CC - C-073-2024

C-073-24TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-073/24

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y especificidad en los cargos

La Corte ha establecido que las modificaciones en el contenido de las normas impugnadas pueden afectar alguno de los requisitos de la aptitud sustantiva de la demanda, especialmente los de certeza y especificidad, aun cuando las disposiciones sigan vigentes. Esto ocurre en el evento en que la norma impugnada deja de existir, cambia su significado jurídico o ya no contradice la norma superior alegada como infringida en la demanda. Dicho escenario se denomina ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sobreviniente a la admisión de la demanda

(...) en el presente asunto, operó la ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda porque la sentencia C-384 de 2023 estableció que la vigencia de las normas relacionadas con la tarifa del impuesto de renta de los usuarios de zonas francas opera hacia el futuro, razón por la que el cuestionamiento presentado por el demandante carece de certeza y especificidad.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA C-073 DE 2024

REF: Expediente D-15382Demanda de inconstitucionalidad contra losnumerales 1, 2, 3 y el parágrafo 6 del artículo11 de la Ley 2277 de 2022

Demandante: Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz

Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá D. C., siete (07) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

Demandante: Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz

Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá D. C., siete (07) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por las MagistradasNatalia Ángel Cabo, Paola Andrea Meneses, Cristina Pardo Schlesinger yDiana Fajardo Rivera, asimismo por los Magistrados, Juan Carlos CortésGonzález, Vladimir Fernández Andrade, Jorge Enrique Ibáñez Najar, AntonioJosé Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, enejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de losrequisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, haproferido la siguiente

SENTENCIA

I. SÍNTESIS

1. La Sala Plena estudió la acción pública de inconstitucionalidadpresentada por el ciudadano Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz en contra de losnumerales 1, 2 y 3, y el parágrafo 6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022,por desconocer el principio de irretroactividad tributaria. En su opinión, lanorma contiene una modificación de la tarifa diferencial del impuesto derenta para los usuarios industriales de las zonas francas. Esta modificación,según el demandante, consiste en condicionar ese beneficio a la suscripcióndel plan de internacionalización y anual de ventas, con efectos hacia elpasado, que afecta a los usuarios que se benefician de ese marco jurídicoespecial desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2022.

2. El actor añadió que las normas impugnadas desconocen lasexpectativas jurídicas consolidadas de los usuarios industriales beneficiariosdel régimen franco, particularmente la expectativa que tenían de pagar unimpuesto de renta menor, debido a la tarifa diferencial.3. Previo al análisis de fondo, la Corte evaluó, como cuestión previa, laaptitud de la demanda. Al hacerlo encontró que existía una ineptitudsobreviniente del cargo, en razón a que, con posterioridad a la presentación dela demanda, la Corte expidió la sentencia C-384 de 2023. En esa providencia,esta corporación declaró exequibles los numerales 1, 2, y 3, y el parágrafo 6del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, “en el entendido de que el régimentarifario del artículo 101 de la Ley 1819 de 2016 continuará rigiendo para loscontribuyentes que hubiesen cumplido las condiciones para acceder al mismoantes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la Ley2277 de 2022”. Es decir, que este condicionamiento recayó sobre laaplicación de la ley en el tiempo, asunto central en la presente demanda.

4. Puntualmente, en esta oportunidad la Corte explicó que elcondicionamiento dispuesto en la sentencia C-384 de 2023 establece que lasnormas impugnadas no tienen efectos sobre hechos que hayan ocurrido conanterioridad a su promulgación frente a los usuarios industriales de las zonasfrancas, reconocidos como tales antes del 13 de diciembre de 2022. Para esossujetos continuará aplicándose el régimen señalado en la Ley 1806 de 2016.

5. La Corte destacó que el actor cuestionó, precisamente, la aplicaciónretroactiva de los numerales 1, 2, y 3, y el parágrafo 6 del artículo 11 de laLey 2277 de 2022, y concluyó que, con el condicionamiento de la sentenciaC-384 de 2023, la demanda carece de certeza, pues la posibilidad de aplicarhacia el pasado la tarifa diferencial del impuesto de renta para usuariosindustriales de las zonas franca fue suprimida del ordenamiento jurídico. A suvez, la Corte manifestó que la demanda a hoy carecía de especificidad debidoa que el condicionamiento establecido en la sentencia C-384 de 2023 descartócualquier posible contradicción de las normas impugnadas con el principio deirretroactividad tributaria. En consecuencia, esta Corporación se inhibió paraconocer de la demanda.

II. ANTECEDENTES

II. ANTECEDENTES

6. En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y242 de la Constitución Política, el ciudadano Gustavo Adolfo Lorenzo Ortizpresentó demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 1, 2, 3 y elparágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 “[p]or medio de la cual seadopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictanotras disposiciones”. En este sentido, el señor Lorenzo Ortiz formuló lossiguientes cuatro cargos: (i) la violación de los principios pacta sunt servanday de buena fe, de conformidad con los artículos 9, 83 y 226 de la ConstituciónPolítica; (iii) la violación del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13de la Carta Política; (iii) la violación del principio de equidad tributariaconforme a los artículos 95 numeral 9 y 363 Superiores; y (iv) la violacióndel principio de irretroactividad en materia tributaria frente a situacionesjurídicas consolidadas de acuerdo con el artículo 363 de la ConstituciónPolítica.7. En la sesión del 22 de junio de 2023, la Sala Plena de la CorteConstitucional repartió el proceso de constitucionalidad al despacho de lamagistrada Natalia Ángel Cabo.

8. Por medio de auto del 25 de julio de 2023, el despacho sustanciadoradmitió parcialmente la demanda presentada contra los numerales 1, 2 y 3, yel parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, únicamente respectodel cargo que denunció la violación del principio de irretroactividad de la leytributaria, contenido en el artículo 363 de la Constitución, e inadmitió losdemás cargos por cuanto no cumplían con los requisitos argumentativos para

ser estudiados de fondo[1].

9. El accionante presentó escrito de corrección de la demanda. Noobstante, mediante el auto del 17 de agosto de 2023, el despacho rechazó loscargos que fueron inadmitidos y que reclamaban la infracción de los artículos9, 13, 83, 95, numeral 9, 226 y 363 de la Carta Política, tras considerar que, apesar de la subsanación, estas acusaciones incumplían las exigencias deaptitud sustantiva para ser admitidas. Como quiera que en el auto mixto de 25de julio de 2023 se consideró apto el cargo relacionado con la irretroactividadde la ley tributaria frente a las situaciones jurídicas consolidadas, lamagistrada sustanciadora ordenó las comunicaciones al presidente delCongreso de la República; al presidente de la República; al Ministerio deHacienda y Crédito Público y a la Dirección de Impuestos y AduanasNacionales para que intervinieran en el trámite con el fin de defender ocuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. Igualmente, lamagistrada sustanciadora invitó a participar a otras organizaciones académicas, civiles y empresariales[2].

10. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, una vez recibido elconcepto de la Procuradora General de la Nación, la Sala Plena procede adecidir el asunto.

A. NORMA DEMANDADA

11. A continuación, se transcribe el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, yse subraya el aparte acusado:

“LEY 2277 DE 2022

(diciembre 13) Diario Oficial No. 52.247 de 13 de diciembre de 2022 CONGRESO DE LA REPÚBLICA‘Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones’

DECRETA:

ARTÍCULO 11. Modifíquese el Artículo 240-1 del Estatuto Tributario, elcual quedará así: Artículo 240-1. Tarifa para usuarios de zona franca. Paraefectos de la determinación del impuesto sobre la renta, los usuariosindustriales de zonas francas aplicarán las siguientes reglas:

1. <Numeral declarado exequible condicionado en la Sentencia C-384 de2023> A la renta líquida gravable multiplicada por el resultado dedividir los ingresos provenientes de la exportación de bienes yservicios por la totalidad de los ingresos fiscales, excluyendo lasganancias ocasionales, le será aplicable una tarifa del veinte porciento (20%) del impuesto sobre la renta. 2. <Numeral declarado exequible condicionado en la Sentencia C-384 de2023> A la renta líquida gravable multiplicada por el resultado dedividir los ingresos diferentes de aquellos provenientes de exportaciónde bienes y servicios por la totalidad de los ingresos fiscales,excluyendo las ganancias ocasionales, le será aplicable la tarifageneral del Artículo 240 del Estatuto Tributario. 3. <Numeral declarado exequible condicionado en la Sentencia C-384 de2023> La suma de los numerales 1 y 2 corresponde al impuesto sobrela renta.

PARÁGRAFO 1o. La tarifa del impuesto sobre la renta gravable aplicablea los usuarios comerciales de zona franca será la tarifa general delArtículo 240 de este Estatuto. PARÁGRAFO 2o. Para los contribuyentes usuarios de zona franca quetienen suscrito contrato de estabilidad jurídica, la tarifa será la establecidaen el correspondiente contrato y no podrá aplicarse concurrentemente conla deducción de que trataba el Artículo 158-3 de este Estatuto. PARÁGRAFO 3o. Los contribuyentes usuarios de zonas francas quehayan suscrito un contrato de estabilidad Jurídica, no tendrán derecho a laexoneración de aportes de que trata el Artículo 114-1 del EstatutoTributario. PARÁGRAFO 4o. Los ingresos provenientes de la prestación de serviciosde salud a pacientes sin residencia en Colombia por parte de las zonasfrancas permanentes especiales de servicios de salud o usuariosindustriales de servicios de salud de una zona franca permanente, zonasfrancas dedicadas al desarrollo de infraestructuras relacionadas conaeropuertos, sumarán como ingresos por exportación de bienes yservicios. ÁPARÁGRAFO 5o. La tarifa del impuesto sobre la renta ycomplementarios gravable aplicable a zonas francas costa afuera; usuariosindustriales de zonas francas permanentes especiales de serviciosportuarios, usuarios industriales de servicios portuarios de una zonafranca, usuarios industriales de zona franca permanente especial cuyoobjeto social principal sea la refinación de combustibles derivados delpetróleo o refinación de biocombustibles industriales; usuariosindustriales de servicios que presten los servicios de logística del numeral1 del Artículo 3o de la Ley 1004 de 2005 y a usuarios operadores, será delveinte por ciento (20%).

PARÁGRAFO 6o. <Numeral declarado exequible condicionado en laSentencia C-384 de 2023> Únicamente podrían aplicar lo dispuesto enel inciso 1 del presente Artículo, los usuarios industriales de zonafranca que, en el año 2023 o 2024, acuerden su plan deinternacionalización y anual de ventas, en el cual se establezcanobjetivos máximos de ingresos netos por operaciones de cualquiernaturaleza en el territorio aduanero nacional y los demás ingresosque obtenga el usuario industrial diferentes al desarrollo de suactividad para la cual fue autorizado, reconocido o calificado,durante el año gravable correspondiente.

Para tal fin deberán suscribir el acuerdo con el Ministerio de Comercio,Industria y Turismo para cada uno de los años gravables.

En caso de no suscribir el acuerdo o incumplir los objetivos máximos deingresos, la tarifa del impuesto de renta será la tarifa general indicada enel inciso 1 del Artículo 240 del Estatuto Tributario.

Lo dispuesto en el presente parágrafo aplicará de conformidad con lareglamentación que expida el Gobierno nacional.

Los usuarios industriales de zona franca que se califiquen, autoricen oaprueben a partir del año 2025 deberán suscribir su plan deinternacionalización y anual de ventas, para cada uno de los añosgravables, a efectos de aplicar lo dispuesto en el inciso 1 del presenteArtículo.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo dispuesto en el inciso 1 del presenteArtículo aplicará a partir del primero (1) de enero de 2024. Para el añogravable 2023, la tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios delos usuarios industriales será del veinte por ciento (20%). Los usuariosindustriales que hayan tenido un crecimiento de sus ingresos brutos delsesenta por ciento (60%) en 2022 en relación con 2019 aplicarán la tarifaveinte por ciento (20%) hasta el año gravable 2025”.

B. CARGOS DE LA DEMANDA12. El demandante solicitó declarar inexequibles los apartes subrayadosdel artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, pues, a su juicio, estas disposicionesestán en abierta contradicción con el artículo 363 de la Constitución Políticade Colombia, que recoge el principio de irretroactividad de la ley tributaria.

13. Para ilustrar la presunta inconstitucionalidad de las normascuestionadas, el ciudadano Lorenzo Ortiz hizo un recuento de losantecedentes de la norma demandada. Al respecto, el demandante señaló que,en el año 2016, el Congreso de la República expidió la Ley 1819 conforme ala cual se estableció en el artículo 240-1 del Estatuto Tributario (Decreto 624de 1989) que “[a] partir del 1 de enero de 2017, la tarifa del impuesto sobre larenta y complementarios para las personas jurídicas que sean usuarios de

zona franca será del 20%”[3]. Con la Ley 2277 de 2022, expresó eldemandante, se introdujo un cambio sustancial en el tratamiento tributario,puesto que supeditó el acceso a la tarifa del 20% de impuesto sobre la rentapara usuarios de zonas francas al cumplimiento de unos ingresos porconcepto de exportaciones, fijados ante el Ministerio de Industria, Comercioy Turismo, y a la suscripción de acuerdo del plan de internacionalización yanual de ventas.

14. En este contexto, el demandante consideró que la norma impugnadaviola el artículo 363 de la Constitución Política, al desconocer el principio deirretroactividad de la ley tributaria. A juicio del actor, la violación se produceporque al introducir un cambio en la tarifa diferencial del impuesto de renta ycomplementarios para los usuarios industriales de zonas francas en favor deaquellos con vocación exportadora, el legislador ignoró que varios de loscontribuyentes que hoy acceden a dicha ventaja no pueden beneficiarse deella, olvidando que estos ya fueron previamente calificados para pagar unimpuesto sobre la renta del 20%. En ese sentido, el señor Lorenzo Ortizargumentó que se desconoce la situación jurídica ya consolidada de losusuarios de zonas francas sin vocación exportadora, lo cual implicadesconocer que, por mandato constitucional, las normas tributarias no puedentener efectos retroactivos.

15. A partir de los criterios señalados en la sentencia C-304 de 2019respecto de las situaciones consolidadas y la irretroactividad de la leytributaria, el accionante concluyó que los apartados demandados: (i)eliminaron el beneficio de la tarifa especial de renta que se le otorgaba a loscontribuyentes calificados como beneficiarios industriales del régimen franco,mientras que otorgaron el beneficio a aquellos que exporten y cumplan unasmetas en dicha actividad; y desconocieron que (ii) varios usuarios industrialesde zonas francas cumplieron con los requisitos establecidos por la legislaciónanterior a la Ley 2277 de 2022 para calificarse como beneficiarios delrégimen franco que, según el demandante, tiene el tratamiento tributario másbeneficioso, especialmente en el impuesto sobre la renta, como uno de suselementos esenciales; (iii) por lo tanto, los beneficios tributarios que sederivaron de la anterior legislación no eran genéricos sino específicos paraquienes cumplían los requisitos para calificarse como usuarios del régimenfranco; (iv) ese beneficio era una contraprestación directa por elcumplimiento de requisitos para acceder, precisamente, al régimen francoque, como explica el demandante, implica cumplir con unas cargas y adecuarsu conducta sobre la base de que efectivamente existirá el beneficio tributario(por ejemplo, hacer estudios de factibilidad sobre la posibilidad de generar150 empleos o más); (v) las resoluciones de quienes accedieron al régimenfranco al amparo de la legislación anterior indican con precisión el tiempo porel que se les calificó con ese beneficio; y (vi) ese tiempo pueden cubrir variosperíodos fiscales, de modo que el legislador no puede proceder con su“modificación o supresión, hasta tanto no se agote el período inicialmente

establecido para hacer efectivo el beneficio”[4].

16. Por lo anterior, el demandante propuso declarar la inexequibilidad delas normas acusadas. En caso de no prosperar la solicitud anterior, elciudadano pidió exequibilidad condicionada en el sentido de que las normasdemandadas “solo serán aplicables a aquellas zonas francas que se declaren a partir de la entrada en vigencia de la norma”[5], de manera que aquellasdeclaradas o prorrogadas con anterioridad sigan acogidas al régimentributario anterior.

C. INTERVENCIONES

17. A continuación, la Sala sintetizará los conceptos remitidos por lasinstituciones públicas, las universidades y los ciudadanos o gremios queintervinieron en el presente proceso de constitucionalidad. Las intervencionesserán ordenadas en la siguiente tabla de acuerdo con el sentido de la decisiónque se solicitó adoptar a esta Corporación, a saber: (i) exequibilidad; (ii) exequibilidad condicionada; e (iii) inexequibilidad[6].

Interviniente Solicitud

Argumento de la solicitud 1 Ministerio deHacienda yCréditoPúblico.

exequibilidad condicionada; e (iii) inexequibilidad[6].

Interviniente Solicitud

Argumento de la solicitud 1 Ministerio deHacienda yCréditoPúblico.

EXEQUIBILIDAD La norma impugnada obedece ala libertad configurativa dellegislador en materia tributaria,la cual, sin embargo, está sujetaa restricciones como el principiode irretroactividad. Ladisposición acusada, quemodifica las reglas para calcularel impuesto de renta en las zonasfrancas, no afecta situacionesconsolidadas, puesto que esosbeneficios tributarios dependendel cumplimiento de ciertascondiciones. Por ende, ellegislador estaba habilitado paraintroducir dicho cambio, al notratarse de un derecho adquirido.Además, el enunciadocuestionado respetó losprincipios de confianza legítimay de buena fe, al establecer unmedio y modo para adecuarse ala variación normativa, medianteun período de transición paraaplicar esa medida. Por último,la reforma está justificada por lafinalidad de aumentar losingresos derivados de latributación y de ajustar losbeneficios tributarios cuandoestos no cumplen su finalidad.

2 Presidenciade laRepública yla Direcciónde Impuestosy AduanasNacionales(DIAN).

EXEQUIBILIDAD La norma demandada esconstitucional por variasrazones. Primero, la disposiciónes necesaria para desarrollar lajusticia social y la igualdad,objetivos principales de lareforma tributaria. Segundo, lamedida está respaldada por lalibertad de configuración dellegislador en materia tributaria,que incluye la regulación debeneficios fiscales. Tercero, lareducción del impuesto de rentaen las zonas francas nocontraviene el principio deirretroactividad de la ley, ya queno existe una situación jurídicaconsolidada que pueda serafectada. Cuarto, la norma novulnera el principio de confianzalegítima porque establece unrégimen de transición. 3 AsociaciónNacional deEmpresarios(ANDI). EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA El artículo 11 de la Ley 2277 de2022 presenta una omisiónlegislativa relativa, al noproteger las situacionesconsolidadas de los usuariosindustriales de las zonas francasque obtuvieron su calificacióncomo usuarios de zonas francasantes de la entrada en vigenciade la ley, lo cual vulnera elprincipio de confianza legítima.Además, la norma no establecióuna regla de transición para lasempresas que estaban enproceso de calificación comousuarios industriales de zonafranca. El otorgamiento de estetipo de tratamiento tributarioimplica el reconocimiento delEstado a través de un actoadministrativo que salvaguardael régimen y sus beneficios. Porende, la ANDI solicitó declararla constitucionalidadcondicionada de las normasacusadas, en el sentido de que seapliquen a aquellos usuariosindustriales de zona franca quehayan sido calificados despuésde la entrada en vigencia de laley.

Universidadde Los Andes INEXEQUIBILIDAD La norma demandada viola elprincipio de irretroactividad dela ley tributaria, pues, aleliminar la tarifa especial delimpuesto de renta otorgada a loscontribuyentes calificadosdentro del régimen franco ycondicionar el acceso a dichobeneficio al requisito deinternacionalización de laproducción, desconocesituaciones consolidadas. Lanorma demandada ignora quevarios usuarios de zonas francascumplieron con los requisitosestablecidos por la legislaciónanterior a la Ley 2277 de 2022para ser beneficiarios delrégimen franco, el cual otorgabaun tratamiento tributario másfavorable, especialmente en lorelacionado con la tarifa delimpuesto de la renta.

D. CONCEPTO DE LA PROCURADORAGENERAL DE LA NACIÓN

D. CONCEPTO DE LA PROCURADORAGENERAL DE LA NACIÓN

18. Mediante concepto número 7281 del 9 de octubre de 2023, laProcuradora General de la Nación solicitó a la Corte que se declare laexequibilidad de los numerales 1º, 2º y 3º, así como el parágrafo 6º delartículo 11 de la Ley 2277 de 2022. En este sentido, la Procuradoraargumentó que la norma acusada es una manifestación legítima de la libertadde configuración del legislador y no violó el principio de irretroactividad dela ley tributaria por varias razones. En primer lugar, la norma acusadaestableció que la modificación de las condiciones de la tarifa especial delimpuesto de renta para los usuarios industriales de zonas francas tiene efectosal futuro, según reconoce el parágrafo transitorio del artículo 11 de la Ley2277 de 2022 dicha regulación entrará en vigencia a partir del 1º de enero de2024. En segundo lugar, el artículo 96 de la reforma tributaria protege lasexpectativas legítimas de las personas, al señalar que “los contribuyentes quehubieren acreditado las condiciones para acceder a las tarifas diferenciales ydemás beneficios tributarios derogados o limitados mediante la presente ley,podrán disfrutar del respectivo tratamiento durante la totalidad del términootorgado en la legislación bajo la cual se consolidaron las respectivas situaciones jurídicas, en cuanto ello corresponda.”[7] Además, la directora deese órgano de control aclaró que ese régimen de transición era válido, ya quese expide en desarrollo de la libertad de configuración del legislador enmateria tributaria.

D. La sentencia C-384 de 2023

19. El 2 de octubre de 2023, se profirió la sentencia C-384 de 2023 en laque se condicionó la exequibilidad de los numerales 1, 2 y 3 y el parágrafo6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2023 “en el entendido de que el régimentarifario del artículo 101 de la Ley 1819 de 2016 continuará rigiendo para loscontribuyentes que hubiesen cumplido las condiciones para acceder al mismoantes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la Ley2277 de 2022”.

III. CONSIDERACIONES

A. Competencia

20. En virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la CartaPolítica, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre lademanda de inconstitucionalidad formulada contra los numerales 1, 2, y 3, asícomo el parágrafo 6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de lacual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y sedictan otras disposiciones”.

B. Asunto preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda

B. Asunto preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda

21. Antes de emitir una decisión de fondo, es necesario abordar comocuestión preliminar si existe una ineptitud sobreviniente de la demanda, debido a que, con posterioridad a su admisión, la sentencia C-384 de 2023declaró exequibles los numerales 1, 2, y 3, así como el parágrafo 6 delartículo 11 de la Ley 2277 de 2022, bajo el entendido de que el régimentarifario del artículo 101 de la Ley 1819 de 2016 continuará rigiendo para loscontribuyentes que cumplieron con las condiciones para acceder al mismoantes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la Ley2277 de 2022. Ese condicionamiento incide en la aplicación temporal de laley, que es el asunto que plantea el actor en su demanda.22. En este sentido, la Sala destaca que el condicionamiento en menciónestablece que las normas impugnadas no tienen efectos sobre hechosanteriores a su promulgación frente a los usuarios industriales de las zonasfrancas que estaban reconocidos como tales antes del 13 de diciembre de2022. Para esos sujetos, continuará aplicándose el régimen señalado en la Ley1806 de 2016. A partir de esta precisión, pasa la Corte a valorar la incidenciadel condicionamiento en la aptitud de la demanda.

Los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad[8]

23. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 regula los requisitos quedebe contener toda demanda de inconstitucionalidad. Uno de ellos, queestá previsto en el numeral tercero de ese artículo, es el señalamiento de lasrazones por las cuales las normas constitucionales invocadas se consideranvioladas. Esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobreesta exigencia y ha advertido que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos[ 9 ] . Sin embargo, las demandasdeben cumplir unos requisitos argumentativos mínimos que permitan a esteTribunal realizar, de manera satisfactoria, el estudio de constitucionalidad.En otras palabras, los cargos de la demanda deben ser susceptibles degenerar una verdadera controversia constitucional, como lo exige elnumeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

24. En este sentido, la jurisprudencia exige que las acciones públicas deinconstitucionalidad presenten cargos que sean claros, ciertos, específicos,pertinentes y suficientes. Para la Corte, un cargo es claro cuando esentendible por un ciudadano del común y es cierto siempre que recaiga sobreuna proposición normativa real y existente de manera que ponga en duda laconstitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la

disposición jurídica demandada[10]. Por otro lado, un cargo es pertinentecuando se basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, seinadmiten los cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas,legales, doctrinarias y de conveniencia. Por su parte, un cargo es específicocuando indica la manera en la que la disposición acusada vulnera una o variasnormas constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando tiene lacapacidad de poner en duda la constitucionalidad de la disposición acusada.Para respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor expongatodos los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacada[11].

25. Ahora bien, la Corte ha establecido que los cambios en las normasimpugnadas pueden afectar alguno de los requisitos de la aptitud sustantivade la demanda, especialmente los de certeza y especificidad, incluso si lasdisposiciones siguen vigentes. Esto ocurre cuando la norma demandada dejade existir, cambia su significado jurídico o ya no se opone a la disposiciónsuperior que se alega como infringida en la demanda. Dichas situaciones seconocen como ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda.26. Por ejemplo, en la sentencia C-325 de 2021, la Sala Plena se declaróinhibida por ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda porque ellegislador modificó las normas cuestionadas, que formaban parte de loscódigos disciplinarios, durante el transcurso del proceso deconstitucionalidad. Esta modificación legal alteró el significado jurídico delas normas objeto de reproche. La demanda argumentaba que los enunciados

legales[12] que le permitían a las autoridades administrativas imponersanciones e inhabilidades a funcionarios públicos de elección popular eraninconstitucionales, debido a que desconocían los artículos 23 de laConvención Americana sobre Derechos Humanos y 93 de la Carta Política. Sin embargo, las Leyes 2080 del 25 de enero de 2021[ 1 3 ] y 2094 del 29 de junio de 2021[ 1 4 ] reformaron los procesos disciplinarios y fiscales,incluyendo la manera en la que la Procuraduría General de la Nación y laContraloría General de la República ejercen sus funciones y pueden restringirlos derechos políticos de los funcionarios públicos elegidos popularmente.

27. En la mencionada sentencia, la Corte concluyó que el objeto de lademanda dejó de existir y, por ende, se generaba una falta de certeza yespecificidad de los cargos por dos razones. Primero, porque lasmodificaciones legislativas hicieron que las normas acusadas ya no tuvieranel alcance que le otorgaron los demandantes inicialmente. Segundo, porquelas reformas al marco jurídico disciplinario impactaron el fundamento de laacusación presentada por los peticionarios de ese entonces. A juicio de laCorte, el reproche perdió especificidad porque el supuesto normativodemandado ya no estaba vigente.

28. Por otra parte, es importante recordar que, si bien durante la admisiónhay un primer momento de análisis de aptitud de la demanda, esto no impideque la Sala Plena realice un nue