CC - C-147-2024

C-147-24TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-147/24

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2294

DE 2023-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-537 de 2023

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración por declaratoria de inexequibilidad

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipología

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaSENTENCIA C-147 de 2024

Referencia: Expediente D-15373

Demanda de inconstitucionalidad contrael artículo 97 de la Ley 2294 de 2023,“[p]or el cual se expide el Plan Nacionalde Desarrollo 2022 – 2026 ‘ColombiaPotencia Mundial de la Vida’”.Demandante: Kerly Mireya TatianaVivas Buitrago

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo

Bogotá, D. C., dos (02) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribucionesconstitucionales contenidas en el artículo 241 de la Constitución y de losrequisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, haproferido la siguiente

SENTENCIA.

SÍNTESIS

1. En esta ocasión, la Sala Plena estudió la acción pública de inconstitucionalidad que

presentó la ciudadana Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago contra el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida”. En la demanda, la ciudadana solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada por ser contraria a los artículos 158 y 333 de la Constitución Política.

2. Tras reiterar su jurisprudencia sobre la cosa juzgada constitucional, la Sala destacó que en la Sentencia C-537 de 2023, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 97 objeto de demanda. Por lo tanto, tras confirmar la existencia de una cosa juzgada formal y absoluta y la supresión de dicho artículo del ordenamiento jurídico, la Sala decidió estarse a lo resuelto en la mencionada Sentencia C-537 de 2023.

I. ANTECEDENTES3. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada enlos artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política de 1991, laciudadana Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago presentó una demanda deinconstitucionalidad con solicitud de suspensión provisional contra el artículo97 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional deDesarrollo 2022 – 2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”.

4. Mediante auto del 12 de julio de 2023[1], el entonces magistrado

4. Mediante auto del 12 de julio de 2023[1], el entonces magistrado sustanciador[2] decidió: (i) admitir la demanda; (ii) negar la solicitud desuspensión provisional de la norma demandada; (iii) correr traslado delexpediente a la procuradora general de la Nación a fin de que emitiera elconcepto correspondiente; (iv) fijar en lista el proceso para efectos depermitir la intervención ciudadana a que se refiere el artículo 7 del DecretoLey 2067 de 1991; (v) comunicar de la admisión de la demanda al presidentedel Congreso de la República, al presidente de la República, al ministro deJusticia y del Derecho, a la ministra del Trabajo, al superintendenteFinanciero, al director del Departamento Nacional de Planeación y a ladirectora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si a bien lotenían, intervinieran en el proceso de la referencia; e (vi) invitar a diferentesorganizaciones, a que, de considerarlo pertinente, emitieran concepto técnico especializado sobre la norma acusada y la materia objeto de impugnación[3].

5. El proceso se fijó en lista[4] para permitir las intervenciones ciudadanas, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 242 de laConstitución.

6. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, una vez recibido elconcepto de la procuradora general de la Nación, la Sala procede a decidir elasunto.

A. NORMA DEMANDADA

7. A continuación, se transcribe la disposición demandada, tal como se publicó en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023:Ley 2294 de 2023 (19 de mayo)

Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023

Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023:Ley 2294 de 2023 (19 de mayo)

Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026‘Colombia Potencia mundial de la vida’

(…) Artículo 97. Afiliación de las Entidades Públicas al SistemaGeneral de Riesgos Laborales. Con el fin de fortalecer el Sistemade aseguramiento público, de cara a la incorporación de nuevaspoblaciones de la comunidad en general, a partir de la entrada envigencia de la presente ley, todas las entidades y corporacionespúblicas se afiliarán a la administradora de riesgos laborales decarácter público, Positiva Compañía de Seguros S.A., o quien hagasus veces.

Las entidades y corporaciones públicas que se encuentranactualmente afiliadas a administradoras de riesgos laborales decarácter privado podrán mantener la afiliación hasta tanto secomplete el plazo de los contratos celebrados con anterioridad a laentrada en vigencia de la presente ley. Vencido el plazo contractual,todas las entidades y corporaciones públicas deberán afiliarse a laadministradora de riesgos laborales pública.

B. LA DEMANDA

8. La demandante manifestó que la norma acusada resultaba contraria alos artículos 158 y 333 de la Constitución Política de Colombia, que serefieren, respectivamente, al principio de unidad de materia y a la librecompetencia económica. Por lo tanto, la ciudadana solicitó a la Corte declararsu inexequibilidad. En sustento de su pretensión, la demandante presentó lossiguientes cargos.

9. Primer cargo: el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 violó elprincipio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Carta.En primer término, la demandante recordó que el artículo 158 de laConstitución Política establece que todo proyecto de ley debe referirse a unamisma materia, y serán inadmisibles todas aquellas disposiciones que no serelacionen con ella. Al efecto, la actora puso de presente que la CorteConstitucional, en la sentencia C-095 de 2020, determinó que el principio deunidad de materia se ve satisfecho cuando las disposiciones de una ley de laRepública “guardan una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante”[5] de dicha ley. En sentido contrario, elprincipio de unidad de materia se ve vulnerado, por regla general, cuando noes posible “encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley”[6].

10. La demandante manifestó que, al evaluar la satisfacción del principiode unidad de materia en las disposiciones de la ley del Plan Nacional deDesarrollo (PND), la Corte optó por recurrir a un estándar más exigente, queva más allá de la constatación de la existencia de una simple relación deconexidad entre la disposición evaluada y la materia predominante de quetrata la ley a la que pertenece la aludida disposición. Esto pues, tratándose delPND, es imposible hablar de una materia predominante, dado que la ley delPND contiene propósitos y objetivos de carácter general y de largo plazo,cubre variados asuntos y resulta, necesariamente, multitemática.

11. Por las características propias de la ley del PND, la actora recordó quela Corte estableció criterios específicos para determinar si el principio deunidad de materia se ve -o nosatisfecho. Así, los mecanismos de ejecucióndel PND deben: (i) referirse a uno de los objetivos o programas de la partegeneral de la ley del PND; (ii) tener una finalidad planificadora clara; (iii)respetar el contenido constitucional propio de la ley del PND; y (iv) guardaruna relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos o programasde la parte general de la ley del PND.

12. Según la demandante, el estándar establecido por la Corte es preciso yestricto: “se infringe el principio de unidad de materia cuando las normasacusadas del PND, correspondientes a los [mecanismos de ejecución delPND], no contienen medidas que inequívocamente operen comoinstrumentos para el logro de los contenidos de la parte general de la ley del plan”[7].13. La actora manifestó que el objetivo de la Ley 2294 de 2023 puedehallarse en los artículos 1, 3 y 4 de la Ley del Plan y, esencialmente, consisteen convertir a Colombia en un país “líder de la protección de la vida a partir

de la construcción de un nuevo contrato social”[8]. Para ello, la Ley propone cinco instrumentos principales (ejes de transformación)[9]: (i) el ordenamiento del territorio alrededor del agua; (ii) la seguridad humana y lajusticia social; (iii) el derecho humano a la alimentación; (iv) latransformación productiva, la internacionalización y la acción climática; y (v)la convergencia regional. Además, el artículo 4 de la Ley 2294 de 2023propone también cuatro instrumentos complementarios (ejes transversales)con los que se pretende contribuir al cumplimiento del objetivo del PND;estos son: (i) la paz total; (ii) los actores diferenciales para el cambio; (iii) laestabilidad macroeconómica y (iv) la política exterior con enfoque de género.

14. La ciudadana expuso entonces, tres motivos principales por los cualesla norma acusada, presuntamente, resultaba contraria al artículo 158 Superior(principio de unidad de materia). En primer lugar, la ciudadana manifestó que el título de la Ley 2294 de 2023[10] no tenía ninguna “relación o correspondencia directa e inmediata con su artículo 97”[11], pues laexpedición de un Plan de Desarrollo nada tiene que ver con la afiliación de

las entidades públicas “al sistema general de riesgos laborales”[12]. Así, a juicio de la actora, el artículo demandado no guarda relación alguna con lamateria de la ley.

15. En segundo lugar, la demandante señaló que la norma cuestionada noguardaba relación directa o indirecta ni con el objetivo ni con los ejes de laLey 2294 de 2023, plasmados en la Parte General de la Ley del Plan. Laciudadana indicó que resultaba imposible comprender cómo una disposiciónque establece que Positiva Compañía de Seguros S.A. es la única entidad quepuede ofrecer el servicio de afiliación al sistema general de riesgos laboralesa las entidades públicas, resultaba propicia para convertir a Colombia en unlíder de la protección de la vida, con base en los cinco ejes de transformacióny los cuatro ejes transversales anteriormente mencionados.

16. En tercer lugar, la actora indicó que la norma acusada era de carácterinstrumental y que, en vez de propender por la paz, la eliminación de lasinjusticias y exclusiones históricas y evitar el conflicto armado -objetivosestos de la Ley del Plan a la que la norma pertenece-, “promueve la exclusióny niega la participación como quiera que impide que empresas del sectorprivado compitan en igualdad de condiciones en el mercado […] a efectos deofrecer el servicio de afiliación al [S]istema [G]eneral de [R]iesgos

[L]aborales”[13].

17. Segundo cargo: el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 vulneró lalibre competencia económica establecida en el artículo 333 de la Carta.La demandante recordó que el artículo 333 de la Constitución Política de1991 establece que la libre competencia económica y la iniciativa privada

“son libres dentro de los límites del bien común”[14], así como que le corresponde al Estado colombiano estimular el desarrollo empresarial.

18. La ciudadana señaló que existían empresas pertenecientes al sectorprivado que ofrecían el servicio de afiliación al Sistema General de RiesgosLaborales a favor de entidades públicas. Además, para la señora KerlyMireya Tatiana Vivas Buitrago, esta actividad se realiza en el marco de lalibre competencia económica consagrada en el artículo 333 Superior, ysiempre con sujeción a la legislación que regula la contratación estatal. Sinembargo, la actora argumentó que, con la expedición de la normademandada, el Estado optó por monopolizar el servicio de afiliación alSistema General de Riesgos Laborales, al impedir que empresas diferentes aPositiva Compañía de Seguros S.A. presten dicho servicio a las entidadespúblicas.

19. Por último, la señora Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago propusoque la norma acusada desconocía particularmente el inciso 4 del artículo 333de la Constitución, toda vez que este establece que “el Estado, por mandatode la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica”. Laactora manifestó que, además, esa presunta vulneración del artículo 333 de laCarta se veía agravada por el hecho de que el Plan Nacional de Desarrollo no“previó recursos económicos para que Positiva Compañía de Seguros puedallevar a cabo el proceso de afiliación de todas las entidades públicas del

país”[15], lo cual ponía en riesgo a los trabajadores del sector públicocolombiano, pues quedarán, supuestamente, expuestos a la improvisación dePositiva, entidad que, según la demandante, no cuenta con la capacidadoperativa para asumir el monopolio de la afiliación a riesgos laborales de latotalidad del sector estatal.20. En suma, los cargos de inconstitucionalidad formulados por lademandante se pueden sintetizar de la siguiente manera:

Tabla 1 – Síntesis de los cargos

Cargo Norma constitucional invocada como violada

Razones de la violación

Violación del principio de unidad de materia

Artículo 158 de la Constitución

• El título de la Ley 2294 de 2023[16] no tiene ninguna relación o correspondencia directa e inmediata con su artículo 97 pues la expedición de un Plan de Desarrollo nada tiene que ver con la afiliación de las entidades públicas al Sistema General de Riesgos Laborales. El artículo demandado no guarda relación alguna con la materia de la ley.

• La norma cuestionada no guarda relación directa o indirecta ni con el objetivo ni con los ejes de la Ley 2294 de 2023, plasmados en la Parte General de la Ley del Plan.

• La norma acusada no propende por la paz, la eliminación de las injusticias y exclusiones históricas y tampoco evitar el conflicto armadoobjetivos estos de la Ley del Plan a la

que la norma pertenece-. Por el contrario, la norma “promueve laexclusión y niega la participación como quiera que impide que empresas del sector privado compitan en igualdad de condiciones en el mercado […] a efectos de ofrecer el servicio de afiliación al [S]istema [G]eneral de [R]iesgos [L]aborales”[17].

Violación de la libre competencia económica

Artículo 333 de la Constitución Política

• El Estado optó por monopolizar el servicio de afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales, al impedir que empresas diferentes a Positiva Compañía de Seguros S.A. presten dicho servicio a las entidades públicas.

• El PND no otorgó recursos económicos para que Positiva Compañía de Seguros lleve a cabo el proceso de afiliación de todas las entidades públicas del país. Se pone en riesgo a los trabajadores del sector público colombiano ya que la entidad no cuenta con la capacidad operativa para asumir el monopolio de la afiliación a riesgos laborales de la totalidad del sector estatal.

C. INTERVENCIONES

21. Durante el término para intervenir[18] se recibieron tres (3) escritos,provenientes de Positiva Compañía de Seguros S.A., el ciudadano DiegoEscallón Arango y Colmena Riesgos Laborales S.A. de conformidad con loestablecido en el artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. Además, duranteel término otorgado en el auto del 12 de julio de 2023 se recibieron lasintervenciones del Departamento Nacional de Planeación y el DepartamentoAdministrativo de la Presidencia de la República de conformidad con lo

establecido en el artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991[19]. Finalmente,en cumplimiento de lo establecido en el artículo 13 del Decreto Ley 2067 de1991 y durante el término otorgado en el auto de admisión, la Federación deAseguradores Colombianos allegó un concepto técnico, mientras que elSemillero de Derecho Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana enviósu concepto por fuera del término otorgado. A continuación, se relacionan lasintervenciones. Positiva Compañía de Seguros S.A.[20]

22. La compañía de seguros solicitó que se declare la exequibilidad de lanorma demandada. En lo referente al primer cargo, el interviniente indicó queel artículo cuestionado respeta el principio de unidad de materia, comoquiera que guarda una relación “real y estrecha”[21] con el contenido del PND, tanto en su parte general como en su parte específica. En este sentido, lanorma demandada tiene un vínculo muy fuerte con el eje de transformacióndel PND correspondiente a la “Seguridad Humana y Justicia Social”. Este ejehace énfasis en que el país requiere un rediseño de su sistema de protecciónsocial, así como una reforma a la seguridad social, que logre garantizar unaprotección universal frente a riesgos laborales, de salud, de desempleo y devejez. Entonces, para la entidad resultaba válido modificar el régimen deaseguramiento de riesgos laborales de los trabajadores de todas las entidadespúblicas del país.

23. Además, la compañía de seguros argumentó que la estabilidadmacroeconómica constituye uno de los ejes transversales del PND. Así, elfortalecimiento de una sociedad de economía mixta, cual es PositivaCompañía de Seguros S.A., hace posible la ejecución de los planes,programas y metas que aquél se propone.

24. Positiva Compañía de Seguros S.A. añadió que la norma demandadase adaptaba al juicio de unidad de materia propuesto por la jurisprudenciaconstitucional, toda vez que: (i) es de carácter instrumental y constituye unmedio para lograr fines específicos del PND; (ii) se relaciona con losobjetivos, metas, planes y estrategias de la parte general de la Ley del Plan,“toda vez que mediante la afiliación de los trabajadores del sector público ala ARL pública, se generan varias consecuencias, dentro de las que se destacala garantía de la seguridad en el trabajo por parte del aseguramiento público yel aumento de recursos para la financiación de los programas que buscanincluir e incorporar a nuevas poblaciones de la comunidad al sistema de riesgos laborales”[22]; y (iii) está estrecha, directa e inmediatamenterelacionada con los objetivos y metas de la Ley del Plan.

25. Frente al segundo cargo, la interviniente manifestó que,efectivamente, se trata de una restricción a la libre competencia económicaconsagrada en el artículo 333 Superior pero que dicha restricción obedece auna finalidad constitucional, cual es la de garantizar la prestación de serviciosde seguridad social por parte de entidades públicas. Positiva Compañía deSeguros S.A señaló que la restricción se veía justificada por el intento degarantizar los principios de universalidad y de progresividad en materia deseguridad social, lo cual puede lograrse mediante el fortalecimiento delsistema de aseguramiento público de riesgos laborales.

26. Adicionalmente, la interviniente indicó que la norma no afecta elnúcleo esencial de la libre competencia, pues éste está constituido por laposibilidad de que los oferentes puedan acceder al mercado sin barrerasinjustificadas. En el caso bajo examen, según el interviniente, la barrera deacceso al mercado está plenamente justificada, pero, además, las empresasprivadas no fueron excluidas completamente del mercado asegurador, “puesmantiene intacta su actividad en el aseguramiento de riesgos laborales del sector privado”[23] que, además, es más extenso que el sector público.

Departamento Nacional de Planeación (DNP)[24]

27. El DNP solicitó que se declare la exequibilidad de la normademandada. Frente al primer cargo (violación del principio de unidad demateria establecido en el artículo 158 de la Constitución Política), el DNPseñaló que resulta necesario demostrar el cumplimiento de los presupuestosdefinidos por la jurisprudencia constitucional a efectos de determinar si unanorma del Plan Nacional de Desarrollo respeta o no el principio de unidad demateria.28. Así, el DNP indicó que se trataba de una disposición instrumental, quepertenece al Título III de la Ley 2294 de 2023, “Mecanismos de ejecución delPlan”, “de lo cual se desprende que la norma acusada fue concebida por el

legislador como un medio para ejecutar el Plan”[25]. Además, en conceptodel interviniente, la norma puede relacionarse con diversos objetivos, metas,planes o estrategias contenidos en la Ley del Plan, como el eje detransformación denominado “Seguridad Humana y Justicia Social”, quetiene, entre otros objetivos, el de fortalecer el aseguramiento público enmateria de riesgos laborales. Finalmente, el DNP adujo que existía unaconexidad estrecha, directa e inmediata entre la norma acusada y losobjetivos, metas o estrategias de la parte general del PND. Como fundamentode esta afirmación, la entidad señaló que “la designación de ARL Positivacomo el administrador de riesgos laborales para los servidores públicosconstituye un mecanismo idóneo para fortalecer el sistema de aseguramientopúblico en materia de riesgos laborales, pues en la medida en que seincrementa el número de afiliados de la aseguradora pública, se aumenta elmonto de las cotizaciones o primas que esta recauda, y por consiguiente sucapacidad financiera para atender el acaecimiento de los riesgos cubiertos para la población asegurada”[26].

29. Con relación al segundo cargo de inconstitucionalidad, el intervinientemanifestó que la norma acusada no vulneraba la libre competenciaeconómica consagrada en el artículo 333 de la Carta, porque la restricciónimpuesta mediante el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 obedece a lalibertad contractual de que goza el Estado, en virtud de la cual puede“escoger de manera discrecional la entidad aseguradora mediante la cual

vinculará a sus trabajadores al sistema de riesgos laborales”[27]. Además, el DNP manifestó que la norma: (i) está debidamente justificada, pues laafiliación obligatoria de las entidades públicas a Positiva ARL persigue unobjetivo no prohibido constitucionalmente, cual es garantizar lasostenibilidad financiera de dicha entidad y, así, fortalecer el sistema deaseguramiento público de riesgos laborales; (ii) respeta el núcleo esencial dela libre competencia económica, pues permite que empresas del sectorprivado aseguren los riesgos laborales de trabajadores del sector privado, querepresentan la mayor parte del mercado laboral; y (iii) responde a criterios derazonabilidad y proporcionalidad. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)[28]30. El DAPRE solicitó a la Corte que se declare inhibida parapronunciarse de fondo y que, subsidiariamente, declare la exequibilidad de lanorma demandada. Con respecto a la primera petición, en concepto delinterviniente la demanda no satisfizo los requisitos de pertinencia, claridad ysuficiencia, toda vez que no confrontó al texto acusado con las normasconstitucionales presuntamente vulneradas, sino que se limitó a “expresar puntos de vista subjetivos”[29], en vez de esgrimir argumentos de carácterconstitucional. 31. Frente al cargo de inconstitucionalidad por la presunta violación delprincipio de unidad de materia, el interviniente manifestó que la normaacusada guardaba conexidad directa con los objetivos, metas, planes yestrategias de la parte general del PND, y además se trataba de unadisposición de carácter instrumental que pretendía cumplir con lo dispuestoen su parte general. Por lo tanto, consideró que la demanda no deberíaprosperar.

32. Así, el interviniente recordó que uno de los ejes de transformación delPND es aquel denominado “Seguridad Humana y Justicia Social” y que unode sus componentes es precisamente la creación de una “política pública deltrabajo digno y decente”. El DAPRE agregó que, en aras de lograr lamaterialización de dicha política pública, resulta necesario empezar porfortalecer el sistema público de aseguramiento de riesgos laborales. Concluyóque la norma tiene un carácter instrumental, se puede relacionar conobjetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del PND y que laconexidad entre tales objetivos, metas, planes o estrategias y la normademandada es directa, inmediata y estrecha.

33. Frente al segundo cargo, el interviniente propuso que la normademandada no vulneraba la libre competencia económica consagrada en elartículo 333 constitucional. Esencialmente, el DAPRE fundamentó suargumentación en el hecho de que el Estado, en su condición de empleador,puede elegir libremente con qué entidad asegurar los riesgos laborales de lostrabajadores del sector público colombiano. Adicionalmente, la entidadindicó que la norma acusada no vulneraba el núcleo esencial de la librecompetencia económica, pues no obligaba a empresas privadas dedicadas alaseguramiento de riesgos laborales a retirarse del mercado. Al contrario, parael interviniente, la norma les permitía seguir concurriendo al mismo con elfin de asegurar los riesgos laborales de los trabajadores del sector privado.Por último, la entidad indicó que la norma estaba debidamentejustificada[30], pues obedecía a la necesidad de: (i) superar inequidadessociales; (ii) preservar y garantizar la continuidad del aseguramiento públicode los riesgos laborales en el mercado; y (iii) proteger la seguridad social enmateria de riesgos laborales como servicio público esencial y derecho

fundamental “que le [sic] asiste a los trabajadores”[31].

Colmena Riesgos Laborales S.A.[32]

34. La aseguradora solicitó que se declare la inexequibilidad con efectosretroactivos de la norma demandada. El interviniente solo se refirió alsegundo cargo, referente a la presunta violación del artículo 333 de laConstitución Política. En la misma línea de la demanda, la empresaargumentó que la libre competencia económica sí se veía vulnerada por elartículo 97 de la Ley 2294 de 2023. A juicio de la interviniente, la normaacusada implicaba que una empresa del Estado, que venía compitiendo yprestando sus servicios en términos similares a los privados, “reciba unosafiliados por virtud de la ley, sin siquiera mantener o generar valores agregados a su oferta”[33], en detrimento de empresas privadas que ofrecen los mismos servicios, con las mismas capacidades técnicas y operativas.Colmena Riesgos Laborales S.A. también señaló que “la implementación delartículo 97 del PND terminará debilitando a las ARL privadas y puedeimplicar que se esté abonando el terreno para que en el futuro se imponga unsistema de única ARL, lo que generaría un monopolio a espaldas de la

Constitución Política”[34].

35. Además, la empresa indicó que el cambio en las reglas quegobernaban el sistema de riesgos laborales ponía en riesgo el principio deprogresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, pues losusuarios del servicio perdían la posibilidad de elegir la mejor opción deaseguramiento, con lo cual la seguridad social de los trabajadores del sectorpúblico se veía potencialmente expuesta a una reducción de calidad.

36. Por último, la interviniente solicitó a la Corte que modulara losefectos del fallo en el tiempo y declarara la retroactividad de la decisión para“restablecer los eventos al estado en que se encontraban antes de la entradaen vigencia de la norma demandada y, por tanto, dispon[ga] que la ARLPositiva de [sic] por terminados los contratos que suscribió con las entidadesy corporaciones públicas con ocasión de dicha norma, o en su defectopermit[a] a las entidades públicas que procedan libremente a contratar con laARL que más se ajuste a sus necesidades y las de sus empleados,trabajadores y contratistas, sin tener en cuenta un plazo mínimo depermanencia o un término de vigencia de los contratos que se hayan suscrito”[35].

37. En desarrollo de su argumentación, la interviniente manifestó que, deno declararse la inexequibilidad de la norma con efectos retroactivos, almomento del pronunciamiento de la Corte la Constitución ya se veríaafectada la libre competencia. A juicio de la empresa, las entidades públicashabrán aprovechado para contratar con ARL Positiva, lo que generaría unaexclusión de las ARL privadas y este efecto que se prolongaría hasta quevencieran los contratos recién suscritos entre aquélla y las entidades públicas.

Federación de Aseguradores Colombianos (FASECOLDA)[36]

38. La Federación solicitó que se declare la inexequibilidad de la normademandada. FASECOLDA manifestó, en primer lugar, que la normademandada efectivamente desconocía el principio de unidad de materiaconsagrado en el artículo 158 de la Constitución. La Federación indicó, alefecto, que el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 es de carácter instrumentaly cumple, entonces, con el primero de los requisitos que ha establecido laCorte Constitucional para evaluar si una norma de la Ley del PND respeta ono el principio de unidad de materia. Sin embargo, según la interviniente, lanorma no se relaciona con ninguno de los programas o proyectos del PND niguarda conexidad directa o inmediata con sus metas, objetivos, planes oestrategias. En efecto, según FASECOLDA de la ejecución de la normademandada no se desprende una contribución al cumplimiento de los logrospropuestos por la Ley del Plan. 39. Además, la interviniente resaltó que podría argumentarse que elartículo cuestionado se relaciona con la “política pública y de trabajo digno ydecente”, contenida en el PND. Sin embargo, el legislador no explicó larelación de conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y dichoobjetivo del Plan, motivo por el cual resultaría forzada cualquierinterpretación que pretenda establecer dicho vínculo.

40. Frente al cargo por presunta vulneración de la libre competenciaeconómica consagrada en el artículo 333 Superior, FASECOLDA adujo que,no se trataba de una restricción absoluta de dicha libertad económica. Noobstante “la medida restrictiva carece de una justificación adecuada ysuficiente puesto que, revisadas las gacetas del proyecto de ley, no obran lasrazones por las cuales el Legislador decidió excluir a las ARL de naturaleza

privada de la prestación de sus servicios a las entidades públicas”[37].FASECOLDA señaló que, adicionalmente, esa ausencia de justificaciónadecuada y suficiente conllevaba un desconocimiento de los criterios derazonabilidad y de proporcionalidad en la limitación de libertad