CC - C-119 25 de 2025

TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-119/25

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración porque temática no fue aprobada en primer debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras legislativas

La Corporación concluye que la temática que deroga el aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, no fue objeto de ninguna discusión ni en las sesiones conjuntas ni en las Plenarias. En otras palabras, si bien es posible que las plenarias introduzcan contenidos normativos novedosos durante el trámite de la Ley del Plan Nacional de desarrollo, para que se dé cumplimiento a los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, las disposiciones nuevas deben tener relación con las temáticas y materias aprobadas y discutidas en el primer debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras. Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración porque norma no tiene relación de conexidad directa e inmediata con objetivos del Plan Nacional de Desarrollo ni con el plan plurianual de inversiones

La Sala evidencia que, a pesar de la relación temática con alguno de los objetivos que integran la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, en los términos del título anterior no se evidencia una relación de conexidad “directa e inmediata”, al tratarse de disposiciones que modifican de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, en la medida en que pretenden subsanar vacíos asociados a la estructura orgánica de un ministerio, materia propia del procedimiento legislativo ordinario o de las funciones ejecutivas, según quedó explicado anteriormente. De igual forma, debe tenerse también en consideración que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

PRINCIPIO DE

CONSECUTIVIDAD-Alcance

(...) la Corte Constitucional a lo largo de su jurisprudencia ha establecido reglas claras que delimitan el alcance del principio de consecutividad derivado del artículo 157 constitucional. Así, se ha establecido que este principio al establecer límites temporales a la función de producción normativa del legislador, permite la eficiencia legislativa en la medida que se configura como un parámetro que permite que los proyectos de ley sean tramitados de acuerdo a una “secuencia lineal” en donde deben pasar, salvo las excepciones de ley, por cuatro debates: primero ante las comisiones constitucionales permanentes y posteriormente ante las plenarias de las Cámaras legislativas. Ahora bien, este principio no es absoluto y, por el contrario, debe ser armonizado con el principio de identidad flexible, que permite la realización de modificaciones durante el trámite legislativo siempre que éstas tengan relación con las temáticas debatidas con anterioridad y no constituyan un objeto autónomo cuyo desarrollo puede configurarse en un proyecto de ley independiente.

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Jurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su consideración

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad

PRINCIPIO DE

UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad

PRINCIPIO DE

UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto

La jurisprudencia constitucional ha diseñado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el cual procede a verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en estos casos. Tiene como propósito principal determinar la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposición objeto de control y los contenidos de la ley.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología

(...) para evaluar el cumplimiento del principio de unidad de materia, amerita: (i) determinarse la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii) determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA C119 DE 2025

## Referencia: Expedientes D-15.512.

## Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

##

## Demandante: Jorge Edwin Velasco Narváez.

##

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D. C., dos (2) de abril de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente

#### SENTENCIA

| Síntesis de la decisión El ciudadano Jorge Edwin Velasco Narváez presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2022, que derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. La Corte debió determinar (i) si la expresión acusada trasgrediólos incisos 2º y 3º del artículo 160 superior, referidos al cumplimiento dentro del trámite legislativo de los principios consecutividad e identidad flexible y (ii) si la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dispuesta por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, desconoció el artículo 158 superior, referido a la obligación que las normas contenidas en un cuerpo normativo guarden una unidad temática con el asunto regulado. Este imperativo constitucional tiene, además, especial connotación cuando se trata de normas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Al estudiar el primero de los problemas jurídicos, la corporación concluyó que la temática que deroga el aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo,no fue objeto de ninguna discusión ni en las sesiones conjuntas ni en las Plenarias. En ese sentido, reiteró que, si bien es posible que las plenarias introduzcan contenidos normativos novedosos durante el trámite de la Ley del Plan Nacional de desarrollo, para que se dé cumplimiento a los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, las disposiciones nuevas deben tener relación con las temáticas y materias aprobadas y discutidas en el

primer debate conjunto de las comisiones tercera y cuarta de ambas cámaras. Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Para analizar el cargo presentado referido a la violación del principio de unidad de materia, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre las exigencias específicas del principio en los planes nacionales de desarrollo. Así, la Sala Plena recordó que una flexibilización de dicha garantía democrática, permitiría la introducción de legislación ajena a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal. En este orden, la Sala consideró que la verificación de la vulneración del principio de unidad de materia requerirá de la realización de un juicio de constitucionalidad estricto por medio del cual, el juez constitucional debe: i) determinarse la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si ésta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecerse si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada (en caso afirmativo deben caracterizarse); y, finalmente (iii) determinarse si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento. En relación con este último análisis, es decir, la conexidad directa e inmediata,

se recordó que las disposiciones presupuestales o ejecutivas deben ser idóneas para garantizar la efectiva realización, ejecución o cumplimiento de una meta, un objetivo o una estrategia de la parte general del plan de desarrollo. Por el contrario, la conexión de un precepto de ejecución no es directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su aplicación, no pueden obtenerse inequívocamente los objetivos o metas del plan o el logro de estos es sólo hipotético, eventual o remoto. Por otro lado, esta Corporación señaló, que cuando las disposiciones tienen vocación de permanencia, el Gobierno tiene una carga argumentativa reforzada dentro del debate legislativo, y debe justificar que la norma en cuestión: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esto no ocurrió respecto de la expresión demandada, mediante la cual se derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, dentro de las derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Así, a pesar de que la expresión “el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]” del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 parece ser prima facie instrumental y encuentran una relación temática con algunos de los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, no tiene de una relación de conexidad “directa e inmediata”. Ello por cuanto, se trata de una disposición que modifica de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. Esta Sala también advirtió que

no tiene de una relación de conexidad “directa e inmediata”. Ello por cuanto, se trata de una disposición que modifica de manera permanente el ordenamiento jurídico y que no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. Esta Sala también advirtió que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, aunque en dicho plan se refieren varias líneas de inversión estratégica, no se hace referencia alguna a la forma en que esto se desarrolla a través de la modificación de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Sala también consideró que la conexidad directa e inmediata no se cumple con el establecimiento de huellas o palabras contenidas en la parte general del Plan que podrían tener una relación mediata con las normas instrumentales. Por el contrario, debe demostrarse que efectivamente desarrollan los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos. |

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidadel ciudadanoJorge Edwin Velasco Narváez demandó un aparte del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. El señor Velasco formuló cuatro cargos: (i) la violación del principio democrático consagrado en el artículo 1º superior; (ii) la trasgresión del numeral 7º del artículo 150 de la Constitución ya que, si bien al Congreso le corresponde determinar la estructura de la Administración Nacional, la competencia de esta iniciativa es del Ejecutivo; (iii) el desconocimiento del principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 constitucional; y (iv) la violación del principio de identidad flexible, establecido en los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior.

2. La Sala Plena de la Corporación, en sesión del 11 de octubre de 2023, luego del sorteo de rigor, remitió el asunto al despacho de la magistrada

Cristina Pardo Schlesinger.

3. Mediante auto del 30 de octubre de 2023, la magistrada sustanciadora inadmitió los cargos relacionados con la presunta vulneración de lo dispuesto en los artículos 1º, 150 (numeral 7°), 158 y 160° incisos 2° y 3°, de la Constitución Política. Al respecto, consideró que carecían de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

4. El actor presentó oportunamente el escrito de corrección de la demanda. Mediante auto del 16 de noviembre 2023, el despacho de la magistrada ponente consideró que el demandante subsanó el cargo relacionado con la presunta violación del artículo 158 de la Constitución ya que, “en principio, el eje transversal que refiere a una política exterior con enfoque de género no es una política que deba ser instrumentalizada a través de la derogatoria de una norma relativa a la «Asistencia social y servicios a los colombianos en el exterior y retornados»”. Segundo, consideró subsanado el cargo relacionado los incisos 2º y 3º del artículo 160 de la Constitución “en cuanto a una eventual contradicción en las manifestaciones del secretario general del Senado de la República relativas al origen de la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136”. El auto rechazó los demás cargos.

5. Teniendo en cuenta que los cargos aptos tratan sobre el desconocimiento de los principios de unidad de materia e identidad flexible, la magistrada, mediante auto del 1° de diciembre de 2023, decretó pruebas y oficióa los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que informaran al despacho en qué momentos del trámite surtido ante cada cámara legislativa y a solicitud de qué parlamentarios se introdujo al texto del proyecto de ley que cursó en cada una de dichas cámaras la derogatoria expresa del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021.

6. Una vez recibidas las pruebas decretadas, mediante auto del 25 de enero de 2024, el despacho ponente comunicó el proceso al presidente de la República, al presidente del Senado de la República, al presidente de la Cámara de Representantes, al Ministerio Relaciones Exteriores y al Departamento Nacional de Planeación para que se pronunciaran sobre lo que consideraran pertinente. Igualmente, fijó en lista a fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la norma demandada e invitó a participar a otras organizaciones académicas[[1]](#_ftn1).

7. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.

# II. NORMA DEMANDADA

8. A continuación, se transcribe y resalta la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 52.400 del 19 de mayo de 2023:

“LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023

PODER

PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

EL

CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO

372. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

[…]

Se derogan expresamente […] el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]”

# III. DEMANDA

[…]

Se derogan expresamente […] el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 […]”

# III. DEMANDA

9. En el escrito inicial de la demanda, el actor presentó cuatro cargos para sostener la inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de

2023. Sin embargo, el despacho sustanciador solo admitió dos cargos que sostienen que la norma demandada viola los artículos 158 y 160 incisos 2º y 3º de la Constitución. El demandante expuso que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 presuntamente desconoció los principios de unidad de materia e identidad flexible.

10. Posible desconocimiento del artículo 158 de la Constitución. El desconocimiento del principio de unidad de materia[[2]](#_ftn2). El demandante afirmó que el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 derogó sin ninguna justificación el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, aunque no guardaba ninguna relación con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Para sostener lo anterior, explicó que esta ley consiste en una “Política exterior con enfoque de género”, para lo cual “el Gobierno Nacional, bajo lala coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en la política bilateral y multilateral”[[3]](#_ftn3).

11. Sin embargo, manifestó quela Ley del Plan, en sus 372 artículos, únicamente se refiere directamente al Ministerio de Relaciones Exteriores como eje transversal de las políticas internacionales en su artículo 4°. Aunque hay una multiplicidad de temas abordados, la modificación de este Ministerio (i) no fue de iniciativa del Gobierno Nacional y (ii) la norma se ubica exclusivamente en el artículo de la derogatoria. Por lo que no hay un hilo conductor que permita determinar que dentro de la estructura u objeto de la Ley del Plan se pueda ubicar la norma demandada. Así, alegó que no se puede inferir que la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 guarde relación estructural y orgánica con el articulado.

12. Posible desconocimiento de los incisos 2º y 3º del artículo 160 superior. La trasgresión del principio de consecutividad e identidad flexible[[4]](#_ftn4). El demandante resaltó que la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 no surtió el trámite regulado en la norma constitucional mencionada. Explicó que, si bien el secretario general del Senado indicó que la norma demandada fue sugerida por algunos senadores, “consultadas las proposiciones presentadas durante el trámite de segundo debate de esta iniciativa, no se encontró proposición alguna, sobre la derogatoria del citado artículo”[[5]](#_ftn5). A partir de esta respuesta, el demandante alegó que la ley no tiene origen ni autor conocido y, debido a la incongruencia de lo certificado por el Senado, concluyó que hubo un trámite inadecuado y contrario a la Constitución.

# IV. INTERVENCIONES

# IV. INTERVENCIONES

13. Dentro del término otorgado por la magistrada sustanciadora para intervenir en el presente proceso de constitucionalidad[[6]](#_ftn6), se recibieron las siguientes intervenciones, cuyo resumen se presenta en la siguiente tabla:

| | | | | --- | --- | --- | | Ley 2294 de 2023 | | | | Interviniente | Solicitud | Contenido de la intervención |

| Departamento Nacional de Planeación[[7]](#_ftn7) | Exequibilidad | Afirmó que la Ley 2294 de 2023 no desconoce el principio de unidad de materia. Explicó que el artículo 372 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) se ubica en el Título IV, “Otras disposiciones”, con el objetivo de eliminar del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones que le fueran contrarias. Así, el artículo demandado derogó el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, el cual contemplaba que: “(...) El Ministerio de Relaciones Exteriores elevará el grupo interno de trabajo (GIT) de Colombia Nos Une, a la Dirección de Colombia Nos Une, la cual estará bajo Coordinación directa del Viceministerio de Relaciones Exteriores, funcionando con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 (...)”. Sostuvo que la Ley del PND, en el artículo 3, contempló los ejes de transformación incluido el de “Convergencia regional”, que pretendió “la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y políticas establecidos en este Plan”[[8]](#_ftn8). Así, según las bases del PND, se debía adecuar y fortalecer en la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y las demás entidades con responsabilidades de coordinación y articulación en temas migratorios. Por lo anterior, existe una justificación para la incorporación del artículo demandado con el propósito de brindar un servicio y atención eficiente, oportuna y directa. Además,

la eliminación de una de las dos direcciones[[9]](#_ftn9) evita (i) la duplicación de esfuerzos, (ii) la confusión y falta de coherencia, (iii) los conflictos de competencia, (iv) la falta de coordinación y (v) la distorsión de la naturaleza y la gestión de los asuntos migratorios. Por último, debido a la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, que incluye dentro del ámbito de su competencia a la población migrante regular, irregular, refugiado, en tránsito y retornado, se hizo necesario eliminar la Dirección de Colombia Nos Une para evitar duplicidad de funciones. Por estas razones, el artículo demandado tiene una conexidad directa e inmediata con los contenidos generales del PND. Por su parte, sostuvo que tampoco se desconoció el principio de identidad flexible. Durante el trámite legislativo los congresistas pueden introducir cambios, incluso disposiciones nuevas, siempre que guarden relación temática con aquellos temas discutidos previamente. En el caso del artículo 372, según las Gacetas 386-23 y 388-23, se introdujo en segundo debate ante la Cámara de Representantes, para articular el sistema jurídico. Asimismo, las discusiones sobre el fortalecimiento institucional hicieron parte de los ejes de transformación del PND, por lo que el artículo demandado es una disposición complementaria y un instrumento para asegurar la eficacia del Plan. |

| Ministerio de Relaciones Exteriores[[10]](#_ftn10) | Exequibilidad | Señaló que la norma demandada se encuentra conforme a los parámetros de consecutividad, identidad y unidad de materia. Explicó que el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, derogado por el PND, elevó el grupo interno de trabajo de Colombia Nos Une a una Dirección dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de fortalecer las políticas públicas relativas a los colombianos residentes en el exterior, colombianos retornados y población migrante en territorio nacional. Como existe la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, aseguró que tener dos entes encargados de la política migratoria resultaba en una falta de eficiencia, coherencia y coordinación. Así, no existe vulneración del principio de unidad de materia ya que hay una conexidad causal entre los objetivos de la ley, la eficiencia de la función administrativa y la creación de una política exterior con enfoque de género. Ahora bien, sostuvo que el Estatuto de la Política Integral Migratoria, Ley 2136 de 2021, estableció en el artículo 9 que el Ministerio de Relaciones Exteriores – a través de su Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano – es la autoridad central en materia migratoria. Para la ejecución de esta política existen órganos de coordinación interinstitucional, por lo que resultaba necesario eliminar una de las direcciones, en este caso Colombia Nos Une. En este sentido, el legislador tenía una amplia facultad para derogar una norma que creaba una Dirección innecesaria dentro de la estructura administrativa del Ministerio.

En relación con el principio de identidad flexible, en las Gacetas 386 y 417 de 2023 se evidenció que la derogatoria fue aprobada en el segundo debate en sesión plenaria del Senado. Es decir, se incluyó en la oportunidad prevista en el artículo 160 de la Constitución, sin cambiar sustancialmente el proyecto de ley ni la esencia de este. |

| Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[[11]](#_ftn11) | Exequibilidad | Afirmó que la norma demandada no desconoce el principio de unidad de materia. Específicamente para los Planes Nacionales de Desarrollo, según la jurisprudencia constitucional, este principio requiere determinar (i) la ubicación y alcance de la norma demandada, (ii) si existen objetivos, metas, planes o estrategias en la parte general del PND que puedan relacionase con la disposición acusada y (iii) si existe una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del PND. En relación con la norma demandada, explicó que en el artículo 3 del PND se estableció como objetivo la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los programas, planes y políticas y la implementación de la ley de retorno y la Política Integral Migratoria. Teniendo en cuenta lo anterior, en el Catalizador 8 de las Bases del PND, se incluyó la adecuación y el fortalecimiento de la estructura institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y demás entidades encargadas de temas migratorios. Así, para lograr dicho objetivo, fue necesario mantener la Coordinación de Colombia Nos Une, pero bajo el manejo y liderazgo de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano. Finalmente, con la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad fue necesario eliminar el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 para evitar la duplicidad de funciones. Por estas razones, concluyó que el artículo 372 demandado sí tiene una conexidad directa e inmediata con los contenidos generales del PND y que, además, protege el erario y la eficiencia en la gestión administrativa. Por su parte, aseguró que el artículo demandado tampoco vulnera el principio de identidad flexible. Esto se debe a que los congresistas están habilitados para

inmediata con los contenidos generales del PND y que, además, protege el erario y la eficiencia en la gestión administrativa. Por su parte, aseguró que el artículo demandado tampoco vulnera el principio de identidad flexible. Esto se debe a que los congresistas están habilitados para introducir cambios, incluso disposiciones nuevas, en los debates finales del procedimiento siempre que guarden relación temática con los temas discutidos de forma previa. Para el caso concreto, mediante las Gacetas 386-23 y 388-23 que incluyen las ponencias para el segundo debate, se propuso la eliminación de las disposiciones normativas que fueran contrarias al PND. De manera que el artículo 372 no cambió sustancialmente la Ley del Plan, sino que fortaleció la institucionalidad del Ministerio de Relaciones Exteriores y evitó la duplicidad de funciones. Igualmente, las Gacetas 386-23 y 417-23 incluyeron expresamente la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, siendo la oportunidad procesal prevista por el artículo 160. |

| José Alberto Tejada Echeverri, representante a la Cámara. | Exequibilidad | Afirmó que el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 está ajustado a los artículos 158 y 160 de la Constitución. Lo anterior se debe a que la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 tiene una relación directa con el PND, específicamente con sus objetivos, la parte integral, los ejes de transformación y los ejes transversales. Asimismo, el PND tiene como objetivo generar cambios para fortalecer la estructura institucional, por lo que era menester la derogatoria del artículo 52 de la Ley 2136 de 2021. Por último, conforme a las Gacetas del Congreso, el artículo 372 demandado surtió todos los debates y ponencias por lo que se encuentra acorde a la Constitución. | | Jorge Edwin Velasco Narváez y otros[[12]](#_ftn12) | Inexequibilidad | Al igual que los argumentos de la demanda, aseguró que el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 vulneró el artículo 158 y los incisos 2° y 3° del artículo 160 de la Constitución. Esto se debe a que (i) no guarda ninguna relación con los temas tratados en el PND y (ii) no aparece que se haya debatido en el trámite legislativo. |

# V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

14. La representante del Ministerio Público solicitó que la norma demandada se declare exequible. Para sustentar lo anterior, primero, manifestó que, según la jurisprudencia constitucional[[13]](#_ftn13), la Ley del Plan está compuesto por (i) una parte general de propósitos y objetivos gubernamentales denominados “bases del PND”, (ii) el plan de inversiones para el cuatrienio y (iii) las medidas para ejecutar las metas y recursos. Por esta razón, el principio de unidad de materia impone verificar la existencia de una relación razonable entre las metas o inversiones y las disposiciones instrumentales de la ley.

15. Para el caso en concreto, encontró que en la parte general del PND el legislador dispuso la inclusión de los colombianos residentes en el exterior y los retornados en los programas