CC - C-099 25 de 2025

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Sentencia C-099/25

IMPUESTO A LAS EXPORTACIONES DE PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO UTILIZADOS PARA ENVASAR, EMBALAR O EMPACAR BIENES-No desconoce principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, así como la libre competencia

(…) la imposición del gravamen a los exportadores no vulnera los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, y tampoco viola la libre competencia. Esto es así, porque los exportadores de productos plásticos de un solo uso para envasar, embalar, o empacar generan externalidades ambientales negativas. En la fase de fabricación de los plásticos de un solo uso se emplean materiales tóxicos “como el benceno, cloruro de vinilo, tolueno, etilbenceno, xileno, entre otros”. Estos materiales son contaminantes, generan emisiones de carbono en Colombia y “son conocidos por ser altamente cancerígenos”. En este sentido, a la luz de la finalidad de la norma -corregir externalidades negativases razonable que el legislador los haya incluido como sujetos pasivos del impuesto.

IMPUESTO A LA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO PARA “CONSUMO PROPIO”-Desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria, así como la libre competencia

La Corte concluyó que la no inclusión de las operaciones de importación de los productos plásticos de un solo uso que ingresaban al país como envases, embalajes o empaques de otros bienes, era inconstitucional y carecía de justificación. Esto, por dos razones principales. Primero, establecía un trato diferente entre iguales dado que excluía del gravamen a los importadores de “bienes terminados”, pese a que estos sujetos, al igual que los productores nacionales de bienes “terminados”, ingresan productos plásticos de un solo uso al mercado nacional y, por lo tanto, también generan la externalidad negativa que la norma busca corregir. Segundo, otorgaba una ventaja competitiva injustificada a los importadores de bienes terminados respecto de los productores nacionales de los mismos bienes. Esta ventaja competitiva consistía en que los primeros no tenían que pagar el impuesto, mientras que los segundos eran sujetos jurídicos del impuesto o responsables económicos. En este sentido, la Corte concluyó que la expresión “para consumo propio” implicaba que el impuesto demandado era una norma tributaria infra-inclusiva, que desconocía los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria, así como la libre competencia.

PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO-Contexto nacional e internacional

PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO-Producción, consumo y desecho generan externalidades ambientales negativas

IMPUESTO NACIONAL SOBRE PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO UTILIZADOS PARA ENVASAR,

EMBALAR O EMPACAR BIENES-Elementos

IMPUESTO NACIONAL SOBRE PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO UTILIZADOS PARA ENVASAR,

EMBALAR O EMPACAR BIENES-Finalidad

El impuesto a los plásticos de un solo uso para envasar, embalar o empacar bienes persigue, principalmente, una finalidad extrafiscal: corregir “las externalidades ambientales negativas” que se producen en todas las fases del ciclo de estos bienes -producción, comercialización, consumo y desecho-.

MEDIDAS TRIBUTARIAS PARA CORREGIR EXTERNALIDADES NEGATIVAS-Jurisprudencia constitucional

IMPUESTOS

PIGOUVIANOS-Finalidad

IMPUESTOS PIGOUVIANOS-Límite al ejercicio de las libertades económicas

(…) las limitaciones al ejercicio de las libertades económicas que se derivan de la imposición pigouviana son prima facie constitucionales. Esto es así, dado que el artículo 334 de la Constitución autoriza al legislador a utilizar la potestad tributaria para internalizar externalidades negativas. En este sentido, la Corte ha sostenido que “la intención de desincentivo de conductas costosas desde la perspectiva social y ambiental ha prevalecido frente a posibles impactos económicos de los agentes, consumidores o productores, asociados con la actividad”. Sin embargo, este tribunal ha resaltado que la imposición pigouviana no puede ser ejercida de forma arbitraria y anular, sin justificación constitucional atendible, el ejercicio de la libertad de empresa y la libre competencia.

POTESTAD

DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance

PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES DE IGUALDAD, EQUIDAD Y JUSTICIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance

LIBERTAD

DE EMPRESA Y LIBRE INICIATIVA PRIVADA-Límites constitucionales

JUICIO

INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas

TEST

LEVE DE IGUALDAD DE NORMA TRIBUTARIA-Aplicación

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-099 DE 2025

Referencia: expediente D-15.883

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

Norma demandada. La Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. La norma demandada estableció el impuesto a los plásticos de un solo uso para embalar, envasar o empacar bienes. El legislador creó este impuesto con la finalidad extrafiscal de reducir las externalidades ambientales negativas que se producen en las fases de producción, consumo y desecho de los productos plásticos de un solo uso.

La demanda. El 17 de mayo de 2024, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022. El demandante formuló tres cargos de inconstitucionalidad: los dos primeros, por violación a los principios de igualdad, justicia y equidad tributaria (arts. 13, 95.9, 363 de la Constitución Política). El tercero, que se deriva de los dos primeros, por la presunta violación del “núcleo esencial” de la libertad de empresa y la libre competencia (art. 334 de la Constitución Política):

| | | | --- | --- | | Cargos | | | Cargo primero | La norma demandada vulnera los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria al gravar a los productores de plásticos de un solo uso “con fines de exportación”. En criterio del demandante, los exportadores de productos plásticos de un solo uso no deberían ser sujetos pasivos del impuesto porque, a diferencia de los productores que venden plásticos en Colombia, su actividad económica no genera la externalidad negativa que la norma busca corregir. Esto, dado que los productos plásticos de un solo uso que se exportan no se consumen ni desechan en el territorio nacional. En este sentido, al gravar a los exportadores y otorgarles el mismo trato tributario que a los productores que venden en el mercado nacional, el legislador desconoció el mandato de trato diferente entre disímiles. | | Cargo segundo | La norma demandada vulnera los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria porque no grava las importaciones de “bienes terminados”. Según el demandante, esto genera un trato diferente entre dos grupos de sujetos que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica: (i) el productor nacional de bienes terminados y (ii) el importador de bienes terminados. Este trato diferente consiste en que los primeros son sujetos pasivos del impuesto, mientras que los segundos no. En criterio del demandante, la no inclusión de los importadores de “bienes terminados” carece de justificación constitucional porque estos sujetos también ingresan productos plásticos de un solo uso al mercado nacional y, por lo tanto, causan la externalidad ambiental negativa que la norma busca internalizar. | | Cargo tercero | La norma demandada afecta la libre competencia y la libertad de empresa de (i) los productores nacionales de productos plásticos de un solo uso para embalar, envasar o empacar bienes y (ii) los productores colombianos de “bienes terminados”. |

Examen de la Corte. La Corte examinó de forma independiente (1) los cargos primero y tercero parcial, relacionados con la imposición del gravamen a las operaciones de exportación; y (2) los cargos segundo y tercero parcial, relacionados con la no inclusión o exclusión de las operaciones de importación de “bienes terminados”.

1.Cargos primero y tercero parcial: la imposición del gravamen a las operaciones de exportación

La Corte consideró que la imposición del gravamen a los exportadores no desconocía el mandato de trato diferente entre disímiles y, por lo tanto, no vulneraba los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, y tampoco violaba la libre competencia. A juicio de la Corte, los productores que no exportan y los exportadores de productos plásticos de un solo uso para envasar, embalar, o empacar, se encontraban en la misma situación fáctica y jurídica. Lo anterior, debido a que la actividad económica que ambos desarrollan genera externalidades ambientales negativas.

En particular, la Corte constató que, contrario a lo sostenido por el demandante, múltiples organismos internacionales especializados en materia ambiental y el MinAmbiente han reconocido que en la fase de fabricación de los plásticos de un solo uso se generan externalidades negativas. Esto es así porque en la producción de estos bienes se emplean materiales tóxicos como el benceno, cloruro de vinilo, tolueno, etilbenceno, xileno, entre otros. Estos materiales son contaminantes, generan emisiones de carbono y son conocidos por ser altamente cancerígenos. En este sentido, la Sala Plena concluyó que, a la luz de la finalidad del impuesto -corregir externalidades negativas-, era razonable que el legislador hubiera incluido a los exportadores como sujetos pasivos del impuesto.

2.Cargos segundo y tercero parcial: la no inclusión de la importación de “bienes terminados” como objeto del gravamen

La Corte resaltó que el inciso 2º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 dispone de forma expresa que las importaciones de productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar, solo están gravados si constituyen una operación para “consumo propio”. La expresión “consumo propio”, señaló la Corte, implica la no inclusión o exclusión del gravamen respecto de las operaciones de importación de bienes terminados, esto es, bienes (vgr. jabón líquido) que ingresan al país envasados, empacados o embalados en productos plásticos de un solo uso, con fines de comercialización.

La Corte concluyó que la no inclusión de las operaciones de importación de los productos plásticos de un solo uso que ingresaban al país como envases, embalajes o empaques de otros bienes, era inconstitucional y carecía de justificación. Esto, por dos razones principales. Primero, establecía un trato diferente entre iguales dado que excluía del gravamen a los importadores de “bienes terminados”, pese a que estos sujetos, al igual que los productores nacionales de bienes “terminados”, ingresan productos plásticos de un solo uso al mercado nacional y, por lo tanto, también generan la externalidad negativa que la norma busca corregir. Segundo, otorgaba una ventaja competitiva injustificada a los importadores de bienes terminados respecto de los productores nacionales de los mismos bienes. Esta ventaja competitiva consistía en que los primeros no tenían que pagar el impuesto, mientras que los segundos eran sujetos jurídicos del impuesto o responsables económicos. En este sentido, la Corte concluyó que la expresión “para consumo propio” implicaba que el impuesto demandado era una norma tributaria infra-inclusiva, que desconocía los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria, así como la libre competencia.

La Sala Plena resaltó que la jurisprudencia constitucional ha señalado que cuando se constata que una norma tributaria es infra-inclusiva, por regla general el principio de conservación del derecho exige adoptar un remedio que (i) mantenga la carga tributaria en el ordenamiento jurídico y (ii) al mismo tiempo, la extienda al grupo de sujetos originalmente no incluido en la regulación. En este sentido, la Sala Plena consideró que, como remedio constitucional, debía declarar la inexequibilidad de la expresión “para consumo propio” prevista en el inciso 2º de la Ley 2277 de 2022, la cual calificaba el hecho generador de importación. Lo anterior, con el objeto de que todas las operaciones de importación de productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes -no solo las operaciones para consumo propioquedarán cobijadas por el gravamen. En este sentido, dijo la Corte, la declaratoria de inexequibilidad implica que el hecho generador de importación abarcará (i) la importación para consumo propio de plásticos de un solo uso para envasar, empacar o embalar bienes, así como (ii) la importación de productos plásticos de un solo uso que ingresen al país en la forma de envases, embalajes o empaques de otros bienes (vgr. el producto plástico de un solo uso que se usa para envasar jabón líquido).

La Corte hizo dos precisiones relevantes sobre el alcance de la declaratoria de inexequibilidad:

• La Corte advirtió que el inciso 2º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 prevé tres hechos generadores: (a) la venta, (b) el retiro “para consumo propio” y (c) la importación para “consumo propio” de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes. La expresión para “consumo propio” califica dos de los hechos generadores del impuesto: el retiro y la importación. En este sentido, la Corte aclaró que únicamente se declaraba la inexequibilidad de la expresión “para consumo propio”, en cuanto calificativo del hecho generador de importación. El hecho generador del retiro “para consumo propio” no estaba cobijado por la declaratoria de inexequibilidad. En tales términos, la Corte explicó que el inciso 2º del artículo 51 de la 2277 de 2022 quedaría así:

“El hecho generador del impuesto es la venta, el retiro para consumo propio o la importación ~~para consumo propio~~, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”.

• La Corte aclaró que, conforme a la base gravable del impuesto definida por el legislador (inciso 5º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022), así como a la regla de decisión fijada en la sentencia C-506 de 2023, en los casos de importación de “bienes terminados”, lo que grava el tributo no es el bien contenido en el envase, embalaje o empaque, sino el producto plástico de un solo uso utilizado para envasar, embalar o empacar dicho bien. La Sala Plena resaltó que, para garantizar el principio de eficiencia tributaria, la DIAN debía establecer la forma en la que el impuesto debía liquidarse en este supuesto de imposición.

I.ANTECEDENTES

1.Trámite procesal

1. El 17 de mayo de 2024, el ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero (en adelante, “el demandante”) presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. Sostuvo que la disposición acusada vulnera los artículos 13, 95.9, 333, 334, 335 y 363 de la Constitución Política.

2. El 24 de junio de 2024, la magistrada ponente inadmitió la demanda. Esto, al considerar que los pretendidos cargos de inconstitucionalidad no satisfacían las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad, así como aquellas desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para la formulación de cargos por la violación al principio de igualdad.

3. El 2 de julio de 2024, dentro del término legal, el demandante presentó escrito de corrección.

4. Mediante auto de 17 de julio de 2024, la magistrada ponente resolvió (i) admitir la demanda por la presunta vulneración de losartículos 13, 95.9, 333, 334, 335 y 363 de la Constitución Política, (ii) fijar en lista el proceso, (iii) comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, al presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por último, (iv) invitar a participar a varias entidades y universidades.

2.Norma demandada

5. A continuación, se transcribe la norma demandada:

“LEY 2277 de 2022

(diciembre 13)

Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

(diciembre 13)

Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 51. IMPUESTO NACIONAL SOBRE PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO UTILIZADOS PARA ENVASAR, EMBALAR O EMPACAR BIENES. Créase el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.

El hecho generador del impuesto es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.

El impuesto se causará en las ventas efectuadas por los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo de los productores, en la fecha del retiro; y en las importaciones, en la fecha en que se nacionalice el bien.

El sujeto pasivo y responsable del impuesto es el productor o importador, según corresponda.

La base gravable del impuesto es el peso en gramos del envase, embalaje o empaque de plástico de un solo uso.

La tarifa del impuesto es de cero coma cero cero cero cero cinco (0,00005) UVT por cada un (1) gramo del envase, embalaje o empaque.

Corresponde a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) el recaudo y la administración del impuesto, para lo cual tendrá las facultades consagradas en el Estatuto Tributario para la investigación, determinación, control, discusión, devolución y cobro de los impuestos de su competencia, y para la aplicación de las sanciones contempladas en el mismo y que sean compatibles con la naturaleza del impuesto. Así mismo, aplica el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.

El impuesto se declarará y pagará en la forma y plazos que establezca el Gobierno nacional.

Los términos, condiciones y contenido de la declaración serán definidos por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

PARÁGRAFO. Se encuentran excluidos del impuesto al que se refiere este Artículo los productos plásticos de un solo uso señalados en el parágrafo del Artículo 5o de la Ley 2232 de 2022 utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.

(…)”.

3.La demanda

6. La demanda tiene dos secciones. En la primera, el demandante explica el alcance del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022. En la segunda, desarrolla el contenido de (i) los principios de igualdad, equidad y justicia en materia tributaria, y (ii) la protección constitucional de las libertades económicas. Luego, con fundamento en dichas consideraciones, formula los cargos de inconstitucionalidad. A continuación, la Sala sintetiza cada una de estas secciones.

3.1. Contenido y alcance del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022

7. El demandante señala que artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 creó el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes. Asimismo, definió los elementos esenciales del tributo, en los términos que se sintetizan en la siguiente tabla:

| | | | --- | --- | | Elementos esenciales del tributo | | | Sujetos | El sujeto pasivo son los “productores o los importadores de productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”. El sujeto activo, por su parte, es la DIAN. | | Hecho generador | El hecho generador del impuesto se configura en tres supuestos: (i) el retiro para consumo propio, (ii) la importación para consumo propio y (iii) la venta de los productos plásticos de un solo uso para envasar, embalar o empacar bienes. | | Base gravable | La base gravable es el “peso en gramos del envase, embalaje o empaque de plástico de un solo uso” | | Tarifa | La tarifa es de “cero coma cero cero cero cero cinco (0, 00005) UVT por cada un (1) gramo del envase, embalaje o empaque”. |

8. De acuerdo con la demanda, el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso para envasar, embalar o empacar bienes es un impuesto “piguviano”[[1]](#_ftn1), puesto que busca corregir una externalidad ambiental negativa: la contaminación que genera la disposición y consumo de los plásticos de un solo uso. El demandante aclara, sin embargo, que la finalidad extrafiscal del tributo “se circunscribe a atajar los efectos nocivos de la venta, uso y/o desecho de plásticos de un solo uso utilizados para envasar, empacar o embalar bienes únicamente en el territorio colombiano” (énfasis añadido texto). El tributo no busca desincentivar el uso o disposición de estos productos en otras jurisdicciones. A juicio del demandante, este entendimiento sobre el ámbito restringido de aplicación territorial del tributo se deriva de: “i) el tıtulo y denominación que asignó el legislador; ii) la construcción semántica del hecho generador; y iii) la forma en que el legislador estableció el gravamen a la importación de plásticos de un solo uso”[[2]](#_ftn2):

• Título. El demandante destaca que la denominación que se le asignó al impuesto fue: “impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo”. En su criterio, “el tıtulo utilizado, ası como la denominación asignada al tributo, constituyen una muestra clara de la voluntad del legislador de que los efectos de esta carga impositiva graven el consumo de plásticos de un solo uso en el territorio nacional”[[3]](#_ftn3).

• Hecho generador.

A juicio del demandante, la construcción semántica del hecho generador del tributo es “esclarecedora de la voluntad del legislador de perseguir con esta imposición pigouviana desincentivar únicamente el consumo a nivel local de plásticos de un solo, que no su producción y los efectos que esta pueda tener en otras jurisdicciones”[[4]](#_ftn4). Esto, porque el impuesto grava “la actividad de consumo de los plásticos de un solo uso y, por lo mismo, la generación del tributo está atada a la venta, retiro para consumo propio o importación para consumo propio de los plásticos de un solo uso y no a su producción”[[5]](#_ftn5).

• Antecedentes legislativos.

El demandante asegura que, en la exposición de motivos al proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley 2277 de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expuso que el impuesto “permitiría internalizar las externalidades negativas sobre el medio ambiente generadas por el consumo de plásticos de un solo uso”. Asimismo, explicó que el “diseño impositivo propuesto (…) permite generar incentivos para la reducción del consumo de los plásticos de un solo uso, al aplicar el tributo en función de la cantidad de plástico utilizado para la fabricación y venta de los productos”. En este sentido, el demandante concluye que el tributo solo busca desincentivar los plásticos de un solo uso cuya disposición tenga lugar en el territorio nacional. Esto excluye, según el demandante, la imposición a las exportaciones de estos productos.

9. Con fundamento en este entendimiento de los elementos y finalidad del impuesto a los plásticos de un solo uso, el demandante formula los cargos de constitucionalidad que sustentan la solicitud de inexequibilidad.

9. Con fundamento en este entendimiento de los elementos y finalidad del impuesto a los plásticos de un solo uso, el demandante formula los cargos de constitucionalidad que sustentan la solicitud de inexequibilidad.

3.2. Cargos de inconstitucionalidad

10. El demandante formula tres cargos de inconstitucionalidad: los dos primeros, por violación a los principios de igualdad, justicia y equidad tributaria (arts. 13, 95.9, 363 de la Constitución Política). El tercero, que se deriva de los dos primeros, por la presunta violación del “núcleo esencial” de la libertad de empresa y la libre competencia (art. 334 de la CP).

(i) Primer cargo: la norma demandada vulnera los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria al gravar a los productores de plásticos de un solo uso “con fines de exportación”

11. El demandante sostiene que el impuesto demandado vulnera los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria (art. 13, 95.9 y 363 de la CP). Esto, porque confiere un trato tributario idéntico a dos grupos de sujetos que se encuentran en una situación fáctica y jurídica diferente: (i) grupo 1:“los productores nacionales y los importadores para consumo propio de productos plásticos de un solo uso destinados a la venta o retiro en Colombia”; y (ii) grupo 2: los productores de ese mismo tipo de bienes “con fines de exportación”.

12. El demandante sostiene que el patrón de comparación relevante para examinar la comparabilidad de estos grupos de sujetos es “el impacto que genera la actividad que realizan (…) respecto del medio ambiente colombiano, de cara a las finalidades que persigue el Impuesto”[[6]](#_ftn6). Argumenta que, a la luz de este patrón de comparación, los grupos de sujetos no se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica. Esto, fundamentalmente porque los exportadores no generan la externalidad negativa que el impuesto busca desincentivar: la contaminación en Colombia que causa la comercialización, uso y desecho del producto. En tales términos, el trato “igual entre desiguales” que el demandante denuncia consiste en que “el Legislador gravó con el Impuesto Nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, a los plásticos de un solo uso destinados a exportación, pese a que estos no serán comercializados, utilizados o desechados en Colombia”[[7]](#_ftn7).

13. El demandante sostiene que este trato tributario igual entre sujetos diferentes es inconstitucional porque no supera las exigencias del juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia[[8]](#_ftn8). Lo anterior, porque, si bien persigue una finalidad importante -protección ambiental-, no es efectivamente conducente y, además, es desproporcionado.

14. Efectiva conducencia. El demandante sostiene que gravar a los productores que exportan plásticos de un solo uso para envasar, embalar o empacar bienes no contribuye a la protección del medio ambiente en Colombia. Esto, porque “los plásticos de un solo uso que son exportados no se comercializan, utilizan ni desechan en Colombia. Por tanto, no existe relación entre la exportación de estos bienes y los impactos y externalidades que el Impuesto pretende mitigar. En otras palabras, en el caso de las exportaciones, no se cumple la finalidad perseguida con el impuesto”[[9]](#_ftn9).

15. En cualquier caso, el demandante sostiene que la medida tampoco sería efectivamente conducente, aún si en gracia de discusión se aceptara que el impuesto también busca desincentivar el consumo de plásticos de un solo uso por fuera del territorio nacional. Para demostrarlo, plantea dos posibles escenarios:

- Escenario 1: el paıs al que son exportados los productos tiene un impuesto sobre los plásticos de un solo uso. En este escenario, argumenta el demandante, gravar las exportaciones de productos colombianos “no tendría ningún efecto relevante”, porque “sería la legislación del paıs al que se exportan los plásticos de un solo uso la que lograría el efecto de desincentivar el consumo o producción de estos bienes”[[10]](#_ftn10).

- Escenario 2: el paıs al que son exportados los productos no tiene un impuesto sobre los plásticos de un solo uso. A juicio del demandante, en este escenario el gravamen nacional a las exportaciones no tendrı́a la aptitud de reducir las externalidades negativas, justamente porque, en dicha jurisdicción, el consumo del producto no está gravado[[11]](#_ftn11).

16. En tales términos, el demandante concluye que la norma acusada no es efectivamente conducente porque el “tributo pigouviano solo satisface una finalidad extrafiscal cuando grava las actividades que implican consumo local, ya que estas son las únicas respecto de las cuales (…) tiene la aptitud de desincentivar el consumo de plásticos de un solo uso”.

17. Proporcionalidaden sentido estricto. El demandante sostiene que la medida tampoco es proporcionada en sentido estricto, puesto que “no existe relación entre la finalidad perseguida y el gravamen de las exportaciones”. Además, “la medida afecta desproporcionadamente la libre competencia (…), en la medida en que el tributo incide en el precio de los bienes ofrecidos por los exportadores en los mercados extranjeros, tornando menos competitivos sus precios en relación con otro tipo de competidores”[[12]](#_ftn12).

(ii) Segundo cargo: la norma demandada vulnera los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria porque no grava las importaciones de “bienes terminados”

18. El demandante sostiene que el impuesto demandado confiere un trato tributario diferente a dos grupos de sujetos que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica:

18. El demandante sostiene que el impuesto demandado confiere un trato tributario diferente a dos grupos de sujetos que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica:

a) Grupo 1: “el importador de ‘productos terminados’ empacados en plástico”. Según el demandante, los productos o bienes “t