CC - C-298 25 de 2025

TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-298/25

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Vulneración por indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares y sancionatorias a cargo del Superintendente de Subsidio Familiar

(…) el legislador extraordinario vulneró el principio de reserva de ley. En este caso, la reserva de ley no se satisface con una referencia genérica a la posibilidad de adoptar determinadas cautelas o medidas sancionatorias, pues el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control en el régimen del subsidio familiar es una materia reservada al legislador y su contenido corresponde a uno altamente regulado por la ley.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y DEBIDO PROCESO-Vulneración por indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares y sancionatorias a cargo del Superintendente de Subsidio Familiar

(…) el legislador extraordinario desconoció el principio de legalidad. Los numerales 20, 22 y 23, acudieron a conceptos jurídicos indeterminados que, en el contexto específico del régimen del subsidio familiar, evidenciaron un alto grado de indeterminación respecto de la adopción de medidas cautelares; y, por lo mismo, un diseño normativo cuya ambigüedad resultó insuperable. De esta manera, las medidas preventivas no son la regla frente a la actuación de la Administración, al punto de que su regulación ha sido respaldada y aceptada a partir de las normas especiales que en cada caso se diseñen con rango legal, bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. (...) igualmente, desconocen el derecho al debido proceso, ante la no acreditación del estándar que exige la aplicación de las formas propias para cada procedimiento, especialmente el cautelar, y su trámite diferenciable con la potestad sancionatoria.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas

COMPETENCIAS

ESPECIALES O ATIPICAS-Jurisprudencia constitucional

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Otorgamiento por artículo transitorio de la Constitución

NORMA ACUSADA-Vigencia

SUBROGACION-Concepto/DEROGATORIA

TACITA Y SUBROGACION-Diferencias

LEY MARCO-Ámbito y regulación por el Gobierno/DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Contenido

SUBROGACION-Concepto/DEROGATORIA

TACITA Y SUBROGACION-Diferencias

LEY MARCO-Ámbito y regulación por el Gobierno/DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Contenido

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Contenido y alcance

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Reserva de ley

PRINCIPIO DE

RESERVA DE LEY-Concepto

El principio de reserva de ley hace referencia específica a la institución o figura jurídica que, por disposición expresa de la Constitución, exige que un determinado asunto corresponda a la regulación de una ley proferida por el Congreso de la República o de una norma con fuerza material de ley. En otras palabras, la reserva de ley exige que ciertas materias se regulen mediante la expedición de leyes o normas con fuerza material de ley y no a través de regulación de menor jerarquía, como los decretos de carácter reglamentario u otros decretos de contenido administrativo. En consecuencia, cuando existe un asunto reservado al legislador, el ámbito de regulación reglamentaria se contrae, puesto que este no puede desarrollar ni concretar aspectos esenciales o necesarios de la materia reservada a la ley.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-No es absoluto

Como toda institución jurídica, la Corte Constitucional ha señalado que el principio de reserva de ley no es absoluto ni puede entenderse aplicable de manera homogénea o idéntica para todas las materias sujetas a regulación. Esta Corporación ha sostenido que el alcance de la competencia normativa del legislador, así como el grado de detalle exigido en su regulación, depende de varios factores, tales como: (i) la naturaleza misma de la materia a regular; (ii) si se trata de una reserva legal ordinaria, esto es, de aquellos casos en que la Constitución exige expresamente que ciertas materias sean reguladas directamente por el legislador; o (iii) si se trata de una reserva legal de carácter estatutario u orgánico, en cuyo caso la Carta no solo atribuye competencia exclusiva al Congreso, sino que impone además un procedimiento legislativo calificado y específico para la adopción de la norma correspondiente.

POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley

FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Margen de configuración legislativa

(...) la producción normativa en cuanto la regulación de las funciones de inspección, vigilancia y control relacionadas con la potestad sancionatoria y el ejercicio de la actividad económica, debe entenderse como una actuación concatenada, en la que intervienen distintas ramas del poder público. Sin embargo, el legislador ocupa un lugar relevante e insustituible, pues le corresponde definir aquellos elementos esenciales que garantizan el cumplimiento de los fines constitucionales de cada intervención, lo cuales se catalogan como asuntos reservados a la legislación, puesto que, “aunque complementaria, la tarea de reglamentar se subordina a la obra del legislador”.

FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Reserva de ley

FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Reglas jurisprudenciales

CONCEPTOS

JURIDICOS INDETERMINADOS-Concepto

CONCEPTOS

JURIDICOS INDETERMINADOS E INDETERMINACIÓN INSUPERABLE-Diferencia

MEDIDAS CAUTELARES-Concepto/MEDIDAS CAUTELARES-Características

MEDIDAS CAUTELARES-Clases, contenido y alcance

MEDIDAS CAUTELARES

EN MATERIA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Alcance

(...) la Corte Constitucional ha reconocido que resulta constitucionalmente admisible que no solo las autoridades judiciales, sino también las administrativas, en ejercicio de las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control, puedan adoptar medidas cautelares para garantizar el cumplimiento de sus objetivos y finalidades. Sin embargo, aquello está supeditado necesariamente, según el principio de legalidad, a la necesidad de que el legislador prevea un marco mínimo legal que habilite y regule de forma clara las medidas de intervención administrativa. Con ello, se evita o impide una latente o alta indeterminación de aquellas medidas administrativas.

PRINCIPIO DE

LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación

DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Contenido

PRINCIPIO DE

LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Aplicación

DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL-Contenido

En materia de inspección, vigilancia y control el alcance del derecho al debido proceso administrativo se ha vinculado con el margen de configuración del legislador para diseñar las medidas administrativas que lo desarrollan. La Constitución de 1991 no definió específicamente cada uno de estos conceptos de inspección, vigilancia y control, ni las medidas administrativas asociadas a ellos. Sin embargo, esta Corporación ha indicado que cuando estas definiciones no estén preestablecidas en las leyes especiales de cada sector técnico o especializado pueden entenderse, de forma general, de la siguiente manera: (i) la inspección, “se refiere a la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control”; (ii) la vigilancia “alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad o entidad sometida a ella”; y (iii) el control “abarca la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión de la entidad controlada y la imposición de sanciones”

POTESTAD

SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Alcance/POTESTAD SANCIONADORA DE

LA ADMINISTRACION-Límites

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica/CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exigencias por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar

SUPERINTENDENCIA

DE SUBSIDIO FAMILIAR-Competencias

SENTENCIA DE

INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación

SUPERINTENDENCIA

DE SUBSIDIO FAMILIAR-Competencias

SENTENCIA DE

INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación

REPÚBLICA

DE COLOMBIA

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CORTE

CONSTITUCIONAL

SENTENCIA

C-298 DE 2025

Referencia: expediente

D-15804

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7° (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1992, “[por] el cual se reestructura la superintendencia del subsidio familiar”

Demandante: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez

Asunto: reserva de ley, legalidad y debido proceso en funciones del Superintendente

del Subsidio Familiar

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme los requisitos y trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

Para decidir la acción pública de inconstitucionalidad presentada por Bernardo Andrés Carvajal Sánchez en contra de los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)—, del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, por medio del cual se adoptan medidas de reestructuración de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Desde la perspectiva del demandante, las disposiciones jurídicas indicadas vulneran los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constitución Política de 1991.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

| | | | --- | --- | | ¿Qué estudió la Corte? | La Corte Constitucional estudió una demanda contra los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, que establecen facultades de inspección, vigilancia y control a cargo del Superintendente del Subsidio Familiar. La acción pública de inconstitucionalidad se interpuso por el desconocimiento de los principios de reserva de ley y legalidad y la afectación al derecho al debido proceso. El demandante alegó la alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares diseñadas por el legislador extraordinario, las cuales no resultan distinguibles de otros procedimientos administrativos, como los referidos a la potestad sancionatoria. |

| ¿Qué consideró la Corte? | Antes de abordar el fondo del asunto, la Corte Constitucional estudió tres cuestiones previas. Primera, la Sala Plena explicó las razones por las cuales tiene competencia para conocer la norma demandada al tratarse de una competencia atípica o especial. Segunda, determinó que las normas demandadas del Decreto Ley 2150 de 1992 están vigentes y siguen produciendo efectos jurídicos y, por tanto, se habilita el juicio abstracto de constitucionalidad. Y tercera, la Sala concluyó que la demanda cumplió con las cargas formales y con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia para un pronunciamiento de fondo. Luego de plantear el problema jurídico, la Sala Plena hizo una síntesis de la jurisprudencia constitucional en tres materias: (i) el alcance de los principios de reserva de ley y legalidad en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Presidente de la República y que se ejercen por el Superintendente del Subsidio Familiar; (ii) los rasgos distintivos de las medidas cautelares, en particular, en la actividad de la Administración, y los límites constitucionales que son exigibles al legislador ordinario o extraordinario para su adopción; y (iii) el carácter diferenciable de las medidas preventivas frente a las que se ejercen en razón de la potestad sancionatoria. |

| ¿Qué decidió la Corte? | A partir de una contextualización sobre el desarrollo normativo del régimen de inspección, vigilancia y control ejercido por la Superintendencia del Subsidio Familiar, la Sala Plena concluyó que las medidas cautelares y sancionatorias diseñadas por el legislador extraordinario, en cabeza del Superintendente del Subsidio Familiar, son instrumentos legítimos dispuestos por aquel, orientados al cumplimiento de fines constitucionales y a la protección de bienes e intereses públicos relevantes. No obstante, aun cuando estén diseñados para una respuesta urgente, rápida, preventiva o correctiva para cumplir tales finalidades, la definición de estas potestades no está exenta de límites constitucionales. Aplicando los mínimos de referencia legal sobre el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, la Sala Plena constató una afectación al principio de reserva de ley. En este caso, aun cuando se reconoce una amplia libertad de configuración legislativa y una competencia concurrente entre el Congreso de la República y la rama Ejecutiva, la Constitución Política de 1991 dispone que es el Congreso, mediante pautas generales, claras y objetivas, a quien le corresponde la regulación del ejercicio de la potestad reglamentaria y definir los contenidos mínimos para el ejercicio de tales atribuciones, sin incurrir en una indeterminación insuperable. Sobre las actuaciones administrativas acusadas, la Sala Plena observó un alto grado de indeterminación de las medidas cautelares diseñadas por el legislador extraordinario, puesto que este no diseñó ningún parámetro de orientación que permitiera delimitar su alcance con base en los fines constitucionales que pretende

desarrollar. Igualmente, encontró que, aun cuando los parámetros jurisprudenciales de la potestad sancionatoria y la cautelar no son equivalentes, el legislador extraordinario dispuso las mismas medidas administrativas con un carácter dual (cautelar y sancionatorio), respecto de los mismos sujetos vigilados, sin distinguir los elementos básicos y esenciales que habiliten el ejercicio de estas diferentes potestades administrativas, que en todo caso deben aplicarse con base en la ley. Como consecuencia de la afectación al principio de reserva de ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional advirtió la afectación consecuencial del principio de legalidad y del derecho al debido proceso. Lo anterior, puesto que sin un diseño claro, objetivo y previsible del legislador sobre las medidas cautelares y sancionatorias en materia de inspección, vigilancia y control, no existe un marco legal actualizado y cierto que habilite y regule las medidas administrativas analizadas, como tampoco una adecuada satisfacción de las garantías mínimas del derecho al debido proceso administrativo. Esto impacta en el principio democrático, pues es al legislador a quien corresponde por mandato de la Constitución precisar esos parámetros, conforme lo previsto especialmente en el artículo 150.8 superior, lo cual genera incertidumbre en los administrados. |

| ¿Qué ordenó la Corte? | Considerada la inexequibilidad de los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, la Sala Plena señaló que la expulsión inmediata del ordenamiento jurídico de estas normas generaría un impacto que causaría traumatismos en cuanto a la efectividad del régimen de inspección, vigilancia y control analizado, cuya aplicabilidad es necesaria para asegurar los fines superiores a los que sirve el sistema del subsidio familiar. En consecuencia, el Tribunal Constitucional consideró que la mejor alternativa en el presente caso era modular los efectos de la sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad diferida, a fin de que el Congreso de la República, en el plazo de dos legislaturas, expida la ley que contenga el régimen integral de intervención administrativa por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar en el sistema y considere la relación entre los supuestos sancionatorios y cautelares, de acuerdo con los contenidos esenciales establecidos en la sentencia. |

I. ANTECEDENTES

1. Norma demandada

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional transcribe el artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, por medio del cual se adoptan medidas de reestructuración de la Superintendencia del Subsidio Familiar, subrayando los

apartados demandados por el actor:

“DECRETO 2150 DE 1992

(diciembre 30[[1]](#_ftn1))

(…)

ARTICULO 7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. El Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones:

(…)

20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en las entidades sometidas a su vigilancia;

(…)

22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;

23. Adoptar las siguientes medidas cautelares:

a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada.

b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación;

c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada;

d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que ha dado origen a la medida.

(…)”.

2. La demanda[[2]](#_ftn2)

d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que ha dado origen a la medida.

(…)”.

2. La demanda[[2]](#_ftn2)

2. El demandante señaló que los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b), c) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen los artículos 6°, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constitución Política. En su escrito solicitó que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de los numerales demandados. Como pretensión subsidiaria, pidió la exequibilidad condicionada de las mismas disposiciones,

en el siguiente sentido:

a) “que se declare exequible el numeral 20 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación no sea aislada y solo pueda cumplirse en concordancia con las demás funciones asignadas al Superintendente, y con base en la remisión normativa a parámetros objetivos fijados en otro régimen legal que la Corte Constitucional determine”.

b) “que se declare exequible el numeral 22 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación solo puede cumplirse como resultado del procedimiento administrativo sancionador previsto en la Ley 1437 de 2011 y con la comprobación del dolo o culpa grave”.

c) “que se declare exequible el numeral 23 del artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que su aplicación solo puede cumplirse con base en la remisión normativa a parámetros objetivos fijados en otro régimen legal que la Corte Constitucional determine; o bien con el condicionamiento que la Corte determine con el fin de garantizar un mínimo ejercicio del debido proceso y derecho de defensa, así como un límite en cuanto a la duración en el tiempo de las medidas cautelares de intervención previstas en los literales a) y b).”

3. El actor inició su argumentación contextualizando las disposiciones normativas impugnadas. Precisó que la creación y competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar debe valorarse desde una lectura sistemática, en la que se incluya: (i) la Ley 25 de 1981[[3]](#_ftn3), que creó la Superintendencia del Subsidio Familiar, con la finalidad de ejercer, entre otras funciones, la inspección, vigilancia y control sobre las instituciones de aquel sector, como las Cajas de Compensación Familiar; (ii)la Ley 789 de 2002[[4]](#_ftn4), que modificó y adicionó algunas funciones de las Cajas de Compensación Familiar y, con ello, a la Superintendencia del Subsidio Familiar; (iii) el Decreto 2592 de 2012[[5]](#_ftn5), que modificó la estructura y las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar; y (iv) la Resolución 629 de 2018[[6]](#_ftn6), por medio de la cual la propia superintendencia dispone un procedimiento para el ejercicio de las medidas cautelares a cargo de esa misma entidad.

4. En términos generales, la demanda cuestiona la alta indeterminación y ambigüedad de las medidas cautelares previstas en el marco de la inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, al igual que su falta de distinción —sustantiva y procedimental— respecto de la potestad sancionatoria. A juicio del demandante, el legislador extraordinario incurrió en un desconocimiento correlacionado de los principios de reserva de ley, legalidad y debido proceso al no establecer en una norma con fuerza material de ley, bajo parámetros de claridad, certeza y previsibilidad, el trámite cautelar y su distinción con otros procedimientos administrativos, incluido el que se deriva del ejercicio de la potestad sancionatoria. Esto, a su juicio, no respeta las formas propias de cada juicio y desconoce, en consecuencia, el artículo 29 de la Constitución.

5. Los tres cargos que el actor presentó están correlacionados y son consecuenciales.

Como se indicó en el auto admisorio de la demanda[[7]](#_ftn7), se estudiarían conjuntamente, en tanto constituyen un examen integral de las normas demandadas y de los mandatos constitucionales presuntamente infringidos:

2.1.Primer cargo. Desconocimiento del principio de reserva de ley en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control y en las medidas de intervención del Estado en la economía (artículos 150.8[[8]](#_ftn8), 333[[9]](#_ftn9) y 334[[10]](#_ftn10) de la Constitución)

6. El demandante señaló que el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Presidente de la República y que ejerce el Superintendente del Subsidio Familiar, deben regularse en una norma con fuerza de ley. Por lo tanto, el contenido de las medidas acusadas no podía ser delegado al Gobierno Nacional, por tratarse de una materia reservada al legislador. El demandante fundamentó su análisis sobre la reserva de ley desde una doble perspectiva.

7. De una parte, afirmó que se omite la reserva de ley dispuesta en el artículo 150.8de la Constitución Política. El demandante argumentó que esta norma constitucional establece específicamente que al legislador le corresponde establecer los parámetros dentro de los cuales el Gobierno Nacional debe ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control. Esto implica que el poder Ejecutivo no puede “auto habilitarse” para ejercer estas facultades. Esta conclusión la sustentó en las consideraciones, entre otras decisiones, de la Sentencia C-429 de 2019 —la cual analizó previamente las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar— la que, a su juicio, dispuso expresamente que las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar constituyen una materia reservada al legislador. Por esta razón, el actor concluyó que, aunque el legislador tiene un amplio margen de configuración legislativa, en este caso específico su competencia está limitada por la reserva de ley y, por lo tanto, le correspondía adoptar una legislación sustancial y relevante para el diseño de las medidas cautelares y su distinción con otros procedimientos administrativos como los que se derivan de la potestad sancionatoria.

8. De otra parte, el demandante argumentó que las normas acusadas desconocen la reserva legal establecida en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. El actor sostuvo que el artículo 333 no solo reconoce libertades económicas, sino que dispone la competencia exclusiva del Congreso de la República para fijar los requisitos y las condiciones para el ejercicio de la actividad económica. Complementariamente, el artículo 334 establece la reserva de ley en lo que respecta a la intervención del Estado en la economía.

9. Para aquel, siguiendo este marco normativo y la jurisprudencia constitucional, las entidades vigiladas, como sucede con las Cajas de Compensación Familiar, aunque administran recursos parafiscales especiales, son instituciones privadas, que desarrollan actividades económicas altamente reguladas. Por ese motivo, sus acciones y las circunstancias que en ellas incidan, como sucede con la vigilancia, inspección y control, deben ser asuntos dispuestos de forma clara, objetiva y razonable por la ley. El demandante explicó que esto no ocurre en el caso de las normas censuradas porque el legislador solamente indicó las funciones demandadas, pero no precisó ninguno de tales contenidos.

10. Según el actor, el diseño de las medidas cautelares, especialmente la medida de intervención administrativa total o parcial a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, no proviene de una fuente legal sino de un decreto emitido en ejercicio de la potestad reglamentaria, como es el Decreto 2595 de 2012, y de la Resolución 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio

Familiar.

11. En la demanda se afirmó que ha sido el Gobierno Nacional quien, a través de decretos reglamentarios y resoluciones, ha regulado la materia, generándose una indebida transferencia de competencias al Ejecutivo, lo que afecta la actividad económica de las Cajas de Compensación Familiar y la reserva legal en materia de inspección, vigilancia y control. Además, con soporte en las Sentencias C-782 de 2007 y C-372 de 2009, indicó que esto conlleva un fenómeno de “deslegalización”del legislador al Presidente. Adicionalmente, ocurre un “vaciamiento de competencias” del Presidente por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar, puesto que esta última entidad se ha encargado de regular la materia a través de la Resolución 629 de 2018.

2.2.Segundo cargo. Desconocimiento del principio de legalidad en el ejercicio de los procedimientos sancionatorios y las potestades administrativas cautelares (artículos 6°[[11]](#_ftn11), 121[[12]](#_ftn12), 122[[13]](#_ftn13) y 123[[14]](#_ftn14) C.P.)

12. Luego de reconstruir la jurisprudencia constitucional[[15]](#_ftn15) y contencioso administrativa[[16]](#_ftn16) y de reiterar que se trata de una materia sujeta a reserva de ley, el demandante aseveró que los numerales 20, 22 y 23 —este último en sus literales a), b) y d)— del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde una doble perspectiva, el principio de legalidad —en sus componentes de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad—.

13. Primera.

Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa total o parcial prevista en el numeral 22 y en la vigilancia e intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios, contenida en el numeral 20. En primer lugar, el actor señaló que el numeral 22 de la norma demandada le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar intervenir administrativamente, en forma total o parcial, a las entidades sometidas a su vigilancia por (i) “infracciones a las leyes y estatutos” o (ii) “por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia”. Para el demandante, desde la Ley 25 de 1981 hasta la Resolución 629 de 2018, pasando por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta medida de intervención administrativa se tiene como una sanción administrativa.

14. Entendida como una sanción administrativa, para el demandante, esta disposición es altamente indeterminada y vaga respecto de la conducta sancionada, al tiempo que no garantiza un adecuado equilibrio entre la gravedad de la infracción administrativa y la sanción impuesta. Afirmó que puede imponerse ante cualquier tipo de infracción administrativa sin valorarse realmente la gravedad, relevancia o magnitud de la conducta sancionada. Además, omite calificativos como “grave” o conducta“reiterada” que eran inicialmente previstos en la Ley 25 de 1981. Por esta razón, concluyó que la disposición vulnera elementos de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad que hacen parte del principio de legalidad en lo que se refiere a la potestad sancionatoria. Esto último lo cuestiona de cara a la doble naturaleza de esta medida que también se dispone como medida cautelar. Luego, con una alta indeterminación de la conducta sancionable y su gravedad, el legislador no dispuso de criterios objetivos, claros, ciertos y previos para su aplicación.

15. En segundo lugar, el actor agregó que igual ocurre respecto del numeral 20 acusado, puesto que el legislador también desconoció el principio de legalidad y, con ello, de tipicidad, al no establecer criterios claros y objetivos para la función de vigilancia e intervención en el proceso de afiliación de los empleadores y en el acceso de los servicios de las entidades vigiladas. El actor criticó que la Superintendencia del Subsidio Familiar pueda adoptar esta medida cuando “lo estime necesario”. Sobre la redacción de aquella norma, insistió en que persisten una serie de indeterminaciones que no fueron llenadas adecuada y razonablemente por el legislador, tal y como serían las implicaciones de la vigilancia o, en caso de la intervención, si la entidad puede tramitar las afiliaciones, dejando estas definiciones a discreción del superintendente.

16. Segunda.

Desconocimiento del principio de legalidad en la intervención administrativa total o parcial (literales a y b) y la vigilancia especial prevista (literal d), contenidas en el numeral 23. Para el demandante, las medidas cautelares previstas en los literales a), b) y d) del numeral 23 son inconstitucionales, porque el legislador no contempló criterios mínimos, básicos, proporcionales ni razonables de orientación para que la Superintendencia del Subsidio Familiar ejerza esta función.

17. Explicó que el numeral 23 demandado, dispone los tipos de medidas cautelares aplicables a la función de inspección, vigilancia y control a cargo del superintendente. En su literal a), la intervención administrativa total; en su literal b), la intervención administrativa parcial, por servicios, por áreas geográficas o de operación; y en el literal d), la vigilancia especial, con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situació