CC - C-039 de 2026
Corte Constitucional
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Detalles
- Título
- CC - C-039 de 2026
- Autor
- Corte Constitucional
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Constitucional
- Año
- 2026
C-039-26
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Sentencia C-039 de 2026
Ref.: expediente D-16488
Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la
Vida»
Demandante: Sebastián Aponte Bustamante
Jurisprudencia relevante: Principio de reserva de ley orgánica: sentencias C-600A de 1995, C-795 de 2000, C-077 de 2012, C-273 de 2016 y C-206 de 2023.
Principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo: sentencias C-016 de 2016, C-415 de 2020, C-430 de 2024 y C-244 de 2025
Magistrado sustanciador: Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionalesy cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Síntesis de la decisión
La Corte Constitucional estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026), que crea los Consejos Territoriales del Agua en las ecorregiones y territorios estratégicos priorizados
artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026), que crea los Consejos Territoriales del Agua en las ecorregiones y territorios estratégicos priorizados por el Plan. Estos Consejos tienen por objeto fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua, articulándose con los espacios de participación previstos en la política de gestión integral del recurso hídrico.
El demandante sostuvo que la norma vulnera la reserva de ley orgánica porque crea una instancia de participación territorial que regula aspectos de gobernanza y ordenamiento del territorio, materias que debieron tramitarse mediante ley orgánica conforme los artículos 151 y 288 superiores. Adicionalmente, alegó que la disposición desconoce el principio de unidad de materia del artículo 158, al carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
La Sala Plena debió resolver los siguientes interrogantes: ¿el artículo 34, al crear los Consejos Territoriales del Agua, desconoce la reserva de ley orgánica en materia territorial? Y, ¿la misma disposición vulnera el principio de unidad de materia en relación con las leyes del Plan Nacional de Desarrollo? Para resolver estos problemas, la Corte analizó el contenido y alcance de la norma acusada y reiteró su jurisprudencia sobre ambos principios constitucionales.
Respecto de la reserva de ley orgánica, la Corte concluyó que los Consejos Territoriales del Agua constituyen órganos de concertación y consulta análogos a los Consejos de Cuenca, que no asignan competencias decisorias ni alteran el reparto competencial entre la Nación y las entidades territoriales. La creación de instancias de participación para la
del Agua constituyen órganos de concertación y consulta análogos a los Consejos de Cuenca, que no asignan competencias decisorias ni alteran el reparto competencial entre la Nación y las entidades territoriales. La creación de instancias de participación para la gestión del agua no encuadra en las materias reservadas por el constituyente a la ley orgánica territorial, conclusión que obedece tanto a un criterio nominal como material. No obstante, la Sala advirtió que la amplitud e indeterminación del artículo 34 admite una lectura amplia bajo la cual los Consejos podrían configurarse como instancias con incidencia en el reparto competencial territorial. En aplicación del principio de conservación del derecho, la Corte adoptó la interpretación restrictiva y condicionó la exequibilidad de la norma, en el entendido de que los Consejos constituyen exclusivamente instancias de participación, concertación y coordinación, sin potestad decisoria ni facultad para interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, y que su reglamentación no podrá alterar la estructura institucional territorialni imponer obligaciones vinculantes a las entidades territoriales.
En cuanto al principio de unidad de materia, la Corte aplicó el escrutinio de menor intensidad establecido en la Sentencia C-244 de 2025, al verificar que la norma no modifica legislación permanente y tiene estricto fin planificador. Concluyó que los Consejos contribuyen de manera razonable y evidente a la primera transformación del Plan, pues materializan la estrategia de gobernanza participativa del agua en las ecorregiones priorizadas. No obstante, consideró que debía condicionar su exequibilidad para garantizar la compatibilidad de la norma con la regla de temporalidad adscrita al
Plan, pues materializan la estrategia de gobernanza participativa del agua en las ecorregiones priorizadas. No obstante, consideró que debía condicionar su exequibilidad para garantizar la compatibilidad de la norma con la regla de temporalidad adscrita al principio de unidad de materia, de manera que se entendiera que la vigencia de los Consejos se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.
En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, en el entendido de que (i) los Consejos Territoriales del Agua constituyen exclusivamente instancias de participación, concertación y coordinación, sin potestad decisoria ni facultad para modificar, reasignar o interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, ni para condicionar o limitar las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial; (ii) su reglamentación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no podrá implicar la creación de nuevas competencias normativas o administrativas, la alteración de la estructura institucional territorial ni la imposición de obligaciones vinculantes a las entidades territoriales; y (iii) su vigencia se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 20222026».
I. ANTECEDENTES
1.1. Trámite del expediente D-16488
1. El ciudadano Sebastián Aponte Bustamante presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, «por el cual
1.1. Trámite del expediente D-16488
1. El ciudadano Sebastián Aponte Bustamante presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida». En su criterio, el artículo demandado desconoce los artículos 151, 158, 287 y 288 de la Constitución Política.
2. Por auto del 23 de abril de 2025, la entonces magistrada Cristina Pardo Schlesinger admitió el cargo por la presunta vulneración del principio de reserva de ley orgánica (arts. 151 y 288 superiores), e inadmitió los relacionados con el presunto desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales
(art. 287 superior) y del principio de unidad de materia (art. 158 superior).
3. En la mencionada providencia, la magistrada Pardo Schlesinger dispuso que, una vez terminara la etapa de admisibilidad en relación con los cargos inadmitidos, se comunicara del inicio del proceso de constitucionalidad al presidente de la República, al Congreso de la República, a la ministra de Ambientey Desarrollo Sostenible y al director del Departamento Nacional de Planeación para que, si lo consideraban oportuno, se pronunciaran sobre el contenido de la demanda.
4. De igual modo, dispuso fijar en lista el asunto, correr traslado al señor procurador General de la Nación e invitar a participar a distintas entidades e instituciones educación superior[1].
5. Por auto del 12 de mayo de 2025, tras revisar la corrección de la demanda presentada por el actor respecto de los cargos inadmitidos, la magistrada
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVEÚNICO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida"», frente a los cargos por presunto desconocimiento de los principios de reserva de ley orgánica y de unidad de materia, en el entendido de que (i) los Consejos Territoriales del Agua constituyen exclusivamente instancias de participación, concertación y coordinación, sin potestad decisoria ni facultad para modificar, reasignar o interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, ni para condicionar o limitar las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial; (ii) su reglamentación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no podrá implicar la creación de nuevas competencias normativas o administrativas, la alteración de la estructura institucional territorial ni la imposición de obligaciones vinculantes a las entidades territoriales; y (iii) su vigencia se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 20222026».
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS Magistrado Con aclaración de voto
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
instituciones educación superior[1].
5. Por auto del 12 de mayo de 2025, tras revisar la corrección de la demanda presentada por el actor respecto de los cargos inadmitidos, la magistrada Pardo Schlesinger decidió admitir el cargo por presunto desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158 superior) y rechazar el cargo desconocimiento del principio de autonomía territorial (art. 287 superior).
6. La magistrada Cristina Pardo Schlesinger culminó su periodo constitucional el 16 de mayo de 2025. El 3 de julio siguiente, el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño se posesionó en reemplazo de la magistrada saliente y desde ese momento asumió el conocimiento del proceso de la referencia.
7. El 29 de mayo de 2025, el proceso D-16488 se fijó en lista por un término de diez días hábiles[2]. Durante este lapso se recibieron las siguientes intervenciones: (i) Universidad del Norte[3]; (ii) Federación Colombiana de Municipios[4]; (iii) Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-[5]; (iv) Federación Nacional de Departamentos -FND-[6]; (v) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeación[7]; (vi) Universidad Libre de Colombia[8]; (vii) Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA-[9]; (viii) Defensoría del Pueblo[10]; y (ix) Universidad Externado de Colombia[11].
de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA-[9]; (viii) Defensoría del Pueblo[10]; y (ix) Universidad Externado de Colombia[11].
8. El 4 de julio de 2025, el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, presentó impedimento para conceptuar frente a la demanda de la referencia[12]. La Sala Plena lo declaró infundado mediante Auto 1172 del 30 de julio de 2025. En consecuencia, el 1 de octubre de 2025, el procurador general presentó el concepto de rigor.
1.2. Texto de la norma demandada
9. El texto del artículo demandado, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 52.400 del 19 de mayo de 2023, se transcribe a continuación:
«LEY 2294 DE 2023
(mayo 19) por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”
EL CONGRESO DE COLOMBIADECRETA
[…]
ARTÍCULO 34. Consejos territoriales del agua. Créense Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026”, cuyo objeto será fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo. Para tal efecto, el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo. Para tal efecto, el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentará la conformación, funcionamiento y articulación de estos Consejos con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, o la que haga sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio»
1.3. La demanda
1.3.1. Cargo por vulneración del principio de reserva de ley orgánica (arts. 151 y 288 de la C.P.)
10. Para el demandante, con la expedición del artículo acusado «el legislador ordinario creó una nueva instancia de participación territorial en torno al agua, cuyo objeto es básicamente fortalecer la organización territorial». En su criterio, esto desconoce que «los aspectos medulares de la organización territorial, en todo aquello que no fue directamente definido por el Constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley orgánica territorial».
11. Conforme indica el actor, la norma acusada «regula aspectos que están relacionados directamente con el desarrollo y la organización territorial, específicamente el “fortalecimiento” de la gobernanza y el “ordenamiento del territorio”. Estos asuntos, afirma, «deben ser regulados a través de una ley orgánica y no mediate una ley del plan nacional de desarrollo, que no ostente dicha categoría».
12. El actor explica que el objeto de los Consejos Territoriales del Agua «abarca o incluye competencias en materia de desarrollo y ordenamiento territorial que la Constitución Política le atribuyó específicamente a las distintas entidades
categoría».
12. El actor explica que el objeto de los Consejos Territoriales del Agua «abarca o incluye competencias en materia de desarrollo y ordenamiento territorial que la Constitución Política le atribuyó específicamente a las distintas entidades territoriales». En este sentido, «teniendo en cuenta que la asignación de funciones y el objeto que se desarrolla para los Consejos Territoriales […] pretende fortalecer la gobernanza multinivel y el ordenamiento del territorio, esto también se encuentra dentro del alcance de la reserva de ley orgánica».
13. Finalmente, agrega que, según la jurisprudencia constitucional, específicamente la Sentencia C-053 de 2019, «deben hacer parte de la legislaciónorgánica “ciertos mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial”». Por lo tanto, «si lo que se pretende es crear una instancia de participación territorial en torno al agua, cuyo objeto es el fortalecimiento de la organización territorial, esto debe materializarse a través de una ley orgánica».
1.3.2. Cargo por vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 de la C.P.)
14. El demandante sostiene que el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 (Ley del PND 2023) vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 superior, por cuanto tiene un carácter permanente y, por tal razón, transgrede la naturaleza transitoria de las normas de la Ley del PND 2023. Además, considera que carece de conexión directa e inmediata con los objetivos del PND.
15. En cuanto a lo primero, el accionante argumenta que el artículo demandado «está creando una nueva instancia territorial que, […] no reviste una naturaleza temporal que se acompase con la duración del PND». Por el contrario,
los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales”» (subrayado original). Dentro de este eje, se incluyeron seis catalizadores, entre ellos El agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial, mediante el cual «se introdujo la figura de los Consejos Territoriales del Agua.
18. Además, indica que «para la consecución del objetivo anteriormente dicho», se incluyó, entre otros programas y proyectos, la «[g]obernanza, para fortalecer el poder para la gente en las decisiones que inciden en su territorio, asegurar la transparencia y el acceso a la información, así como desarrollar el proceso de implementación de las determinantes del ordenamiento territorial asociadas al ciclo del agua, definiendo las jerarquías y la coordinación entreentidades para la gestión del agua» (subrayado original).
19. En su criterio, si bien el artículo demandado «regula aspectos que están relacionados con el desarrollo y la organización territorial, específicamente con el “fortalecimiento” de la gobernanza y el “ordenamiento del territorio”, lo cierto que no guarda conexión directa e inmediata con los objetivos del PND”, por las
siguientes razones:
(i) La creación de los Consejos Territoriales del Agua «no establece un vínculo directo y verificable con dichos objetivos. Se trata, más bien, de una disposición genérica que, al carecer de especificidad sobre sus competencias reales y mecanismos operativos, imposibilita determinar cómo contribuirá efectivamente a la protección de determinantes ambientales o a garantizar el derecho a la alimentación» (subrayas originales). A su juicio, la conexión de la disposición
15. En cuanto a lo primero, el accionante argumenta que el artículo demandado «está creando una nueva instancia territorial que, […] no reviste una naturaleza temporal que se acompase con la duración del PND». Por el contrario, «pretende introducir una reforma estructural en el largo [plazo] que suplanta la competencia legislativa encomendada al Congreso, ello en claro desconocimiento del principio democrático».
16. Al respecto, recuerda que la Corte Constitucional «ha declarado la inexequibilidad de normas de la ley del PND que, como el artículo 34 aquí demandado, han permitido introducir organismos sin atender a la temporalidad de las disposiciones instrumentales del PND». En ese sentido, cita la Sentencia C-489 de 2024, que «declaró inexequible el artículo 162 de la propia Ley 2294 de 2022, mediante la cual se intentó crear el Instituto Nacional de Donación y Trasplante […] al considerar que la introducción de un órgano autónomo -al igual que los “Consejos Territoriales” previstos en el artículo 34 demandadono reviste el carácter instrumental y temporal requerido para las normas de la ley del plan».
17. En cuanto a lo segundo, explica que el PND está compuesto por «cinco ejes de transformación, entre los cuales se incluyó el denominado eje de “Ordenamiento del territorio alrededor del agua”, que buscó “un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales”» (subrayado original). Dentro de este eje, se incluyeron seis catalizadores, entre ellos El agua, la biodiversidad y las
y mecanismos operativos, imposibilita determinar cómo contribuirá efectivamente a la protección de determinantes ambientales o a garantizar el derecho a la alimentación» (subrayas originales). A su juicio, la conexión de la disposición demandada con los objetivos del PND es mediata y remota, porque su ejecución e implementación requiere el cumplimiento de otra condición o circunstancia, esto es, su reglamentación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
(ii) La Ley del PND 2023 se utilizó «para incorporar normas cuyo propósito fue ejercitar la potestad legislativa reconocida el Congreso de la República, en este caso, en lo que respecta a la expedición de leyes orgánicas», circunstancia que, «por sí sola, configura una violación autónoma del principio de unidad de materia». En su criterio, «al incluir en el PND normas que corresponden al legislador orgánico, se está quebrando la naturaleza esencial de las leyes de planeación, que deben limitarse a disposiciones instrumentales y temporales para la ejecución del plan». En este caso, advierte, se «utiliza la ley del plan como vehículo para legislar materias estructurales que requieren el debate democrático del procedimiento ordinario».
1.4. Intervenciones
20. La presente síntesis de intervenciones se circunscribe exclusivamente a los argumentos relacionados con los cargos admitidos, esto es, la presunta vulneración del principio de reserva de ley orgánica y del principio de unidad de materia. En consecuencia, no se reseñarán las consideraciones formuladas por algunos intervinientes en torno al cargo por vulneración de la autonomía territorial, el cual no fue admitido.
21. El siguiente cuadro sintetiza la posición de cada interviniente frente a los
algunos intervinientes en torno al cargo por vulneración de la autonomía territorial, el cual no fue admitido.
21. El siguiente cuadro sintetiza la posición de cada interviniente frente a los cargos admitidos:Interviniente
Reserva de ley orgánica Unidad de materia Universidad del Norte Inexequible Inexequible Federación Colombiana de Municipios Inexequible Inexequible Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales -ASOCARSInexequible Inexequible Federación Nacional de Departamentos Inexequible Inexequible DAPRE, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y DNP Exequible Exequible Universidad Libre Inexequible Exequible Comisión de Regulación de Agua Potable Exequible Exequible Defensoría del Pueblo Exequible Exequible Universidad Externado Inexequible Sin pronunciamiento expreso Tabla 1. Elaboración propia.
1.4.1. Intervenciones frente al cargo por vulneración del principio de reserva de ley orgánica
22. Inexequibilidad. Quienes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad por este cargo[13] sostuvieron que los Consejos Territoriales del Agua regulan aspectos medulares de la organización territorial reservados a la ley orgánica conforme a los artículos 151 y 288 superiores. Argumentaron que la disposición acusada, al pertenecer a una ley ordinaria, no cumple con los requisitos exigidos para las leyes orgánicas, las cuales deben regular aspectos esenciales como el plan general de desarrollo y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
23. En esta línea, advirtieron que la norma establece una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales sin que una ley orgánica
general de desarrollo y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
23. En esta línea, advirtieron que la norma establece una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales sin que una ley orgánica previa hubiera fijado los principios generales de dicha distribución, lo cual está expresamente prohibido por la jurisprudencia constitucional[14]. Asimismo, que los consejos tendrán incidencia en la toma de decisiones sobre ordenamiento territorial, configurándose como instancias de gobernanza multinivel con injerencia en la ordenación territorial en el marco de la elaboración y expedición de los instrumentos de política nacional[15].
24. Adicionalmente, cuestionaron que la norma faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la conformación, funcionamiento y articulación de los consejos, invadiendo así a la esfera materialmente reservada al legislador orgánico[16].25. Exequibilidad. Por el contrario, quienes defendieron la exequibilidad[17] argumentaron que los consejos no constituyen entidades territoriales sino órganos permanentes de consulta orientados a fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua. Precisaron que estos consejos no ejercen función pública ni administrativa, no profieren actos administrativos ni fungen como autoridades territoriales, razón por la cual no puede afirmarse que se les asigna competencias en el sentido jurídico del término. Invocaron jurisprudencia del Consejo de Estado para definir «competencia» como la aptitud o autorización para ejercer funciones y la autoridad asignada por la Constitución o la ley, concluyendo que los consejos son instancias de participación ciudadana para consultar la opinión de las comunidades.
Consejo de Estado para definir «competencia» como la aptitud o autorización para ejercer funciones y la autoridad asignada por la Constitución o la ley, concluyendo que los consejos son instancias de participación ciudadana para consultar la opinión de las comunidades.
26. En apoyo de esta tesis, sostuvieron que la reserva de ley orgánica debe interpretarse de manera restrictiva y las dudas han de resolverse a favor del legislador ordinario, de donde concluyeron que materias no enumeradas expresamente en la Constitución pueden regularse por ley ordinaria[18]. Añadieron que las regulaciones orgánicas territoriales involucran formas de «repartir espacialmente el poder» y que los aspectos medulares de la organización territorial se refieren a su «contenido nuclear», de suerte que la asignación de competencias sin poder decisorio, que solo crean espacios de participación y consulta, no configura un reparto espacial de poder[19]
27. Finalmente, destacaron que el propio artículo demandado ordena articular estos consejos con instrumentos existentes de gestión hídrica y ordenamiento territorial, lo cual evidencia una intención complementaria y no paralela o superior respecto de las competencias previamente asignadas a las entidades territoriales y autoridades ambientales[20].
1.4.2. Intervenciones frente al cargo por vulneración del principio de unidad de materia
28. Inexequibilidad. Quienes solicitaron la inexequibilidad por este cargo[21] argumentaron que la disposición acusada no guarda relación de conexidad en ningún aspecto con la materia predominantes del Plan Nacional de Desarrollo.
Sostuvieron que el artículo crea una nueva institucionalidad pública de carácter permanente sin estar directamente instrumentalizada para la ejecución de programas, proyectos o metas específicas del plan, lo cual configura una reforma
Sostuvieron que el artículo crea una nueva institucionalidad pública de carácter permanente sin estar directamente instrumentalizada para la ejecución de programas, proyectos o metas específicas del plan, lo cual configura una reforma estructural al régimen de gobernanza ambiental y territorial que excede tanto el marco temático como el temporal del instrumento de planeación.
29. Invocaron jurisprudencia constitucional según la cual las leyes del Plan Nacional de Desarrollo están sometidas a un escrutinio más estricto del principio deunidad de matera, que exige una conexión directa, inmediata y verificable entre las disposiciones instrumentales y los objetivos del plan, requisitos que, a juicio de estos intervinientes, el artículo demandado no satisface al no presentar tal conexión sustantiva con los fines esenciales del documento de planeación[22].
30. Exequibilidad. En sentido contrario, quienes respaldaron la constitucionalidad de la norma[23] sostuvieron que existe conexidad causal, teleológica y sistemática entre el artículo demandado y las Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Destacaron que el Plan está divido en cinco ejes de transformación, siendo el primero el «Ordenamiento del territorio alrededor del agua», cuyo catalizador número dos trata sobre «el agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial».
31. Explicaron que, según las Bases del Plan, se diseñará e implementará una estrategia nacional para la adaptación al cambio climático, y que el ordenamiento territorial alrededor del agua incluirá la protección de océanos, zonas costeras e insulares con reconocimiento de las comunidades que habitan el territorio, para lo cual se crearán los Consejos Territoriales del Agua[24]. Adicionalmente, explicaron
territorial alrededor del agua incluirá la protección de océanos, zonas costeras e insulares con reconocimiento de las comunidades que habitan el territorio, para lo cual se crearán los Consejos Territoriales del Agua[24]. Adicionalmente, explicaron que la norma demandada se encuentra ubicada en la Sección II «El agua y las personas, en el centro del ordenamiento territorial» del Capítulo II «Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental» del Título III sobre mecanismos de ejecución del Plan, lo cual evidencia su correlación directa con los objetivos del instrumento[25].
