en materia de seguimiento al cumplimiento de los fallos dictados en sede de revisión. Por lo tanto, le corresponde a la Sala examinar las necesidades y las circunstancias específicas de cada caso para adoptar las decisiones a que hubiere lugar.

13. En cuanto a la Sentencia T-488 de 2014, mediante el Auto 222 de 2016, esta Corporación asumió el seguimiento al cumplimiento de las órdenes, fundamentada en la gravedad de la problemática descrita. En consecuencia, desde ese momento, este Tribunal ejecutó múltiples actuaciones para garantizar el cumplimiento de la sentencia.

14. De otro lado, en la Sentencia SU-288 de 2022, la Sala Plena unificó la jurisprudencia respecto de la interpretación aplicable a los casos en los que se pretende la prescripción adquisitiva del dominio de bienes cuya naturaleza jurídica está en duda. En dicha providencia, esta Corte advirtió que la problemática estructural había sido evidenciada desde la Sentencia T-488 de 2014. Sin embargo, puntualizó que los parámetros debían ser actualizados con ocasión el cambio del contexto normativo introducido por el Acuerdo Final de Paz. En consonancia con ello, la Sala Plena se reservó la potestad para asumir el conocimiento del cumplimiento de las órdenes dictadas y, mediante Auto 1899 de 2024, convocó a una sesión técnica para “verificar directamente y en un escenario compartido por los actores responsables del cumplimiento y del seguimiento, el estado actual de cumplimiento de las órdenes complejas contenidas en la Sentencia SU-288 de 2022”.

15. Problema jurídico. De acuerdo con lo descrito, la cuestión central está asociada a la competencia de la Sala Novena de Revisión para continuar con el seguimiento de las órdenes dictadas en la Sentencia T-488 de 2014, en atención a que la Sala Plena no solo unificó la jurisprudencia sobre la interpretación aplicable para el régimen de bienes baldíos, sino que en ejercicio de las potestades constitucionales adelantó una sesión técnica para verificar el estado de desarrollo de las órdenes de la Sentencia SU-288 de 2022[[5]](#_ftn5).

En consecuencia, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar la competencia para continuar el trámite del cumplimiento de la decisión T-488 de 2016.

16. Para resolver la cuestión propuesta, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) la competencia preferente de la Corte Constitucional para hacer seguimiento a las problemáticas estructurales y (ii) la necesidad e importancia de adoptar decisiones coherentes en el marco de situaciones estructurales con órdenes judiciales completas. Finalmente, (iii) se pronunciará sobre la remisión de este asunto para que se acumule al seguimiento de la Sentencia SU-288 de 2022.

2.3.La competencia preferente y excepcional de la Corte Constitucional para hacer seguimiento al cumplimiento de órdenes estructurales

a) Las órdenes de las sentencias de tutela

17. En materia de acción de tutela, la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que las sentencias tienen dos partes, por un lado, está la decisión, que se refiere a la determinación de si se concede o no la protección de los derechos fundamentales. Por el otro, están las órdenes, que son los remedios específicos establecidos para superar la violación o amenaza del derecho tutelado[[6]](#_ftn6).

18. Según lo ha sostenido esta Corte, la decisión de amparar un derecho es inmutable, por lo que obliga al juez que la adoptó y surte efectos de cosa juzgada. Sin embargo, los remedios judiciales son susceptibles de ser complementados para asegurar el cumplimiento del fallo, según las circunstancias particulares de la sentencia y su evolución. Esto implica que los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden específica tengan características especiales en el ámbito de la acción de tutela[[7]](#_ftn7).

19. En cuanto a las órdenes, la jurisprudencia constitucional ha explicado que, en el contexto de la acción de tutela, el fallo puede incluir órdenes simples, complejas y estructurales[[8]](#_ftn8). El Auto 992 de 2025, lo explicó de la

siguiente manera[[9]](#_ftn9):

| | | | | --- | --- | --- | | Tabla 3. Tipología de órdenes en sede de tutela | | | | Orden | Carácter | Características[[10]](#_ftn10) | | Simple | Regla general | Obligación de hacer o abstenerse de hacer algo que está dentro de la órbita de control exclusivo del destinatario de la orden y puede llevarse a cabo en corto tiempo, mediante acciones concretas. | | Compleja | Excepcional | Sobrepasa la órbita de control exclusivo de su destinatario. Su ejecución demanda la presencia y articulación de una pluralidad de agentes públicos y/o privados, la adopción de planes y mesas de trabajo y tiempos de respuesta que superan el corto plazo. | | No se enmarca, necesariamente, en la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, sin embargo, puede involucrar un número representativo de tutelantes y la vulneración de varios derechos fundamentales, en un mismo caso. | | No implica, indefectiblemente, el diseño y ejecución de políticas públicas. | | Estructural | Altamente excepcional | Sobrepasa la órbita de control exclusivo de su destinatario. Su ejecución demanda la presencia y articulación de una pluralidad de agentes públicos y/o privados, así como la adopción de planes y mesas de trabajo y tiempos de respuesta más amplios. | | Por lo general, responde a la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional pues parte de constatar la prolongada omisión del Estado para responder a áreas críticas y estructurales de la agenda pública, lo que ocasiona la grave, masiva y sistemática vulneración de derechos. Por lo tanto, involucra un número representativo de tutelantes y la vulneración de varios derechos fundamentales. | | Implica el diseño y ejecución de políticas públicas. |

b) El seguimiento al cumplimiento de las órdenes de tutela

20. De acuerdo con el precedente, por regla general, la labor de seguimiento del cumplimiento de las órdenes de tutela es competencia de los jueces de primera instancia[[11]](#_ftn11).

No obstante, la Corte es titular de una competencia excepcional para asumir el estudio de las solicitudes de cumplimiento.

21. La jurisprudencia ha identificado las siguientes situaciones en las que esta Corporación ha asumido el seguimiento de las órdenes proferidas en sede de tutela: (i) el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia no adopta medidas conducentes; (ii) se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela; (iii) el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) la autoridad que incumple es una Alta Corte; (v) resulta imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) la intervención de la Corte es indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y (vii) se está ante un estado de cosas inconstitucional que afecta a un conjunto amplio de personas, y se han emitido órdenes complejas para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas medidas[[12]](#_ftn12).

c) La verificación del cumplimiento de órdenes complejas

22. En relación con las órdenes complejas, esta Corporación las ha definido como “mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública”[[13]](#_ftn13).

Esto quiere decir que “las posibilidades que tiene el juez de prever los resultados de su decisión se reducen”[[14]](#_ftn14). En efecto “[l]a variedad de órdenes y actores que deben realizarlas, o la complejidad de las tareas impuestas, que pueden suponer largos procesos al interior de una entidad, obligan al juez de tutela a ser ponderado al momento de concebir el remedio, ordenarlo y vigilar su cumplimiento”[[15]](#_ftn15).

23. Por lo anterior, la jurisdicción constitucional reconoce que cuando imparte una orden compleja su trabajo no termina con la sentencia, sino que su labor en lo relativo a la verificación puede tomarse algún tiempo. Lo anterior explica que el Decreto 2591 de 1991 concediera facultades especiales al juez de tutela[[16]](#_ftn16).

Por ejemplo, la autoridad judicial encargada del seguimiento al cumplimiento puede solicitarle a la entidad obligada a cumplir fallo de tutela que presente informes periódicos sobre la ejecución del mismo, para que pueda verificarse su cumplimiento y, de ser necesario, se introduzcan ajustes a la orden original, en consideración a las circunstancias actuales del caso y con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado, sin modificar la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada[[17]](#_ftn17).

24. En ese contexto, es preciso resaltar que las órdenes emitidas en las sentencias T-488 de 2014 y SU-288 de 2022, se enmarcan en lo que la jurisprudencia denomina órdenes complejas y, en ese sentido, el juez está llamado a adoptar las medidas que se requieran para garantizar el cumplimiento de aquellas, a través del empleo de las herramientas constitucionales, legales y jurisprudenciales descritas en párrafos anteriores.

2.4.La necesidad e importancia de adoptar decisiones coherentes en el marco de situaciones estructurales con órdenes judiciales complejas

25. De acuerdo con la jurisprudencia, el sistema constitucional de protección se caracteriza por ser un conjunto de normas e instrumentos organizados con el fin de ofrecerle soluciones admisibles a las cuestiones jurídicas que las personas le plantean al juez[[18]](#_ftn18).

La Sala encuentra que la necesidad de asegurar la vigencia de un sistema coherente e independiente se traduce en la materialización de los derechos a la igualdad y de acceso a la administración de justicia[[19]](#_ftn19), del principio de eficacia de la administración pública[[20]](#_ftn20) y del principio de unidad de la jurisdicción constitucional[[21]](#_ftn21). Ello implica para la autoridad judicial el deber de adoptar medidas que sean uniformes, armónicas y congruentes con las decisiones ado