CC - C-020-2024

C-020-24TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-020/24

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE

EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración

(...) el fragmento acusado del artículo 15 de la Ley 2251 de 2022 fue incorporado a esta normativa con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La temática de la que se ocupa no fue debatida ni votada por el Senado y tiene el propósito de regular la fijación de la tarifa causada por el uso del Sicov, materia que solo se introdujo al trámite en el primer debate ante la Cámara de Representantes (tercero del procedimiento legislativo). El contenido del fragmento acusado no tiene una relación específica, clara y evidente con los temas de la iniciativa legislativa que llevó a promulgar la Ley 2251 de 2022. Su adición implicó la inserción de un nuevo tema al proyecto legislativo discutido y aprobado en el Senado, cuyo objeto central era implementar una política de seguridad vial a partir de un enfoque de sistema seguro. Contrariamente, el aparte demandado (i) alude al sostenimiento de una herramienta tecnológica que facilita el ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Transporte, (ii) define elementos para fijar la tarifa de un tributo y (iii) pudo plasmarse en una ley independiente.

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE

EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional

PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y literal

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVAEN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional

PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y literal

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVAConexidad material entre proyecto de ley y modificaciones

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar enqué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo

(i) la inclusión de un nuevo artículo no siempre corresponde a la introducción de un asunto nuevo, pues puede referirse a un tema debatido previamente; (ii) no es nueva la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central del proyecto, siempre que aquella esté dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad se identifica a partir de la apreciación del proyecto de ley en su conjunto, no de uno de sus artículos en particular; y (iv) no es un asunto nuevo la proposición que se realiza en sede de una comisión de conciliación para superar las diferencias de las cámaras sobre un tema.

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aplicación en materia tributaria

(...) la armonización de los principios de consecutividad e identidad flexible, en materia tributaria, (i) implican que los temas, asuntos o materias de un proyecto de ley sean aprobados en los cuatro debates previstos en el artículo 157 de la C.P. o, en casos extraordinarios, en la sesión conjunta de

las comisiones permanentes de cada Cámara y las sesiones plenarias de ambas células legislativas. (ii) En consecuencia, las modificaciones incluidas en segundo debate a los proyectos de ley deben guardar una relación sustantiva con las materias debatidas y aprobadas en primer debate. (iii) Correlativamente, si pese a existir alguna relación, la nueva norma comporta una materia autónoma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido la deliberación y la manifestación de la voluntad política sobre la iniciativa. (iv) En estos casos, la regla nueva exige una específica deliberación y votación sobre su contenido, de modo que si no se lleva a cabo, se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible.

SISTEMA INTEGRADO DE CONTROL Y VIGILANCIA-Objeto y alcance

TRIBUTO-Concepto

DETERMINACION DE LOS ELEMENTOS DEL TRIBUTOReiteración de jurisprudenciaTARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Delegación de fijación

SISTEMA Y METODO PARA FIJAR TARIFA DE TASA O

CONTRIBUCION YA SEA ESTA FISCAL O PARAFISCAL EN

CASO DE DELEGACION A LA ADMINISTRACION-Parámetros jurisprudenciales

(...) en los casos en que se delega la definición de la tarifa de las tasas y las contribuciones a las autoridades administrativas, el legislador debe establecer un método y un sistema para este fin. El método es el procedimiento a seguir para determinar el monto de la obligación

tributaria. A su vez, el sistema comprende las directrices que asisten obligatoriamente al encargado de definir la tarifa y que indican la forma en que deben valorarse y relacionarse entre sí los factores que convergen para determinarla.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-020 DE 2024

Referencia: Expediente D-15230

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 “[p]or la cual se dictan normas parael diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban”

Demandante: Luis Alejandro Ramírez

Álvarez

Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González

Bogotá, D. C., primero (1) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4.º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Corte analizó una demanda contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 que establece algunos parámetros que debe seguir el Ministerio de Transporte para la definición de la tarifa a cobrar por la utilización del

Sicov. El accionante formuló cuatro cargos por el presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, unidad de materia, legalidad tributaria y de los límites sustantivos para la fijación de una tasa.

Con este propósito, formuló cuatro problemas jurídicos a partir de los cargos planteados: (i) ¿el Congreso de la República desconoció losprincipios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 superiores, al introducir las expresiones acusadas del artículo 15 de la Ley 2251 de 2022 en el tercer debate ante la Cámara de Representantes (primero en esta corporación) y sin que tales expresiones hubieran sido discutidas en la Comisión Sexta y en la Plenaria del Senado de la República? (ii) ¿el Congreso de la República desconoció el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución, al insertar el fragmento demandado en el artículo 15 de la Ley 2251 de 2022?, (iii) ¿el aparte accionado es contrario al principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la Carta? Y, finalmente, (iv) ¿la expresión reprochada excede los límites establecidos por el artículo 338 superior para la fijación de tasas?

Para adelantar el juicio de control abstracto, la Sala definió que realizaría inicialmente el estudio del primer cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Únicamente en caso de que este no prosperara, asumiría el análisis de las tres acusaciones restantes.

Por lo tanto, reiteró la jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e identidad flexible y sus especiales exigencias en materia tributaria. También delimitó el objeto y alcance del Sicov, sobre el cual trata el aparte censurado, y estableció que este último tiene en efecto una naturaleza tributaria. Con estos elementos, procedió inmediatamente al estudio de aquel cargo.

Con el fin de responder al problema jurídico correspondiente analizó: (i) el desarrollo del contenido normativo demandado dentro del trámite legislativo mediante el cual fue proferida la Ley 2251 de 2022 y (ii) si el tema del que trata el aparte objeto de demanda introdujo un tema nuevo al proyecto de ley. En relación con el primer punto, la Sala estableció que la materia de la que se ocupa la norma parcialmente acusada no fue analizada ni discutida en el Senado. El contenido normativo fue incorporado a la iniciativa legislativa en la ponencia sometida para primer debate en la Cámara de Representantes (tercero de los cuatro debates requeridos), ante su Comisión Sexta Constitucional Permanente. Por estos motivos, se concluyó que fue adicionado con omisión del deber de deliberación a cargo del legislador.

A su vez, la Corte verificó que su inserción introdujo un tema nuevo dentro del proyecto de ley. La iniciativa que llevó a proferir la Ley 2251 de 2022 se ocupaba de la implementación de una política de seguridad vial con enfoquede sistema seguro. En cambio, el fragmento acusado regula la fijación de la

tarifa del tributo recaudado para el financiamiento del Sicov, una herramienta tecnológica que facilita el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte. Esta materia no guarda conexidad con el contenido del proyecto de ley discutido y votado en el debate ante el Senado, pues no es claro que contribuya específicamente a generar un sistema de tránsito terrestre seguro.

Sería admisible una posible relación entre tales asuntos, en la medida en que el ejercicio de las funciones de la Superintendencia podría contribuir indirectamente a lograr un sistema vial más seguro. Sin embargo, este no es un vínculo evidente, pues el contenido normativo del fragmento podría plasmarse en un proyecto de ley independiente. El aparte analizado contiene una disposición encaminada a garantizar, mediante el recaudo de una tarifa, la sostenibilidad de un instrumento tecnológico para la aludida Superintendencia. La jurisprudencia constitucional sobre el principio de consecutividad e identidad flexible establece que incluso si existe una posible relación temática entre la norma tributaria acusada y la ley que la contiene, si aquella puede pertenecer a una normativa autónoma, se debe concluir la elusión de la deliberación.

En consecuencia, la Sala resolvió declarar la inexequibilidad del aparte acusado del artículo 15 de la Ley 2251 de 2022, dado que fue proferido con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Finalmente, se abstuvo de analizar los tres cargos restantes por sustracción de materia.

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Alejandro Ramírez Álvarez demandó el artículo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 “[p]or la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban”. El accionante argumentó que la expresión demandada quebranta los artículos 157, 158 y 338 de la Constitución, porque: (i) fue proferida con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, su contenido (ii) es contrario a los principios de unidad de materia, (iii) legalidad tributaria y

(iv) a los límites sustantivos para la fijación de una tasa. Este último cargose soportó en dos argumentos: el primero, que el fin de la tasa es financiar costos ajenos a los servicios prestados a los usuarios. El segundo, que la tasa no está destinada a recuperar los costos de un servicio prestado por el Estado, sino a remunerar a un particular.

2. Mediante Auto del 18 de abril de 2023, el magistrado sustanciador admitió los cuatro cargos propuestos en la demanda. En relación con el cuarto reproche, precisó que solo el primer argumento superaba el examen de procedibilidad, por lo que fue admitido con ese alcance. Asimismo, ordenó: (a) a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran a esta Corte, con destino al proceso de la referencia, copia del expediente legislativo correspondiente;

(b) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana y (c) correr traslado a la procuradora general de la Nación, para lo de su competencia. En atención a lo dispuesto en los artículos 244 de la Constitución Política y 11.2 del Decreto 2067 de 1991, dispuso comunicar el inicio del proceso a los presidentes de la República y del Congreso, al Ministerio de Transporte y a la Superintendencia de Transporte.

3. Por último, en virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a otras organizaciones, entidades y personas expertas[1] para que emitieran concepto sobre la condición de las tasas y su aplicación a servicios como los aludidos por la norma censurada. Lo anterior, sin perjuicio de que se pronunciaran sobre cualquier otro aspecto que consideraran esencial para la decisión de la Corte.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

4. A continuación, se transcribe la disposición acusada y se subraya el

aparte demandado:

“Ley 2251 de 2022

(julio 14)

Diario Oficial No. 52.095 de 14 de julio de 2022[…]

Por la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO 15. El sistema de control y vigilancia que adopte

la Superintendencia de Transporte para los Organismos de Apoyo a las autoridades de tránsito de conformidad con la Ley 2050 de 2020, asegurará y auditará el recaudo y traslado de los recursos a favor del Fondo Nacional de Seguridad Vial y del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 1753 de 2015, para la disminución de accidentes de tránsito. Para el cálculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del Uso del Sistema de Control y Vigilancia, anualmente el Ministerio de Transporte tendrá en cuenta los costos deinversión, ampliación de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los demás relacionados y necesarios para la operación del sistema, así como la cantidad de trámites que se realicen. Para el primer año la tasa se calculará de acuerdo al histórico de trámites registrados en el RUNT”.

III. LA DEMANDA

5. El accionante presentó la acción únicamente en contra del fragmento acusado, contenido en el artículo 15 de la Ley 2251 de 2022. A partir del texto de la demanda y de acuerdo con el Auto admisorio del 18 de abril de2023, formuló cuatro cargos de inconstitucionalidad, cuyo alcance se resume a continuación.

Cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible (artículo 157 de la Constitución)

6. Según la demanda, el artículo 15, que contiene el fragmento demandado,

es de naturaleza tributaria, porque pretendió crear una tasa, por lo que su inclusión debe superar estándares más exigentes de los principios de consecutividad e identidad flexible. Sin embargo, fue introducido en la ponencia presentada para el primer debate dentro de la Cámara de Representantes (tercero de los cuatro que deben surtirse). El accionante descartó que el tema del que trata se hubiese discutido en las anteriores sesiones y puntualizó los asuntos que sí fueron debatidos con anterioridad.

7. En atención al examen riguroso de estos principios en asuntos tributarios, señaló que el trámite del aparte acusado desconoció esta exigencia, porque el tema del que trata no fue mencionado ni discutido en alguno de los debates surtidos en el Senado. En su concepto, la jurisprudencia constitucional determina que el vicio de falta de consecutividad es insubsanable cuando el tema haya sido introducido solo para el primer debate de una cámara, como ocurrió en este caso[2]. La norma parcialmente demandada (i) fue añadida “subrepticiamente” al proyecto de ley en esta etapa[3], (ii) tuvo un “déficit de deliberación”, (iii) las actas demuestran quesobre el proyecto en general no hubo intervenciones sustanciales y (iv) fue tramitado mediante “rápidas votaciones en bloque de todo el articulado”[4],de manera que aumentan las sospechas sobre la inconstitucionalidad de la expresión acusada. A su juicio, debe ser declarado inexequible por violar el artículo 157 de la Constitución[5].

Cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución)

8. El actor estableció la materia dominante de la Ley 2251 de 2022 a partir

artículo 157 de la Constitución[5].

Cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución)

8. El actor estableció la materia dominante de la Ley 2251 de 2022 a partir de sus antecedentes legislativos, título, objeto anunciado y contenido básicode cada uno de sus capítulos[6]. Concluyó que el objeto de la Ley 2251 de2022 es “establecer un enfoque de sistema seguro con carreteras, bermas, vehículos, velocidades y usuarios seguros”[ 7 ] . Por su parte, el de la expresión demandada es “remunerar a un contratista de una plataforma tecnológica”[8]. Su inclusión en el proyecto de ley nunca fue justificada y, a su juicio, su desconexión con la precitada ley es tal, que tuvo que ser incluida en el capítulo de “otras disposiciones”. Desde su perspectiva, el fragmento atacado es ambiguo, descontextualizado y no guarda una relación temática[9], causal[10], teleológica[11] o sistemática[12] con la aludida ley.En consecuencia, desconoce el principio de unidad de materia y debe ser declarada inexequible.

Cargo por desconocimiento del principio de legalidad tributaria (artículo 338 de la Constitución)

9. El demandante reiteró que el apartado cuestionado dispone expresamente que la tarifa a la que se refiere corresponde al cobro de una tasa, es decir, que se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 superior[13].

10. Explicó que el fragmento acusado no define los siguientes elementos

esenciales de los tributos: (i) el hecho generador, pues no es claro si la tarifa debe ser cobrada al realizar uno o varios trámites ante los organismos de apoyo, o respecto de cuáles servicios, por lo que el Ministerio de Transporte tiene un rango de discrecionalidad incompatible con el principio de certeza tributaria[14]; (ii) el sujeto activo, debido a que la norma no establece aquiénes estarán destinados los recursos correspondientes a la tarifa; el actor admitió que puede ser interpretada de manera sistemática con el artículo 22 de la Ley 2050 de 2020 que establece que el servicio del Sicov será “facturado como pago a terceros”, pero replicó que la norma no aclara quiénes serían esos terceros[15]; (iii) la base gravable, dado que únicamenteseñala algunos elementos que el ministerio deberá “tener en cuenta” para fijar la tarifa, sin establecer un parámetro para ese fin, ni limitar la consideración de otros adicionales[16]. Agregó que la lista de elementos enunciados por el fragmento acusado finaliza con dos categorías abiertasque conceden una muy amplia discrecionalidad al ministerio: las atinentes a los demás costos “relacionados” y “necesarios” para la operación del Sicov[17]; (iv) el sistema tampoco se encuentra definido, porque el apartealude de manera genérica a distintos costos que constituyen un conjunto desordenado de elementos, sin precisar cómo se articulan o deben ser ponderados por el ministerio[18]; y, finalmente, (v) la expresión acusada guarda silencio respecto del método para determinar el monto de la obligación tributaria.

11. Con fundamento en estos argumentos, el ciudadano afirmó que la expresión accionada quebranta el principio de legalidad tributaria[19].Recalcó que la ley debe establecer el sistema y el método con la claridad

obligación tributaria.

11. Con fundamento en estos argumentos, el ciudadano afirmó que la expresión accionada quebranta el principio de legalidad tributaria[19].Recalcó que la ley debe establecer el sistema y el método con la claridad suficiente para garantizar el cumplimiento del artículo 338 superior.

Además, la Constitución otorgó flexibilidad para la fijación de la tarifa, pero no para la definición de los demás elementos de la tasa, que sí deben ser establecidos por el legislador.

Cargo por desconocimiento de los límites sustantivos para la fijación de una tasa (artículo 338 de la Constitución)[20]

12. Finalmente, el accionante indicó que la expresión demandada no se limita a recuperar los costos del servicio prestado al usuario[21]. Explicóque el aparte atacado, para fijar la tarifa, permite considerar todos los costos relacionados y necesarios para el funcionamiento del Sicov, así como otros ajenos al servicio prestado al ciudadano que realiza un trámite, como los de “inversión” y “ampliación de cobertura”[22]. En su concepto, la norma permite financiar a través de una tasa “una herramienta tecnológica diseñada para que una Superintendencia pueda cumplir sus funciones”[23].Es decir, que cubre costos distintos a un servicio prestado a los usuarios.

IV. PRUEBAS1. Secretaría General del Senado[24]

13. El secretario general del Senado remitió el expediente legislativo del trámite que surtió la Ley 2251 de 2022 en esa corporación. Asimismo, envió parte de las gacetas y actas correspondientes al procedimiento desarrollado en la Cámara de Representantes.

2. Secretaría General de la Cámara de Representantes [25]

trámite que surtió la Ley 2251 de 2022 en esa corporación. Asimismo, envió parte de las gacetas y actas correspondientes al procedimiento desarrollado en la Cámara de Representantes.

2. Secretaría General de la Cámara de Representantes [25]

14. El 17 de agosto de 2023, el secretario general de la Cámara de Representantes allegó el expediente legislativo correspondiente.

V. CONCEPTOS E INTERVENCIONES[26]

Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) [27]

15. El ICDT solicitó que se declare la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 2155 de 2022 porque, en su criterio, desconoce los principios constitucionales de consecutividad, unidad de materia y legalidad tributaria, así como los límites sustantivos a la fijación de tasas (arts. 157, 158 y 338 superiores). Sostuvo que se desconoció el principio de consecutividad, porque “ni en la exposición de motivos, ni en el articulado inicial del proyecto se trató [el] tema relacionado con los organismos de apoyo a lasautoridades de tránsito, ni mucho menos con el tema que hoy se demanda”[28]. El examen en este caso, según afirmó, debe ser más estricto debido al contenido tributario de la norma. Coincidió con la demanda en que la disposición solo fue discutida desde el tercer debate (primero en Cámara de Representantes). Por su carácter fiscal, se trata de un vicio

insubsanable y que no encaja en la “excepción de la identidad flexible”[29].16. El ICDT señaló que el precepto desconoce el principio de unidad de materia, pues es una norma tributaria dentro de una ley de seguridad vial[30]. Ninguno de los criterios de conexidad (causal, temática,sistemática o teleológica) permite “[convalidar] la existencia legítima de esta norma en la [Ley 2155 de 2022]”[31].

17. También indicó que la disposición desconoce el principio de legalidad tributaria, porque crea una tasa que no reúne los elementos que exige la Constitución para el establecimiento de tributos. La norma solo identifica al sujeto pasivo (el usuario), pero no “define el sujeto activo, ni el hecho generador, ni la base gravable y, para la tarifa, no [establece] un sistema ni un método [para] tasarla”[32]. Admitió, con fundamento en la doctrina[33],que sería posible considerar que el artículo demandado crea una “[c]ontribución por servicios impuestos”. Este es un tributo que reconoce la existencia de una afectación del Estado, en atención a que debe regular o ejercer control sobre ciertos actores para garantizar que se desempeñen de manera óptima[34]. Sin embargo, el ICDT reiteró que todo tributo,independientemente de su clase, debe cumplir el principio de legalidad tributaria.

18. Por último, concordó con el accionante en que la tasa acusada quebranta los límites sustantivos establecidos por la Carta[35]. En su criterio, excedela recuperación de los costos de un servicio, pues le imputa al usuario los

gastos operativos del sistema. Además, permite contemplar para su cálculo otros rubros “de naturaleza incierta”, según se considere que pueden estar asociados.

Mauricio Piñeros Perdomo[36]

19. Solicitó la declaratoria de inexequibilidad del aparte censurado.

Anunció que su intervención se centraría en los dos últimos cargos, de acuerdo con lo dispuesto en el auto admisorio, pero afirmó que considera que la disposición desconoció el principio de consecutividad por las razones expuestas por el demandante (art. 157 de la Carta) [37].20. A su juicio, la demanda no presenta un análisis del tipo de tributo del que trata la norma y pasa por alto que esta sí identifica algunos de los elementos que el accionante echa de menos. La Superintendencia de Transporte es el sujeto activo, porque la causa del tributo es el uso del Sicov, que fue adoptado por esa entidad para ejercer sus funciones sobre los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito[38]. De allí se desprende que el hecho generador es el uso de este sistema para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control. No obstante, la identificación de estos dos elementos del tributo no se deriva explícitamente del artículo 15 parcialmente reprochado, “sino de la integración de varias disposiciones sobre la materia”[39]. Rebatió la interpretación del demandante, quienseñaló que los sujetos activos son los organismos de apoyo. En su concepto, si el hecho generador es el uso del Sicov, los mencionados organismos son los sujetos pasivos, dado que son los usuarios del sistema[40].

21. Con fundamento en este razonamiento, concluyó que el tributo del que trata el artículo 15 de la referencia es una contribución por servicios impuestos y no una tasa. Esta afecta a los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito, pues la Superintendencia de Transporte creó el Sicov para garantizar que estos desempeñen sus tareas de manera óptima.

22. Con todo, el interviniente concluyó que la norma desconoce el artículo 338 de la Constitución. Aquella aplica una referencia genérica a los costos posibles del sistema[41], pero no define un método para repartirlos entre lossujetos que afecta. Este es un elemento necesario, en su criterio, debido a que los distintos organismos de apoyo realizan diferentes usos del Sicov, según la naturaleza de la actividad a su cargo.

VI. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA

NACIÓN

23. La procuradora general de la Nación solicitó la declaratoria de inexequibilidad[42]. Afirmó que la norma acusada fue expedida condesconocimiento de los principios de consecutividad, identidad flexible yunidad de materia. Argumentó que fue agregada al proyecto de ley en el tercer debate (primero de la Cámara de Representantes) y no guarda conexidad razonable con el mismo[43].

24. La disposición no se encontraba en la iniciativa inicial y, por esa razón, la exposición de motivos no se refirió a ella. Las ponencias del proyecto de ley en el Senado no la incluyeron y tampoco fue propuesta en los debates ante esa cámara legislativa. Fue insertada por primera vez en la ponenciapara el debate en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes

(tercero del trámite legislativo). Sin embargo, el pliego de modificaciones no justificó el establecimiento de un nuevo tributo en esa etapa del procedimiento legislativo. Según indicó la procuradora, durante los debates surtidos en la Cámara de Representantes y en la fase de conciliación “no se realizó reflexión alguna sobre la referida norma tributaria”[44].

25. A su vez, la procuradora sostuvo que no existe conexidad razonable entre el precepto acusado y la Ley 2251 de 2022. Descartó la conexidad causal y teleológica, pues consideró que[45]: (i) esta ley actualiza lapolítica de seguridad vial para que responda a un “enfoque de ‘seguro’” y, en cambio, (ii) la disposición accionada proviene de la recomendación de un consultor externo de la Superintendencia de Transporte, quien sugirió establecer un tributo para la financiación del Sicov. También concluyó que no existe conexidad temática y sistémica entre ambas, dado que no advirtió una relación intrínseca entre la modificación de las medidas para incrementar la seguridad vial y la creación de una tasa para financiar el mencionado sistema. En su concepto, el artículo y la ley están asociados al sector transporte, pero son diferenciables porque la primera tiene el fin de prevenir accidentes y la segunda de cubrir los costos de la supervisión estatal.

26. La procuradora señaló igualmente que el legislador no identificó expresamente todos los elementos del tributo y que la lectura textual del precepto no permite individualizarlos. Por lo tanto, desconoce los

“principio[s] de legalidad y certeza”[46]. En su criterio, la norma hace referencia al “usuario” del Sicov como sujeto pasivo, pero no aclara quiénostenta esa calidad, si el ciudadano que utiliza los servicios de los organismos de apoyo o estas últimas entidades. El sujeto activo no esmencionado de forma explícita, pero se podría inferir que se trata de la Superintendencia de Transporte[47]. El hecho generador, de acuerdo con lanorma, es el uso del Sicov. No obstante, no es claro a qué tipo de uso se refiere y si, por ejemplo, la realización de una consulta en el sistema causaría la obligación. El artículo no menciona la base gravable, que queda entonces a discreción de la administración. Finalmente, asigna al Ministerio de Transporte la fijación de la tarifa, pero no define ningún sistema o método para ese fin. Al respecto, según afirmó, se limita a enunciar “conceptos genéricos”[48].

27. La indeterminación de los elementos de la tasa, en su concepto, impide examinar si permite recuperar los costos de un servicio prestado al usuario o si le imputan rubros adicionales. Concluyó que la disposición no fue expedida en un ejer