CC - C-143 25 de 2025

TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-143/25

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No se vulnera por norma que incrementa la tarifa de las transferencias del sector eléctrico

(...) existe una justificación suficiente por parte del Ejecutivo en torno a que la medida ahora examinada (i) es una expresión de la función de planeación del Gobierno que (ii) constituye una herramienta clave para instrumentalizar la política pública de Transición Energética Justa descrita en la parte general del plan y, al mismo tiempo, (iii) es un mecanismo idóneo para su ejecución, dadas las líneas de inversión previstas en el Plan Nacional de Inversiones. Y (iv) no se emplea para llenar vacíos o inconsistencias de la norma que modifica, por cuanto configura una fuente de recursos nueva con destinación y beneficiarios específicos.

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No se configura elusión del debate parlamentario

(...) la Sala estima que en esta oportunidad no existió elusión del debate por las siguientes razones. En primer lugar, porque existieron dos oportunidades para deliberar sobre las proposiciones analizadas, esto es, cuando se abrió el segundo debate del proyecto, momento en que los congresistas explicaron varias de sus proposiciones sin aval, y cuando se configuraron efectivamente los bloques, como se explicó anteriormente. En segundo lugar, porque la votación en bloque de las proposiciones, tanto de eliminación como de modificación, se trató de una metodología adoptada por votación de la plenaria y no obedeció a la imposición de la presidencia, ni configuró una forma de afectar los derechos de las minorías, ni de coartar el debate parlamentario. En tercer lugar, porque se permitió la libre exclusión de artículos de los bloques cuando existió desacuerdo, por lo que se hizo un uso racional del mecanismo de votación en bloque. Lo anterior comportó que las decisiones censuradas correspondieran a una especie de “votaciones residuales” de aquellos artículos que los senadores decidieron no tramitar individualmente.

ACCION DE

INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipología

COSA JUZGADA

CONSTITUCIONAL FORMAL RELATIVA-Configuración

COSA JUZGADA

CONSTITUCIONAL FORMAL Y ABSOLUTA-Configuración

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta vulneración del principio de autonomía territorial

COSA JUZGADA

CONSTITUCIONAL FORMAL Y ABSOLUTA-Configuración

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta vulneración del principio de autonomía territorial

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter más estricto

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología

(...) para definir si existe una vulneración al principio de unidad de materia frente a una disposición del PND, deberá realizarse un juicio de constitucionalidad estricto por medio del cual el juez constitucional debe: (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental; y (ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En tal dirección, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Criterio de temporalidad

(...) las disposiciones que integran el PND deben tener una vigencia de cuatro años. Así, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones con carácter permanente por carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan, como aquellas que buscan introducir regulaciones aisladas que llenan vacíos de regulaciones temáticamente independientes o modifican estatutos o códigos. Ahora bien, el carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende propiciar.

NORMA TRIBUTARIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Estándar de argumentación exigible

CONEXIDAD DIRECTA, INMEDIATA Y EFICAZ ENTRE NORMAS INSTRUMENTALES Y PARTE GENERAL DE PLAN NACIONAL

DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones para la configuración

La jurisprudencia ha indicado que el vicio de elusión del debate se configura cuando (i) se constate [la] omisión “voluntaria y consciente” de debatir y votar un tema, o de trasladar la responsabilidad de decidir a una instancia posterior del trámite;(ii) cuando la conducta omisiva objeto de controversia no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del Congreso y con ella (iii) se vulnere el valor sustantivo que se asegura con el artículo 157 superior, [el] cual es asegurar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras y la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen con voz y con voto en el trámite de aprobación de las leyes; examen que, en todo caso, deberá tener en cuenta los elementos del contexto particular en que tuvo lugar la aprobación de la norma acusada

DEBATE O

DELIBERACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance

VICIO DE PROCEDIMIENTO

POR ELUSION DE DEBATE Y VOTACION-Jurisprudencia constitucional

(...) para que se configure el vicio por elusión del debate debe verificarse que la célula o corporación legislativa renunció a su deber de deliberar un asunto, que se le impidió hacerlo, que se avasalló a las minorías porque se les obstruyó participar en la deliberación o que se coartó a los congresistas frente a la posibilidad de ejercer libremente sus competencias durante el debate parlamentario.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

Sentencia C-143 de

2025

Referencia: expediente D-15380

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”

Demandantes: Paloma

Susana Valencia Laserna, Andrés Felipe Guerra Hoyos, Carlos Edward Osorio Aguiar, Ciro Alejandro Ramírez Cortés y José Jaime Uzcátegui Pastrana

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 2421.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

| ¿Qué estudió la Corte? | La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una demanda cuyo cargo principal se dirigía en contra de la Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”, por la vulneración del principio de publicidad. Esto en razón a la ocurrencia de un posible vicio en la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley 338 de 2023 (Cámara) y 274 de 2023 (Senado), antecedente legislativo de la norma acusada, durante el trámite surtido ante la plenaria del Senado de la República. La demanda incluyó además cinco cargos subsidiarios contra artículos específicos de la ley demandada, referidos a la vulneración de los principios de publicidad, unidad de materia, autonomía territorial, la prohibición de constituir monopolios rentísticos y la configuración de una elusión del debate legislativo: | | | | --- | --- | | Cargo 1 (principal) | Contra los artículos 3, 8, 13, 16, 26, 27, 28, 32, 38, 40, 51, 55, 69, 83, 96, 100, 101, 121, 172, 173, 174, 180, 194, 200, 207, 210, 215, 224, 233, 275, 289, 293, 297, 312, 327, 337, 339, 342, 356, 371 y 372 de la Ley 2294 de 2023 por la vulneración del principio de publicidad respecto del debate y votación

del informe de conciliación en la plenaria del Senado. | | Cargo 2 (subsidiario) | Contra los artículos 5, 61, 289 y 297 de la Ley 2294 de 2023 por la vulneración del principio de publicidad respecto de la aprobación de las proposiciones modificatorias en la plenaria del Senado. | | Cargo 3 (subsidiario) | Contra los artículos 233 y 340 de la Ley 2294 de 2023 por la vulneración del principio de unidad de materia. | | Cargo 4 (subsidiario) | Contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 por la violación de la prohibición de constituir un monopolio rentístico. | | Cargo 5 (subsidiario) | Contra el artículo 49 de la Ley 2294 de 2023 por la vulneración del principio de autonomía territorial. | | Cargo 6 (subsidiario) | Contra los artículos 2, 10, 12, 15, 16, 23, 30, 31, 32, 36, 38, 40, 44, 45, 46, 49, 50, 51, 53, 54, 56, 57, 58, 62, 65, 66, 67, 68, 73, 74, 79, 80, 86, 88, 89, 96, 98, 99, 102, 103, 106, 108, 117, 123, 125, 126, 130, 133, 136, 140, 143, 144, 147, 151, 152, 153, 156, 160, 163, 165, 167, 170, 184, 191, 198, 199,

205, 208, 209, 210, 213, 214, 215, 216, 218, 219, 220, 223, 224, 225, 226, 227, 229, 230, 232, 235, 236, 239, 244, 245, 246, 251, 255, 257, 266, 269, 272, 273, 274, 279, 281, 282, 296, 307, 321, 328, 339, 348, 350, 353, 357, 358, 359, 362, 364, 366 y 367 de la Ley 2294 de 2023 por elusión del debate parlamentario en su aprobación. | | | | |

| ¿Qué consideró la Corte? | Previamente, la Sala Plena estableció la existencia de cosa juzgada constitucional con respecto a algunos de los cargos formulados en la demanda: (i) el cargo principal formulado contra la Ley 2294 de 2023, de conformidad con la Sentencia C-448 de 2024; (ii) el cargo subsidiario relativo a la vulneración del principio de publicidad en el trámite de aprobación ante la plenaria del Senado de los artículos 5, 61, 289 y 297, de conformidad con las sentencias C-294 de 2024 y C-142 de 2025; (iii) el cargo subsidiario referido a la violación del principio de unidad de materia, pero solo respecto del artículo 340, de conformidad con la Sentencia C-370 de 2024; y (iv) el cargo subsidiario alusivo a la prohibición de constituir monopolios rentísticos respecto del artículo 97, de conformidad con la Sentencia C-537 de 2023. De otro lado, determinó la falta de aptitud del cargo formulado contra el artículo 49 de la Ley 2294 de 2023, por la presunta vulneración del principio de autonomía territorial. Surtido lo anterior, le correspondió a la Sala Plena resolver, en sentencia de mérito, (i) si se vulneró el principio de unidad de materia con la aprobación del artículo 233 de la Ley 2294 de 2023 y (ii) si se configuró una elusión del debate parlamentario en el trámite de los artículos 2, 10, 12, 15, 16, 23, 30, 31, 32, 36, 38, 40, 44, 45, 46, 49, 50,

51, 53, 54, 56, 57, 58, 62, 65, 66, 67, 68, 73, 74, 79, 80, 86, 88, 89, 96, 98, 99, 102, 103, 106, 108, 117, 123, 125, 126, 130, 133, 136, 140, 143, 144, 147, 151, 152, 153, 156, 160, 163, 165, 167, 170, 184, 191, 198, 199, 205, 208, 209, 210, 213, 214, 215, 216, 218, 219, 220, 223, 224, 225, 226, 227, 229, 230, 232, 235, 236, 239, 244, 245, 246, 251, 255, 257, 266, 269, 272, 273, 274, 279, 281, 282, 296, 307, 321, 328, 339, 348, 350, 353, 357, 358, 359, 362, 364, 366 y 367 de la Ley 2294 de 2023. Para responder a los problemas jurídicos planteados, la Corte reiteró su jurisprudencia en torno (i) la metodología del juicio sobre la valoración del principio de unidad de materia en las leyes del plan nacional de desarrollo (PND), (ii) el respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes frente a la ley del PND, (iii) el carácter temporal de las disposiciones que integran el PND, (iv) el estándar

de argumentación exigible cuando se incorporan disposiciones de contenido tributario en la ley del PND y (v) el vicio de elusión del debate parlamentario. También revisó el trámite legislativo del proyecto de ley que condujo a la adopción del PND 2022-2026, el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”, sus anexos, y el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. |

| ¿Qué decidió la Corte? | La Sala Plena concluyó que el artículo 233 de la Ley 2294 de 2023 no vulneró el principio de unidad de materia. Esto como resultado de aplicar la metodología del juicio de valoración del principio de unidad de materia en las leyes del plan nacional de desarrollo, considerando el mayor estándar de argumentación exigible al tratarse de a) la modificación de normas de carácter permanente y b) la incorporación de contenidos tributarios en la ley del PND. Así, verificó que sí hay conexidad directa e inmediata, estrecha y verificable, entre la disposición demandada y los componentes de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Incluso, evidenció dicha relación con los objetivos generales, las metas y las estrategias de la ley del plan, las bases del PND y el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. Asimismo, constató que la disposición demandada tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, toda vez que (i) es una expresión de la función de planeación del Gobierno que (ii) constituye una herramienta clave para instrumentalizar la política pública de Transición Energética Justa descrita en la parte general del PND y, al mismo tiempo, (iii) es un mecanismo idóneo para su ejecución, dadas las líneas de inversión previstas en el plan nacional de inversiones. Y (iv) no se emplea para llenar vacíos e inconsistencias de la norma que modifica, por cuanto configura una fuente de recursos nueva con destinación y beneficiarios específicos. La Corte también confirmó el cumplimiento del estándar de motivación suficiente para la inclusión de disposiciones tributarias en la ley del plan en el curso del trámite legislativo de la disposición. Por otra parte, la Sala Plena determinó que no se configuró una elusión del debate parlamentario en el trámite de los

del estándar de motivación suficiente para la inclusión de disposiciones tributarias en la ley del plan en el curso del trámite legislativo de la disposición. Por otra parte, la Sala Plena determinó que no se configuró una elusión del debate parlamentario en el trámite de los artículos 2, 10, 12, 15, 16, 23, 30, 31, 32, 36, 38, 40, 44, 45, 46, 49, 50, 51, 53, 54, 56, 57, 58, 62, 65, 66, 67, 68, 73, 74, 79, 80, 86, 88, 89, 96, 98, 99, 102, 103, 106, 108, 117, 123, 125, 126, 130, 133, 136, 140, 143, 144, 147, 151, 152, 153, 156, 160, 163, 165, 167, 170, 184, 191, 198, 199, 205, 208, 209, 210, 213, 214, 215, 216, 218, 219, 220, 223, 224, 225, 226, 227, 229, 230, 232, 235, 236, 239, 244, 245, 246, 251, 255, 257, 266, 269, 272, 273, 274, 279, 281, 282, 296, 307, 321, 328, 339, 348, 350, 353, 357, 358, 359, 362, 364, 366 y 367

de la Ley 2294 de 2023. Sostuvo que las votaciones en bloque de dos grupos de artículos en los que se encontraban los textos antecedentes de las disposiciones referidas, a través de las cuales se negó un importante número de proposiciones de supresión y modificatorias, fue una forma legítima de ordenar el debate parlamentario, en lugar de impedirlo o comportar una elusión de aquel. Para sustentar esta decisión, la Corte señaló que: (i) existieron dos oportunidades para deliberar sobre las proposiciones analizadas, esto es, cuando se abrió el segundo debate del proyecto, momento en que los congresistas explicaron varias de sus proposiciones sin aval, y cuando se configuraron efectivamente los bloques; (ii) la votación en bloque de las proposiciones, tanto de eliminación como de modificación, fue una metodología adoptada por votación de la plenaria y no obedeció a la imposición de la presidencia ni configuró una forma de afectar los derechos de las minorías, ni de coartar el debate parlamentario; y (iii) se permitió la libre exclusión de artículos del bloque cuando existió desacuerdo, por lo que se hizo un uso racional del mecanismo de votación en bloque. |

| ¿Qué resolvió la Corte? | La Corte Constitucional resolvió estarse a lo resuelto en las sentencias: C-537 de 2023 respecto del cargo formulado contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, relativo a la vulneración de la prohibición de constituir monopolios rentísticos; C-294 de 2024 respecto del cargo formulado contra el numeral 6 y el parágrafo 3º del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, relativo a la vulneración del principio de publicidad; C-370 de 2024 respecto del cargo formulado contra el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, relativo a la vulneración del principio de unidad de materia; C-448 de 2024 respecto del cargo principal formulado contra la Ley 2294 de 2023, relativo a la vulneración del principio de publicidad; y C-142 de 2025 respecto del cargo formulado contra los artículos 5, 61, 289 y 297 de la Ley 2294 de 2023, relativo a la vulneración del principio de publicidad. Y se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo frente al cargo formulado contra el artículo 49 de la Ley 2294 de 2023, relativo a la violación del principio de autonomía territorial, por ineptitud sustantiva de la demanda. En el análisis de fondo, la Sala Plena resolvió declarar exequibles: (i) el artículo 233 de la Ley 2294 de 2023, por no vulnerar el principio de unidad de materia, y (ii) los artículos 2, 10, 12, 15, 16, 23, 30, 31, 32, 36, 38, 40, 44,

45, 46, 49, 50, 51, 53, 54, 56, 57, 58, 62, 65, 66, 67, 68, 73, 74, 79, 80, 86, 88, 89, 96, 98, 99, 102, 103, 106, 108, 117, 123, 125, 126, 130, 133, 136, 140, 143, 144, 147, 151, 152, 153, 156, 160, 163, 165, 167, 170, 184, 191, 198, 199, 205, 208, 209, 210, 213, 214, 215, 216, 218, 219, 220, 223, 224, 225, 226, 227, 229, 230, 232, 235, 236, 239, 244, 245, 246, 251, 255, 257, 266, 269, 272, 273, 274, 279, 281, 282, 296, 307, 321, 328, 339, 348, 350, 353, 357, 358, 359, 362, 364, 366 y 367 de la Ley 2294 de 2023, por no haberse configurado una violación del artículo 157 de la Constitución Política, por elusión del debate parlamentario. |

Índice

I. ANTECEDENTES. 5

1. Norma demandada 8

2. La demanda. 8

3. Relación de los elementos de prueba 27

4. Intervenciones 30

5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación

………………………………… 32

II.

CONSIDERACIONES. 33

1. Competencia. 33

2. Cuestiones previas ……………………………………………………………………33

2.1. Primera cuestión previa: oportunidad de los cargos por vicios de procedimiento 33

2.2. Segunda cuestión previa: cosa juzgada constitucional respecto de los cargos 1, 2, 3 (parcial) y 4 ……………………………………………………………………………. 34

2.3.

Tercera cuestión previa: falta de aptitud sustantiva del cargo 5…………………… 40

3. Delimitación de los problemas jurídicos y estructura de la decisión ……………….. 46

4. Examen del cargo respecto del artículo 233 de la Ley 2294 de 2023 por violación del principio de unidad de materia ………………………………………………………… 46

4.1. Metodología sobre el juicio de valoración del principio de unidad de materia en las leyes del plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia. 47

4.2. El respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes por parte de la ley del plan nacional de desarrollo ………………………………………………………… 50

4.3. El carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo ………………………………………………………………………………………….. 51

4.2. El respeto por las competencias legislativas ordinarias permanentes por parte de la ley del plan nacional de desarrollo ………………………………………………………… 50

4.3. El carácter temporal de las disposiciones que integran el plan nacional de desarrollo ………………………………………………………………………………………….. 51

4.4. Estándar de argumentación exigible cuando se incorporan disposiciones de contenido tributario en la ley del plan nacional de desarrollo ……………………………………. 53

4.5. El artículo 233 de la Ley 2294 de 2023 no vulnera el principio de unidad de materia ………………………………………………………………………………………… 56 5. Examen del cargo contra numerosos artículos de la Ley 2294 de 2023, por elusión del debate ………………………………………………………………………………… 69

5.1. El vicio de elusión del debate. Reiteración de jurisprudencia …………………… 69

5.2. Identificación correcta de los artículos demandados y votados en bloques ……… 72

5.3. Las votaciones en bloque fueron una forma legítima de ordenar el debate en lugar de impedirlo o comportar una elusión de aquel ………………………………………….. 74

III. DESICIÓN …………………………………………………………………………… 82

I.

ANTECEDENTES

1. El 8 de junio de 2023, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Paloma Susana Valencia Laserna y los ciudadanos Andrés Felipe Guerra Hoyos, Carlos Edward Osorio Aguiar, Ciro Alejandro Ramírez Cortés y José Jaime Uzcátegui Pastrana[[1]](#_ftn1) demandaron la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 `Colombia Potencia Mundial de la Vidá”.

2. Los accionantes solicitaron que se declare la inexequibilidad de la referida ley por incurrir en un vicio de procedimiento en su formación, consistente en haberse desconocido el principio de publicidad respecto del debate y votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado (arts. 157 y 161 CP). De forma subsidiaria, plantearon cinco cargos de inconstitucionalidad contra artículos específicos de la ley, algunos por vicios de procedimiento en su formación y otros por aparentemente desconocerse el contenido material de la

Constitución.

3. En auto del 25 de julio de 2023[[2]](#_ftn2), el entonces magistrado ponente admitió la demanda y decretó la práctica de pruebas[[3]](#_ftn3), para lo cual ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, y al gerente y al jefe de la oficina de sistemas e informática de la Imprenta Nacional de Colombia, para que informaran al despacho de aspectos relacionados con el trámite legislativo en la plenaria del Senado de la República sobre el informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 (Cámara de Representantes) y 274 de 2023 (Senado)[[4]](#_ftn4).

4. También ordenó: (a) fijar en lista el proceso para garantizar la intervención ciudadana; (b) correr traslado a la procuradora general de la Nación para lo de su competencia; (c) comunicar el inicio de la actuación al presidente de la República, al presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justifican la constitucionalidad de la normativa sometida a control.

5. Adicionalmente, invitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), al Centro de Investigación Económica y Social (Fedesarrollo), al Consejo Privado de Competitividad, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, al Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, a la Contraloría General de la República, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de

Ciudades Capitales (Asocapitales), al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), a la Asociación Nacional de Industriales (Andi), a la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (Acolgen), a la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis), a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), a la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), a la empresa Positiva Compañía de Seguros S.A., entre otras[[5]](#_ftn5), para que, si lo estimaban conveniente, emitieran concepto técnico especializado sobre la materia objeto de la controversia.

6. El 11 de agosto de 2023, Positiva Compañía de Seguros S.A. solicitó la acumulación de los procesos D-15370, D-15373, D-15380 y D-15357 por tratarse de demandas de inconstitucionalidad “promovidas respecto del artículo 97 de la Ley 2297, o del plan en su totalidad, por existir coincidencia total de la norma acusada, además de compartir algunos de los cargos formulados por los accionantes dentro de los expedientes recién referidos”[[6]](#_ftn6).

7. El 15 de diciembre de 2023 Vladimir Fernández Andrade se posesionó como magistrado de la Corte Constitucional en reemplazo del ahora exmagistrado Alejandro Linares Cantillo. El 11 de enero de 2024, el magistrado Fernández Andrade manifestó su impedimento para participar en el debate de constitucionalidad que corresponde al proceso de la referencia[[7]](#_ftn7). La Sala Plena declaró fundado el impedimento y, en consecuencia, resultó sorteado como nuevo ponente del mismo el magistrado Juan Carlos Cortés González[[8]](#_ftn8).

8. Mediante Auto No. 705 del 10 de abril de 2024, proferido en el marco del expediente D-15357, tras constatar que las demandas fueron asignadas en distintos programas de reparto e incluidas en planes de trabajo diferentes y que una de ellas ya contaba con sentencia de fondo, la Sala Plena indicó que las peticiones de acumulación no resultaron procedentes[[9]](#_ftn9).

Asimismo, ordenó suspender los términos para la tramitación de los procesos que cursaran ante la Corte Constitucional por demandas instauradas contra los artículos objeto de conciliación sobre el proyecto de ley número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023, medida que incluyó al expediente D-15380 bajo examen.

9. Por medio de la Sentencia C-448 de 2024, la Sala Plena decidió levantar la suspensión de términos ordenada en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 705 de 2024, “a partir del día hábil siguiente al de la notificación de esta sentencia”. Según constancia de la Secretaría General de esta Corporación, ello operó a partir del 12 de febrero de 2025[[10]](#_ftn10).

10. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la procuradora general de la Nación en ejercicio para el momento, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

1. Norma demandada

11. Los accionantes atacan en su integralidad y por vicios de forma en su expedición, la Ley 2294 de 2023 “Por el cual de expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” (PND),que aparece publicada en el Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023. Asimismo, proponen cinco cargos subsidiarios contra algunos artículos de la normativa, los cuales se precisan en el siguiente apartado.

12. Ahora bien, dada la extensión de la ley acusada esta no se transcribirá, pudiendo consultarse en el siguiente vínculo <http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2294_2023.html>

2.La demanda

13. Cargo 1. Vulneración del principio de publicidad respecto del debate y votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado (arts. 157 y 161 CP; art. 156 Ley 5ª de 1992). Quienes demandan afirman que se vulneró el principio de publicidad durante el trámite del proyecto que dio lugar a la expedición de la Ley 2294 de 2023, frente al debate y votación del informe de conciliación en la plenaria del Senado. Para arribar a esta conclusión, aseguran que, contrario a lo manifestado por el secretario general del Senado, “el informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 Cámara, 274 de 2023 Senado, no fue publicado en la Gaceta previo a la votación de la iniciativa en la Plenaria del 5 de mayo y tampoco fue difundido por otros medios electrónicos o físicos a los senadores”.

14. En este sentido, según manifiestan “en la página de la Imprenta Nacional donde se publican las gacetas del Congreso no se efectuó la publicación de las gacetas 427 y 429 de 2023 durante el 4 de mayo de 2023, ni en la madrugada del 5 de mayo de 2023 antes de la votación del Plan Nacional de Desarrollo en la plenaria del Senado, los cuales contenían el informe de conciliación del referido proyecto”. Como soporte acompañan varias capturas de pantalla de la página web de la Imprenta Nacional, tomadas entre las 11:55 pm del jueves 4 de mayo y la 1:04 am del viernes 5 de mayo de 2023. Paralelamente, sostienen que en la página web de la secretaría del Senado tampoco se publicó el informe de conciliación y, para ello, acompañan otras capturas de pantalla realizadas a las 12:50 a.m. y 1:25 a.m., en las que no aparece el informe de conciliación en el micrositio de “informes y publicaciones”. Lo anterior, aunado a que en el rótulo de “nuevo”, solo consta un comunicado de plenaria del 4 de mayo de 2023 y el orden del día de la fecha designada para la votación del informe.

15. Lo mismo denuncian los demandantes respecto del correo institucional de los senadores, señalando que nunca se les envió el informe a esa dirección electrónica. Todo esto conforme a más capturas de pantalla.

16. Con fundamento en los elementos de juicio propuestos, los accionantes afirman que “(…) en el desarrollo y aprobación del informe de conciliación del Proyecto de Ley 338 de 2023 de Cámara, 274 de 2023 Senado, hubo una vulneración manifiesta del principio de publicidad. El mencionado informe no fue publicado en la Gaceta del Congreso antes del inicio de la sesión del 5 de mayo de 2023 ni durante el curso de la misma hasta la votación del proyecto a la 1:18 [a.m.], así como tampoco fue difundido a los senadores por al