CC - Auto A. 946 25 de 2025

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-946/25

RECURSO DE SUPLICA

CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

## REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO Nº 946 DE 2025

Referencia: expediente D-16542

Recurso de súplica contra el Auto del 28 de mayo de 2025, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

Recurrente:

Andrés Caro Borrero

Magistrada sustanciadora:

Lina Marcela Escobar Martínez

Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial de aquella que le concede el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno, dicta el presente auto, mediante el cual resuelve el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó la demanda de la referencia.

# I. ANTECEDENTES

## A. La demanda

# I. ANTECEDENTES

## A. La demanda

1. El 11 de abril de 2025, el ciudadano Andrés Caro Borrero presentó demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023. El texto de la disposición

acusada, debidamente resaltado, es el siguiente:

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

EL CONGRESO DE

COLOMBIA

DECRETA

(…)

ARTÍCULO

32. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así:

ARTÍCULO

10. DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU ORDEN DE PREVALENCIA. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

1. Nivel 1. Las determinantes relacionadas con la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria.

a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales por las entidades del Sistema Nacional Ambiental en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales y demás normativa concordante, tales como las limitaciones derivadas de estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales.

b) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales.

c) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del ambiente y de los recursos naturales renovables, en especial en las zonas marinas y costeras y los ecosistemas estratégicos; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, y las reservas forestales; a la reserva, alindamiento y administración de los parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica.

d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos de desastres, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, y las relacionadas con la gestión del cambio climático.

2. Nivel 2. Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria - UPRA, y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras - ANT. Lo anterior, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

3. Nivel 3. Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos, incluyendo el histórico, artístico, arqueológico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente.

4. Nivel 4. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional; fluvial, red férrea, puertos y aeropuertos; infraestructura logística especializada definida por el nivel nacional y regional para resolver intermodalidad, y sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía y gas, e internet. En este nivel también se considerarán las directrices de ordenamiento para las áreas de influencia de los referidos usos.

5. Nivel 5. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 1625 de 2013 y la presente Ley.

6. Nivel 6. Los Proyectos Turísticos Especiales e infraestructura asociada, definidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

PARÁGRAFO PRIMERO. El Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi definirá, en el término de un año, el procedimiento para el desarrollo, actualización y disposición de la información documental técnica, jurídica y geoespacial de las determinantes. Para tal efecto, considerarán el Modelo de datos de administración del territorio definido por el Sistema de Administración del Territorio (SAT), para que las entidades competentes para su expedición, las delimiten geográficamente con su respectiva zonificación y restricciones de uso. Asimismo, definirán los parámetros para que las entidades responsables de la expedición de las determinantes implementen mecanismos de coordinación entre estas, y con los entes territoriales en el marco de su autonomía, conforme a las prevalencias aquí indicadas, y de adecuación y adopción en los Planes de Ordenamiento Territorial de acuerdo con las particularidades y capacidades de los contextos territoriales.

PARÁGRAFO SEGUNDO. Los agentes públicos y privados a cargo de planes y proyectos con desarrollo físico espacial en el territorio estarán obligados a cumplir con las determinantes de ordenamiento territorial y sus prevalencias desde la prefactibilidad de los mismos.

Los departamentos, municipios, distritos y esquemas asociativos territoriales acatarán con carácter de obligatorio cumplimiento las determinantes de ordenamiento territorial durante las etapas de formulación e implementación de sus instrumentos de ordenamiento territorial.

PARAGRAFO TERCERO. Para los territorios y territorialidades indígenas y para los territorios colectivos de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras los determinantes del ordenamiento del territorio, indicados en este artículo, respetarán y acatarán los principios de la Palabra de Vida, Leyes de Origen, Derecho Mayor, Derecho Propio de cada pueblo y/o comunidad Indígena, negra, afrocolombiana, raizal y palenquera. En todo caso, los fundamentos definidos por los pueblos y comunidades indígenas serán vinculantes para todos los actores públicos y privados en sus territorios y territorialidades”.

2. En criterio del actor, el aparte normativo acusado contraviene los artículos 1, 4, 65, 151, 287, 288, 313.7 y 334 de la Constitución Política. Por consiguiente, pide a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

3. Para sustentar su reproche, el demandante estructuró su argumentación en torno a cuatro cargos diferenciados.

3. Para sustentar su reproche, el demandante estructuró su argumentación en torno a cuatro cargos diferenciados.

4. Primer cargo. Vulneración de la autonomía municipal en materia de ordenamiento territorial. El accionante sostiene que la norma demandada vulnera los artículos 1, 4, 287 y 313.7 de la Constitución, al facultar a las entidades del orden nacional para declarar unilateralmente Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), sin garantizar mecanismos de participación adecuados para las autoridades locales. A su juicio, esta disposición introduce determinantes de ordenamiento territorial prevalentes y centralizados con efectos automáticos sobre el ordenamiento territorial municipal, lo cual desnaturaliza el modelo descentralizado consagrado por la Constitución de 1991.

5. Como sustento de su posición, el accionante citó diversos actos administrativos mediante los cuales el Gobierno nacional ha delimitado Zonas y Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA y APPA) en distintos municipios. También aludió a la existencia de Zonas de Reserva Campesina (ZRC) que habrían sido incorporadas como determinantes del ordenamiento territorial sin concertación previa. Estos ejemplos –en su criterio– evidencian una práctica de intervención unilateral del nivel central en materias que corresponden a la esfera propia de autonomía de las entidades territoriales.

6. Por lo anterior, el demandante estima que la norma acusada vacía de contenido las competencias de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo

(art. 313.7 C.P.), y convierte los planes de ordenamiento territorial en simples instrumentos de ejecución de directrices impuestas desde el nivel central. Argumenta que esta “mutación estructural” vulnera los principios de descentralización y participación, al desplazar decisiones fundamentales sobre el uso del suelo fuera del ámbito democrático local. Señala además que la norma contiene una habilitación normativa en blanco, al no definir con claridad los criterios para la delimitación de las APPA ni establecer controles democráticos para su adopción, lo cual faculta a las entidades nacionales para intervenir en las competencias propias de los concejos municipales.

7. Finalmente, el actor sostiene que la medida no supera un juicio estricto de proporcionalidad. No es idónea, porque excluye a los municipios de la toma de decisiones, debilitando la legitimidad e implementación de las políticas públicas. No es necesaria, pues existen alternativas menos restrictivas, como la concertación obligatoria de criterios nacionales, la aprobación local de las APPA o el uso de mecanismos de coordinación previstos en la Ley 1454 de 2011.

Tampoco es proporcional en sentido estricto, ya que impone restricciones excesivas a la autonomía local sin demostrar beneficios claros en seguridad alimentaria, y sustituye la deliberación democrática por una lógica tecnocrática centralizada.

8. Segundo cargo. Desconocimiento del enfoque territorial en la garantía del derecho a la alimentación adecuada. El accionante sostiene que la norma demandada vulnera el artículo 65 de la Constitución, al desconocer que el derecho humano a la alimentación adecuada debe garantizarse con un enfoque territorial e intercultural. En su criterio, la imposición uniforme y centralizada de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) desconoce la diversidad regional y desplaza injustificadamente a las autoridades locales del proceso de formulación de políticas de desarrollo rural. Afirma que esta medida vacía de contenido sus competencias para definir los usos del suelo y adoptar decisiones sobre los modelos de ocupación y producción territorial, anulando los espacios democráticos que permiten la participación comunitaria.

9. En especial, advierte que la norma permite que cualquier área declarada por entidades nacionales como el Ministerio de Agricultura, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) o la Agencia Nacional de Tierras (ANT) se convierta automáticamente en determinante del ordenamiento territorial local, sin mecanismos de concertación ni participación, lo cual desnaturaliza la estructura descentralizada del Estado y desconoce el carácter participativo de la planificación territorial.

10. Tercer cargo. Uso indebido de las Zonas de Reserva Campesina como determinantes del ordenamiento. El accionante afirma que la norma demandada vulnera los artículos 287, 288 y 334 de la Constitución al utilizar las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) como determinantes obligatorios y prevalentes del ordenamiento territorial. A su juicio, la norma impugnada convierte las ZRC en un mecanismo paralelo de ordenamiento territorial impuesto desde el nivel central, que invade competencias esenciales de los entes locales[[1]](#_ftn1) y desconoce los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen la relación entre los distintos niveles de gobierno.

11. Además, considera que la medida no supera un juicio de proporcionalidad estricta. No es idónea porque no garantiza por sí misma una mayor disponibilidad ni acceso efectivo a los alimentos; no es necesaria porque existen alternativas menos restrictivas de la autonomía municipal –como incentivos económicos, lineamientos generales o mecanismos de concertación–; y no es proporcional en sentido estricto, pues impone una carga excesiva a las entidades territoriales al reducir su capacidad de decisión sobre el uso del suelo, fragmentar la planificación territorial y generar conflictos de competencias entre distintos niveles de gobierno.

12. Cuarto cargo. Violación del principio de reserva de ley orgánica. El accionante sostiene que la norma demandada vulnera los artículos 151 y 288 de la Constitución, al asignar competencias a entidades del orden nacional para definir usos del suelo mediante la imposición de determinantes obligatorias, sin que dicha reasignación haya sido tramitada a través de una ley orgánica, como lo exige la Constitución. En sustento de su argumento, señaló que el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 atribuye expresamente a los municipios la competencia para formular y adoptar sus planes de ordenamiento territorial y reglamentar los usos del suelo. La disposición demandada no solo infringe la Constitución, sino también dicha ley orgánica, al desconocer el marco legal que regula la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

## B. Inadmisión de la demanda

13. Mediante el Auto del 9 de mayo de 2025, el magistrado Juan Carlos Cortés González inadmitió la demanda al considerar que ninguno de los cargos cumplía con la carga argumentativa necesaria para sustentar el concepto de violación.

14. En primer lugar, advirtió que los cuatro reproches carecían de certeza, pues partían de la premisa de que las determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia son impuestos de forma unilateral por el nivel central, sin participación de las entidades territoriales. No obstante, el actor omitió considerar que el parágrafo primero de la norma acusada dispone expresamente que el Departamento Nacional de Planeación debe establecer los parámetros para que las entidades responsables de expedir dichas determinantes implementen mecanismos de coordinación con los entes territoriales, en el marco de su autonomía y conforme a las particularidades de cada contexto local.

15. Adicionalmente, el auto de inadmisión advirtió que, aunque la demanda afirmaba dirigirse exclusivamente contra el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, en realidad cuestionaba también el deber de los municipios de incorporar las áreas allí definidas como determinantes del ordenamiento territorial en las etapas de formulación e implementación de sus planes. Sin embargo, dicha obligación no está contenida en el numeral acusado, sino en el inciso primero y en el parágrafo segundo del mismo artículo, que no fueron objeto de impugnación. Por tanto, el despacho concluyó que el reproche se basó en una lectura incompleta del texto normativo y no recayó sobre una proposición jurídica real y verificable.

16. Una vez formuladas esas precisiones generales sobre el requisito de certeza, el auto de inadmisión procedió a examinar si cada uno de los cuatro cargos cumplían con los demás requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que una demanda de inconstitucionalidad sea admitida.

17. El primer cargo, relativo a la presunta vulneración de la autonomía municipal en materia de ordenamiento territorial, fue inadmitido por no cumplir los requisitos de claridad, pertinencia y suficiencia. En cuanto a la claridad, el auto señaló que la formulación del reproche no permitía comprender con precisión su alcance, pues no quedaba claro si se centraba exclusivamente en la autonomía territorial o si también incluía acusaciones independientes relacionadas con la participación ciudadana y el principio democrático. En relación con la pertinencia, advirtió que buena parte de los argumentos se fundaban en valoraciones subjetivas o en cuestionamientos sobre la forma en que se ha aplicado la norma acusada en actos administrativos específicos relacionados con las ZPPA, APPA y ZRC, lo cual excede el marco de la acción pública de inconstitucionalidad.

Finalmente, el cargo tampoco cumplió con el requisito de suficiencia, ya que no aportaba razones que permitieran generar una duda mínima y razonable sobre la inconstitucionalidad del precepto acusado.

18. El segundo cargo, referido a la presunta vulneración del artículo 65 de la Constitución por desconocimiento del enfoque territorial en la garantía del derecho humano a la alimentación, fue inadmitido porque no satisfizo el presupuesto de suficiencia. Aunque el actor formuló un reproche que, en principio, cumplía los presupuestos de claridad, especificidad y pertinencia, el despacho concluyó que no acreditaba el requisito de suficiencia debido a la falta de certeza previamente identificada. De este modo, al fundarse en una interpretación parcial del contenido normativo acusado –sin considerar que el parágrafo primero prevé mecanismos de coordinación con las entidades territoriales–, el auto de inadmisión concluyó que el cargo no ofrecía los elementos de juicio necesarios para suscitar una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad de la disposición cuestionada.

19. En relación con el tercer cargo, sobre el uso indebido de las zonas de reserva campesina para determinar áreas de especial interés, el auto de inadmisión concluyó que no cumplía los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. En cuanto a la claridad, advirtió que no era posible determinar si el reproche se dirigía a la presunta vulneración de las normas constitucionales invocadas o al desconocimiento de disposiciones legales y reglamentarias que regulan las ZRC. En segundo lugar, consideró que el reproche carecía de especificidad, pues no desarrollaba una argumentación orientada a demostrar cómo la norma acusada desconocía los artículos 287, 288 y 334 superiores, ni justificaba por qué las ZRC tendrían jerarquía constitucional, o en qué sentido su definición como determinantes del ordenamiento territorial contrariaría mandatos constitucionales. Tampoco satisfacía el requisito de pertinencia, ya que se basaba en el presunto desconocimiento de normas de rango legal o reglamentario (Ley 160 de 1994, Decreto 1777 de 1996 y Acuerdo 024 de 1996), así como en consideraciones sobre los efectos prácticos de la disposición demandada, en lugar de plantear razones de naturaleza constitucional. Por último, el cargo fue considerado insuficiente al no contener elementos que permitieran suscitar una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad del precepto cuestionado.

20. En cuanto al cuarto cargo, referido a la violación del principio de reserva de ley orgánica, el auto de inadmisión concluyó que no cumplía los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. En primer lugar, advirtió que el reproche carecía de claridad, ya que no era comprensible si el actor alegaba una vulneración del principio de reserva de ley orgánica o un desconocimiento de la Ley 1454 de 2011 como parámetro de control. Para el auto de rechazo, dicha ambigüedad se reflejaba en el hecho de que, si bien el actor afirmaba que la disposición acusada vulneraba los artículos 151 y 288 de la Constitución, también sostenía que contravenía lo previsto en el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, ley orgánica a la que aludía de forma reiterada en su argumentación. En segundo lugar, el cargo no satisfizo el presupuesto de especificidad, pues no contenía una argumentación dirigida a demostrar por qué la regulación introducida debía ser objeto de una ley orgánica, ni por qué dicha competencia correspondía de forma exclusiva al legislador orgánico teniendo en cuenta que la norma acusada modificó un precepto ordinario. Tampoco explicó por qué en el caso concreto la Ley 1454 de 2011 debía entenderse como parámetro de control de constitucionalidad. Finalmente, se estimó que el reproche no satisfacía el requisito de suficiencia, ya que no aportaba los elementos necesarios para suscitar una duda mínima y razonable sobre la constitucionalidad del precepto acusado.

21. El magistrado Juan Carlos Cortés González le concedió al demandante un término de tres (3) días, contado a partir de la notificación del auto inadmisorio, para corregir la demanda.

21. El magistrado Juan Carlos Cortés González le concedió al demandante un término de tres (3) días, contado a partir de la notificación del auto inadmisorio, para corregir la demanda.

C. Subsanación de la demanda

22. Dentro del plazo concedido, el actor presentó escrito de subsanación en el que buscó enmendar las deficiencias advertidas en los cuatro cargos formulados. En particular, frente al presupuesto de certeza precisó que la disposición acusada era únicamente el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 y explicó que, a su juicio, este numeral no puede interpretarse de manera aislada. Señaló que el encabezado del artículo establece que todas las determinantes listadas en los numerales siguientes tienen carácter obligatorio y fuerza normativa superior frente a los entes territoriales. De este modo, la sola inclusión de un contenido como el del numeral 2 en dicho listado le confiere efectos jurídicos inmediatos y vinculantes, sin necesidad de que cada numeral lo exprese de forma autónoma.

23. Agregó que el numeral acusado no se limita a definir una categoría de áreas rurales, sino que habilita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para establecer determinantes de ordenamiento territorial con efectos automáticos sobre el uso del suelo municipal. Sostuvo que el vicio de inconstitucionalidad no se fundamenta en una interpretación subjetiva, sino en un efecto jurídico verificable: la obligación impuesta a los municipios de incorporar en sus planes de ordenamiento territorial decisiones sobre Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), adoptadas de manera unilateral por autoridades del nivel central, sin mecanismos de coordinación institucional ni control democrático a nivel territorial, lo cual vacía de contenido la función articuladora que debería cumplir el sistema de determinantes.

24. En cuanto a las demás falencias específicas advertidas en cada uno de los cargos formulados, el

accionante manifestó lo siguiente:

24. En cuanto a las demás falencias específicas advertidas en cada uno de los cargos formulados, el

accionante manifestó lo siguiente:

25. Respecto del primer cargo, precisó que (i) el reproche únicamente se fundamenta en la infracción del principio de autonomía territorial y que las referencias al principio democrático y al derecho a la participación solo son argumentos complementarios; y (ii) las alusiones a los actos administrativos mediante los cuales el nivel central ha creado APPA, ZPPA y ZRC no configuraba el fundamento principal del cargo, sino elementos que ilustran el alcance práctico que ha tenido la norma demandada. Reiteró que (iii) la acusación se dirige contra la habilitación conferida a autoridades del nivel nacional para definir de forma unilateral y sin mecanismos efectivos de concertación las determinantes del ordenamiento territorial, en desmedro de las competencias exclusivas de los concejos municipales, en particular la de reglamentar los usos del suelo; (iv) la disposición desnaturaliza el modelo de descentralización y participación democrática previsto en la Carta, y (v) bajo un juicio de proporcionalidad, la medida resulta inconstitucional, por cuanto los costos sobre el orden territorial municipal superan los fines invocados.

26. Respecto del segundo cargo, reiteró que (i) la disposición acusada vulnera el artículo 65 de la Constitución al impedir el desarrollo de políticas alimentarias adaptadas a las condiciones específicas de cada territorio, en tanto consagra un esquema uniforme e inflexible de determinantes del ordenamiento territorial; (ii) dicha rigidez normativa desconoce la obligación constitucional de adoptar estrategias diferenciadas de garantía del derecho a la alimentación, teniendo en cuenta factores culturales, sociales, ambientales y económicos propios de cada región;

(iii) la norma habilita a entidades del nivel central para definir zonas alimentarias con efectos jurídicos vinculantes sobre los municipios y distritos, sin mecanismos de coordinación ni adaptación a las realidades locales, y (iv) el precepto prescinde de cualquier elemento que refleje un enfoque territorial o intercultural, lo que impide a las autoridades territoriales diseñar estrategias alimentarias conforme a sus propias vocaciones y prácticas.

27. Respecto del tercer cargo, sostuvo que (i) el reproche no se dirige contra las ZRC como instrumento de política agraria, sino contra su transformación en determinantes del ordenamiento territorial de jerarquía superior; (ii) dicha mutación desconoce el diseño normativo y técnico de las ZRC, cuya finalidad no es sustituir la competencia municipal en materia de uso del suelo; (iii) la norma contradice el principio de desarrollo territorial sostenible y limita la multifuncionalidad del suelo, en contravía del artículo 334 de la Constitución;

(iv) se vulneran los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, al imponer obligaciones a los municipios sin concertación técnica, sin procesos de planificación conjunta ni análisis de sostenibilidad territorial, y al sustituir el juicio técnico y político de las autoridades locales por decisiones adoptadas unilateralmente desde el nivel central; (v) se desconoce el artículo 311 superior, al trasladar al Gobierno nacional funciones propias del municipio como entidad fundamental del orden territorial. Finalmente, señaló que (vi) se lesiona el artículo 317 constitucional, al limitar la capacidad municipal de decidir sobre el uso del suelo.

28. Respecto del cuarto cargo, el actor indicó que (i) el reproche se dirige contra la transgresión del principio de reserva de ley orgánica, dado que el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 reasigna competencias en materia de ordenamiento territorial a través de una ley ordinaria, lo cual resulta inconstitucional;

(ii) la Ley 1454 de 2011 no se propuso como parámetro de control, sino como un referente ilustrativo que permite evidenciar el desconocimiento del marco constitucional y orgánico aplicable. En ese sentido, (iii) dicha ley asigna a los municipios la competencia para formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, así como para reglamentar los usos del suelo; sin embargo, el precepto acusado transfiere esas funciones a entidades del nivel nacional, lo que desconoce el principio de reserva de ley orgánica, según el cual toda modificación estructural en el reparto de competencias territoriales debe ser adoptada mediante esta clase de norma; y (iv) al conferir al Ministerio de Agricultura, a la UPRA y a la ANT la facultad de definir contenidos obligatorios para los municipios en sus instrumentos de ordenamiento, la disposición demandada quebranta el principio de supremacía constitucional, altera el régimen competencial definido por la Carta y desestructura el modelo de descentralización territorial consagrado en la Constitución de 1991.

D. Auto rechazo

29. En providencia del 28 de mayo de 2025, el magistrado Juan Carlos Cortés González dispuso el rechazo de la demanda por cuanto el actor no abordó adecuadamente los defectos señalados en el auto que inadmitió la demanda.

29. En providencia del 28 de mayo de 2025, el magistrado Juan Carlos Cortés González dispuso el rechazo de la demanda por cuanto el actor no abordó adecuadamente los defectos señalados en el auto que inadmitió la demanda.

30. En particular, frente al análisis transversal del presupuesto de certeza, el auto señaló que (i) el actor guardó silencio frente a la observación de que su interpretación del aparte normativo censurado no tuvo en cuenta el alcance del parágrafo primero del mismo a