CC - C-223 25 de 2025

TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-223/25

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterio subjetivo sobre norma demandada

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No tuvo en cuenta el alcance del contenido normativo demandado

REPÚBLICA

DE COLOMBIA

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CORTE

CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-223 DE 2025

Expediente: D-15.207.

Demanda contra el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.

Accionante: Daniel

David Martínez Avilez.

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

Bogotá,

D. C., cuatro (04) de junio de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA.

SINTESIS

DE LA DECISIÓN

SENTENCIA.

SINTESIS

DE LA DECISIÓN

La Corte Constitucional analizó una demanda de constitucionalidad formulada en contra del artículo 35-1 de la Ley 1801 de 2016, que contempla una de las conductas que pueden dar lugar a medidas correctivas por afectar la relación entre las personas y las autoridades. A juicio del accionante, esa disposición es contraria al derecho a la libertad de expresión, pues el acto consistente en “irrespetar a las autoridades de Policía”, puede manifestarse de muchas maneras. En ese contexto, a falta de criterios específicos que señalen de forma concreta qué se entiende por irrespeto y cómo se manifiesta, será en última instancia la percepción subjetiva de la autoridad la que lo dote de contenido. Ello, a su turno, puede conducir a calificar una conducta en principio amparada por el derecho a la libertad de expresión como contraria a la relación entre las personas y las autoridades, y a la imposición de una medida correctiva.

En respuesta a las objeciones presentadas por el Ministerio de Justicia y del derecho y la Policía Nacional de Colombia, la Corte Constitucional estudió la aptitud sustantiva de la demanda. Este Tribunal concluyó que el cargo formulado por el accionante incumplió los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

En primer lugar, de la lectura de la demanda no se entiende si el reproche del accionante recae sobre la conducta de irrespetar a las autoridades de policía o si se dirige en contra de su consecuencia. Además, el accionante no precisó cuál era su pretensión.

En segundo lugar, el cargo no es cierto, pues se dirige a cuestionar una proposición jurídica deducida por el actor. En tercer lugar, el cuestionamiento analizado no es específico, pues, al formularlo, el accionante no tuvo en cuenta el contenido del artículo 20 superior y se fundó en afirmaciones genéricas, abstractas e indeterminadas que no permiten establecer de qué manera concreta la conducta de “irrespetar a las autoridades de policía” vulnera el derecho a la libertad de expresión.

En cuarto lugar, el cargo formulado no es pertinente, pues se dirigió a cuestionar problemas de conveniencia y de aplicación indebida del artículo 35-1 de la Ley 1801 de 2016. Además, el demandante se fundó en opiniones subjetivas y no en argumentos de naturaleza constitucional.

En quinto lugar, como consecuencia del incumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, la demanda no supera la condición de suficiencia. El actor no aportó todos los elementos necesarios para iniciar el debate constitucional y la demanda no logró despertar una duda mínima sobre la conformidad de la expresión acusada al derecho a la libertad de expresión.

En conclusión, por la ineptitud sustantiva de la demanda, la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016.

# I) ANTECEDENTES

# I) ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Daniel David Martínez Avilez solicitó a esta Corte declarar la inconstitucionalidad del numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, por medio de la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (en adelante CNSCC o el Código). Para el accionante, esa disposición viola los artículos 18 y 20 de la Constitución Política de Colombia, los cuales consagran la libertad de conciencia y la libertad de expresión, respectivamente[[1]](#_ftn1). Por reparto, el asunto correspondió a la magistrada Natalia Ángel Cabo[[2]](#_ftn2).

2. Mediante el auto de 29 de marzo de 2023, se inadmitió la demanda por los dos cargos presentados (libertad de conciencia y libertad de expresión) y se le otorgó al accionante un plazo de tres días para corregirla, conforme a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991. Una vez corregida la demanda, a través del auto del 3 de mayo de 2023, la magistrada sustanciadora admitió el cargo por la presunta vulneración de la libertad de expresión y rechazó aquel relacionado con la libertad de conciencia. En dicha providencia, se corrió traslado del expediente a la procuradora general de la nación para que presentara su concepto sobre la demanda. Asimismo, se comunicó el inicio del proceso de constitucionalidad al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República, al Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva con el objetivo de defender o atacar la constitucionalidad de la norma demandada. También se invitó a participar a otras organizaciones estatales, civiles y académicas[[3]](#_ftn3).

3. El 7 de noviembre de 2023, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger presentó manifestación de impedimento para conocer de la acción pública de la referencia. Al respecto, la magistrada Pardo puso en conocimiento de la Sala Plena que mientras ocupó el cargo de Secretaria Jurídica de la Presidencia entre el 7 de agosto de 2010 y el 27 de febrero del 2017, tuvo conocimiento sobre la norma demandada y conceptuó sobre su constitucionalidad. La suspensión de términos del proceso se levantó el 16 de mayo de 2025, fecha en la cual la magistrada Pardo culminó su periodo constitucional.

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y una vez recibido el concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte procede a resolver la demanda de la referencia.

## 1.1. Texto de la norma demandada

5. A continuación se transcribe el artículo 35 de la Ley 1801 de 2016 y se subraya el numeral demandado por el señor Martínez Avilez:

“Ley 1801 de 2016

(julio 29)

Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016

<Rige a partir del 29 de enero de 2017>

EL

CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

“ARTÍCULO 35. COMPORTAMIENTOS QUE AFECTAN LAS RELACIONES ENTRE LAS PERSONAS Y LAS AUTORIDADES. Los siguientes comportamientos afectan la relación entre las personas y las autoridades y por lo tanto no deben realizarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas:

1. Irrespetar a las autoridades de Policía.

2. Incumplir, desacatar, desconocer e impedir la función o la orden de Policía.

3. Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación o individualización, por parte de las autoridades de Policía.

4. Negarse a dar información veraz sobre lugar de residencia, domicilio y actividad a las autoridades de Policía cuando estas lo requieran en procedimientos de Policía.

5. Ofrecer cualquier tipo de resistencia a la aplicación de una medida o la utilización de un medio de Policía.

6. Agredir por cualquier medio o lanzar objetos que puedan causar daño o sustancias que representen peligro a las autoridades de Policía.

7. Utilizar inadecuadamente el sistema de número único de seguridad y emergencia.

PARÁGRAFO 1o.El comportamiento esperado por parte de los habitantes del territorio nacional para con las autoridades exige un comportamiento recíproco. Las autoridades y en particular el personal uniformado de la Policía, deben dirigirse a los habitantes con respeto y responder a sus inquietudes y llamado con la mayor diligencia. Los habitantes del territorio nacional informarán a la autoridad competente en caso de que no sea así.

PARÁGRAFO 2o.A quien incurra en cualquiera de los comportamientos antes señalados, se le aplicarán las siguientes medidas correctivas de manera concurrente:

| | | | --- | --- | | COMPORTAMIENTOS | MEDIDAS CORRECTIVAS A APLICAR | | Numeral 1 | Multa General tipo 2. | | Numeral 2 | Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. | | Numeral 3 | Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. | | Numeral 4 | Multa General tipo 4. | | Numeral 5 | Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. | | Numeral 6 | Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. | | Numeral 7 | Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. |

PARÁGRAFO 3o.Las multas impuestas por la ocurrencia de los comportamientos señalados en el numeral 7 del presente artículo se cargarán a la factura de cobro del servicio de la línea telefónica de donde se generó la llamada. La empresa operadora del servicio telefónico trasladará mensualmente a las entidades y administraciones territoriales respectivas las sumas recaudadas por este concepto según lo establecido en la reglamentación de la presente ley.

PARÁGRAFO 4o.La Policía debe definir dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, un mecanismo mediante el cual un ciudadano puede corroborar que quien lo aborda para un procedimiento policial, efectivamente pertenece a la institución.”

## 1.2. La demanda

## 1.2. La demanda

6. El ciudadano Daniel David Martínez Avilez[[4]](#_ftn4) presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016. A juicio del actor, la norma acusada desconoce el derecho a la libertad de expresión consagrado en el artículo 20 superior, al establecer el irrespeto a las autoridades de policía como una conducta objeto de sanción -en este caso, de multa-. En particular, el demandante señaló en su acción de inconstitucionalidad que “dicho numeral es muy general, lo que permite que cualquier expresión, en ejercicio del derecho contenido en el anterior articulo (sic) mencionado pueda llegar a ser entendida por ‘irrespeto a la autoridad”[[5]](#_ftn5).

7. El ciudadano Martínez Avilez consideró que la indeterminación de la disposición demandada deja al arbitrio de la autoridad de policía definir qué se considera como un acto de irrespeto. En tal sentido, según el demandante, la norma acusada tiene el potencial de sancionar expresiones que se encuentran protegidas por la libertad de la expresión cuando sean consideradas por las autoridades de policía como actos de irrespeto[[6]](#_ftn6).

8. Para el demandante, la generalidad y la vaguedad de la disposición acusada por inconstitucional entraña el riesgo de que expresiones de inconformidad con el trato de la Policía Nacional sean calificadas como irrespeto y, por lo tanto, conlleven a la imposición de una multa. En suma, el demandante estimó que la norma está formulada de una manera vaga e indeterminada por lo que puede habilitar actos de censura a discursos protegidos por el artículo 20 constitucional. En concepto del señor Martínez Avilez, el Estado no puede permitir, como lo hace con la norma demandada, un poder discrecional absoluto sobre el control de las expresiones de los ciudadanos.

## 1.3. Intervenciones ciudadanas

9. Durante el término de fijación en lista, la Corte Constitucional recibió las siguientes cuatro intervenciones[[7]](#_ftn7):

| | | | --- | --- | | Interviniente | Sentido de la intervención | | Policía Nacional de Colombia | Sentencia inhibitoria o exequibilidad. | | Adriana Jaqueline Quistial Enríquez | Inexequibilidad o exequibilidad condicionada. | | Ministerio de Justicia y del Derecho | Sentencia inhibitoria o exequibilidad. | | Universidad Libre de Colombia | Inexequibilidad. |

Policía Nacional de Colombia[[8]](#_ftn8)

10. La institución le pidió a la Corte Constitucional declararse inhibida por considerar que la demanda es sustancialmente inepta. A su juicio, la acción incumple los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia. De forma subsidiaria, la Policía le solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición demandada.

11. Según la entidad, la norma hace parte de un estatuto que busca fomentar la convivencia desde la actuación preventiva de las autoridades del Estado. Para ese fin, manifestó la interviniente, la norma prevé una serie de medidas que buscan evitar abusos en el ejercicio de derechos que puedan redundar en afectaciones del interés general. En tal sentido, en criterio de la entidad la norma demandada sí introduce una limitación al ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, afirmó que dicha restricción es proporcional en virtud de la necesidad de garantizar la convivencia entre la ciudadanía y la obediencia a la Constitución Política.

12. Además, la Policía Nacional consideró que la norma se encuentra en perfecta alineación con la Constitución Política porque reproduce el mandato según el cual es deber de todas las personas respetar a las autoridades constituidas. En ese sentido, la limitación que introduce la norma acusada encuentra respaldo directamente en la Constitución. En esa línea, el interviniente subrayó que el demandante omitió que el parágrafo del mismo artículo 35 demandado establece que los deberes de respeto son mutuos, por lo que las autoridades de policía tienen también una obligación de trato respetuoso hacia los ciudadanos que busca prevenir cualquier abuso del poder policivo.

13. En la misma línea, el interviniente destacó que las autoridades de policía tienen el deber de actuar conforme al principio de legalidad. Por lo tanto, afirmó que la ley es la que señala qué sanciones aplicar en casos de irrespeto a la autoridad, y no la apreciación subjetiva del funcionario. Según la Policía, aceptar las pretensiones del demandante desconocería que las autoridades de policía “merecen un trato acorde con la investidura que representan, por tal motivo, es obligación de las personas prestar atención a las autoridades de Policía, reconocer su autoridad, obedecer sus órdenes, y hacer uso de un lenguaje respetuoso”[[9]](#_ftn9).

14. Por último, la entidad interviniente recordó que, mediante la sentencia C-600 del 2019, la Corte Constitucional declaró exequibles los verbos rectores contenidos en el numeral 2 del mismo artículo 35 de la Ley 1801 de 2016. De este modo, la Policía recordó que en dicha oportunidad, la Corte consideró que las expresiones “Incumplir, desacatar, desconocer e impedir” eran determinables y por lo tanto compatibles con el orden constitucional. En consecuencia, la Policía señaló la necesidad de replicar el mismo examen adelantado en dicha oportunidad.

Adriana Jaqueline Quistial Enríquez[[10]](#_ftn10)

15. La ciudadana intervino en ejercicio de su derecho a la participación ciudadana para apoyar la solicitud de inconstitucionalidad formulada por el demandante. La señora Quistial Enríquez indicó que la norma demandada es sumamente ambigua y que puede conducir a interpretaciones que desconozcan el principio de supremacía constitucional, conforme al artículo 4 de la Constitución Política de Colombia.

16. En particular, la interviniente puso de presente que la actividad de policía está sometida a unos principios constitucionales esenciales que fueron desarrollados en la sentencia C-082 de 2018. La ciudadana explicó que en dicha decisión la Corporación concluyó que para que una medida policiva sea compatible con el orden constitucional, debe someterse al principio de legalidad, ser necesaria, proporcional y razonable para asegurar el orden público. Además no puede ser aplicada de forma discriminatoria contra un grupo poblacional particular, no debe limitar el ejercicio legítimo de las libertades públicas y toda sanción tiene que estar sometida a controles judiciales. Por lo tanto, en aplicación de este precedente, la interviniente solicitó a la Corte aclarar el alcance de la disposición o que se declare inconstitucional.

Ministerio de Justicia y del Derecho[[11]](#_ftn11)

17. Para el ministerio, la demanda es sustancialmente inepta porque incumple los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, de modo que la entidad solicitó que la Corte se declare inhibida. En todo caso, de considerar pronunciarse de fondo, el ministerio ofreció argumentos para que la Corte declare la norma exequible.

18. Al respecto, la entidad apuntó que el demandante desconoció el contexto normativo de la disposición demandada, que establece una serie de medidas que tienen por efecto evitar la arbitrariedad de las autoridades de policía. Además, indicó que en casos de extralimitación los ciudadanos pueden acudir a los recursos que dispone el mismo Código. Asimismo, la institución destacó que en aquellos casos donde una actuación de policía, basada en una disposición del Código, vulnere derechos fundamentales, los ciudadanos pueden acudir a mecanismos judiciales, especialmente la acción de tutela. Por estas razones, el representante del ministerio consideró equivocada la postura del señor Martínez Avilez según la cual la posibilidad de imponer multas por irrespeto a las autoridades es indeterminada o ilimitada[[12]](#_ftn12).

19. De otra parte, el ministerio puso de presente que la indeterminación de ciertos conceptos no trae como consecuencia necesaria su inconstitucionalidad. Sobre el particular, la entidad citó la sentencia C-453 de 2013[[13]](#_ftn13), en donde la Corte Constitucional estableció una serie de criterios para valorar la constitucionalidad de conceptos indeterminados en normas de rango legal como, por ejemplo, que los conceptos no supongan la asignación de una facultad discrecional a las autoridades y que sea posible dotarlos de contenido a través de otras herramientas disponibles en el ordenamiento jurídico, como remisiones normativas.[[14]](#_ftn14) En aplicación de ese precedente, el ministerio afirmó que la presunta indeterminación de la norma acusada es superable y por lo tanto dicha disposición resulta constitucional.

20. Finalmente, el ministerio destacó que la norma debe leerse a la luz de los límites a la actividad de las autoridades de policía establecidos por la jurisprudencia constitucional. En particular, el Ministerio de Justicia y del Derecho señaló que las normas policivas deben aplicarse conforme a las sentencias C-024 de 1994 y C-600 de 2019. La entidad recordó que en dichas decisiones, la Corte Constitucional estableció que toda medida preventiva y correctiva en cabeza de la policía debe aplicarse con estricto cumplimiento a los principios de legalidad, debido proceso, derecho a la defensa, proporcionalidad, necesidad y razonabilidad[[15]](#_ftn15).

Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la de la Universidad Libre[[16]](#_ftn16)

21. El observatorio remitió una intervención ciudadana en la que apoyó los argumentos del demandante y solicitó se declare la inconstitucionalidad de la disposición demandada. Los intervinientes afirmaron que la norma demandada es inconstitucional porque contiene “un acto de censura que autoriza a las autoridades de policía a restringir todo acto, conducta o expresión que, en razón de su libre juicio u subjetividad, considere un irrespeto a las autoridades”[[17]](#_ftn17). Para justificar esta premisa, los intervinientes presentaron cuatro argumentos.

22. En primer lugar, a partir de un recuento jurisprudencial, el observatorio afirmó que la libertad de expresión tiene varias dimensiones, como la libertad de opinión, la libertad de información, la libertad de prensa, el derecho a la rectificación y la prohibición de censura[[18]](#_ftn18). En línea con lo anterior, el observatorio señaló que, en armonía con los desarrollos de la jurisprudencia interamericana, la Corte Constitucional ha reconocido un grado reforzado de protección a la libertad de expresión, con base en distintas razones. En particular, la universidad referenció las sentencias T-391 de 2007 y T-155 de 2019 en las que la Corte señaló que la libertad de expresión protege tanto el lenguaje socialmente aceptado como aquellas expresiones ofensivas o que puedan ser consideradas como contrarias a las posturas mayoritarias con el fin de proteger el derecho a la búsqueda de la verdad, el funcionamiento de la democracia y la autorrealización individual.

23. En segundo lugar, el observatorio se refirió a la jurisprudencia constitucional sobre el principio de legalidad estricta con base en el cual debe aplicarse toda medida que se desprenda de la potestad sancionatoria del Estado. Al respecto, los intervinientes argumentaron que la norma demandada tiene una indeterminación insuperable ya que el “irrespeto no puede determinarse por una interpretación razonada, menos cuando ésta queda a la voluntad y merced interpretativa de la autoridad policial”[[19]](#_ftn19).

24. En tercer lugar, el observatorio se refirió al potencial abuso del derecho que se puede derivar de la falta de claridad de la norma demandada, y a la consecuente violación de los elementos de claridad y precisión requeridos tanto por la jurisprudencia constitucional como interamericana en el examen de restricciones permitidas a la libertad de expresión. Para el observatorio, la policía, por su naturaleza misional, debe soportar un mayor escrutinio por parte de la ciudadanía por lo que los funcionarios de la entidad están expuestos a un mayor nivel de críticas y opiniones desfavorables por parte de la sociedad. En ese sentido, el grupo interviniente estimó que “[l]as críticas y opiniones desfavorables dirigidas a las autoridades de policía deben ser analizadas en su contexto”[[20]](#_ftn20). Así, para la universidad, dado que estos discursos están revestidos de interés público, si una autoridad de policía se siente agraviada más allá de lo que debe soportar en virtud de estas condiciones, debe acudir a los mecanismos que el Estado prevé para esos fines, incluida la acción penal en cabeza de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, la norma demandada, según el observatorio, le da una competencia a las autoridades de policía de la que fácilmente pueden abusar incluso si el “irrespeto” se da en los márgenes de lo permitido por el derecho a la libertad de expresión.

25. Por último, la Universidad Libre señaló que la norma es inconstitucional porque implica un desconocimiento del principio de reserva de ley estatutaria para regular asuntos relativos al ejercicio de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a la libertad de expresión. En consecuencia, para el grupo de estudios la norma también infringe el principio estatutario enunciado en la medida en que entraña una restricción al derecho a la libertad de expresión que sólo podría autorizarse por vía de una ley estatutaria, y no una ley ordinaria, como es el caso de la Ley 1801 de 2016[[21]](#_ftn21).

## 1.4. Concepto de la procuradora general de la Nación[[22]](#_ftn22)

26. La procuradora general de la Nación le solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la disposición demandada. Para empezar, la procuradora puso de presente que el derecho a la libertad de expresión es “un pilar del sistema democrática (sic), pues mediante su ejercicio se genera e influye la opinión pública, la cual, a su turno, permite que la ciudadanía pueda tomar de forma racional decisiones políticas oportunas, a partir del conocimiento de los problemas y demandas sociales”[[23]](#_ftn23). Al respecto, la funcionaria enfatizó en la presunción constitucional en favor de la libertad de expresión, en el sentido en que si se verifica un conflicto entre dicha libertad y otros derechos, debe dársele primacía[[24]](#_ftn24).

27. Sin embargo, la cabeza de la Procuraduría puso de presente que conforme a la jurisprudencia interamericana y constitucional, las restricciones a la libertad de expresión son admisibles si su imposición supera un test tripartito, que consiste en verificar que la restricción sea legal, cumpla una finalidad legítima y sea idónea, necesaria y proporcional para alcanzar el fin propuesto[[25]](#_ftn25). Para la procuraduría la norma demandada en esta oportunidad satisface dicho análisis por las siguientes razones.

28. Por un lado, la procuradora subrayó en su concepto que la disposición demandada es una norma clara y precisa, en la medida en que “las normas de naturaleza administrativa y policiva no dependen únicamente de que las circunstancias estén determinadas en el mismo cuerpo normativo, sino que también admiten que las mismas sean determinables”[[26]](#_ftn26). Según la vista fiscal, la jurisprudencia constitucional admite que en asuntos administrativos sancionatorios haya cierto grado de indeterminación en el contenido de las normas, siempre y cuando la conducta sujeta a infracción pueda ser determinable. En tal sentido argumentó que la palabra “respeto” es determinable en el contexto del Código -respeto mutuoy a la luz de la sentencia C-951 de 2014, en la que la Corte Constitucional señaló que un acto resulta irrespetuoso cuando “es descomedido e injurioso de manera ostensible e incuestionable y cuando supera el rango normal del comportamiento que se debe asumir en el curso de un proceso”[[27]](#_ftn27).

29. En la misma línea, la procuradora señaló que existen controles sobre la potencial arbitrariedad que se despliegue a propósito de normas determinadas, y que dicha determinabilidad resulta admisible en casos en los que la consecuencia de la conducta no implique una afectación a su libertad personal[[28]](#_ftn28).

30. Finalmente, la procuradora consideró que la norma demandada busca el cumplimiento de fines esenciales del Estado, particularmente la conservación del régimen democrático, la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo y la dignidad humana. De este modo, la procuradora afirmó que la norma acusada resulta (i) necesaria pues “limita el derecho fundamental a la libertad de expresión en el nivel indispensable para salvaguardar los principios constitucionales que rigen el accionar de las autoridades de policía”[[29]](#_ftn29); (ii) es razonable en tanto la consecuencia de la conducta es la imposición de una multa económica; y (iii) y es proporcional porque la norma comporta una restricción a la libertad de expresión para asegurar otros principios fundamentales del Estado[[30]](#_ftn30).

# II) CONSIDERACIONES

## 2.1. Competencia

31. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016.

## 2.2. Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda

32. Los representantes de la Policía Nacional de Colombia y del Ministerio de Justicia y del Derecho solicitaron a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la disposición acusada, toda vez que consideran que la demanda presentada por el señor Daniel David Martínez Avilez carece de claridad, certeza, especificidad y pertinencia. Para evaluar la aptitud sustantiva de la demanda, la Corte hará lo siguiente. En primer lugar, reiterará su jurisprudencia relativa a las condiciones argumentativas que debe cumplir una acción pública de inconstitucionalidad. En segundo lugar, a partir de esas consideraciones generales, explicará las razones por las cuales el cargo analizado en esta ocasión no respeta esos requisitos, de forma que la Corte Constitucional se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la conformidad del artículo 35-1 de la ley 1801 de 2016.

### 2.2.1. Cargas argumentativas de las demandas de inconstitucionalidad

33. De conformidad con el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, cualquier ciudadano puede interponer una acción pública de inconstitucionalidad siempre que la demanda contenga: (i) las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) una indicación sobre las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las razones por las cuales se estiman violados dichos textos; (iv) si es del caso, una referencia al procedimiento constitucionalmente impuesto para la expedición del acto demandado y la forma en la que fue quebrantado; y (v) los motivos por los cuales la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de la demanda.

34. El tercero de los requisitos mencionados, que se conoce como el concepto de la violación, implica una carga argumentativa mínima para el demandante, pues debe exponer las razones por las cuales estima que las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución. Esta carga implica que el actor debe (i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas”[[31]](#_ftn31) y (ii) exponer el “contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan”[[32]](#_ftn32). Por eso,