CC - C008-2018

Sentencia C-008/18

SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Efectos diferidos de decisión de inexequibilidad por desconocimiento del principio de unidad de materia/SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Término de un (1) año para que el legislador ordinario elabore con las garantías de los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación de dichas sanciones La Corte entra a resolver el problema jurídico consistente en verificar si los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 - Plan Nacional de Desarrollo 20142018 “Todos por un Nuevo País” - vulneran el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la C. Pol. Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado la Corte sigue el siguiente esquema de resolución: (i) la naturaleza y contenido las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) la unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo, (iii) las normas sancionatorias en Planes Nacionales de Desarrollo y por último (iv) resuelve el caso concreto en donde se realiza el juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015. La sala verificó que los artículos acusados no se vinculan con los objetivos, planes y estrategias del Plan

Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ni con las Bases del PND de una manera directa e inmediata. Aunque existen temáticas que se pueden vincular con las temáticas generales del PND relacionadas con la infraestructura y competitividad y la estrategia envolvente de crecimiento verde, no se cumplieron con los criterios establecidos en la jurisprudencia del juicio estricto de constitucionalidad de las normas que incorporan al Plan Nacional de Desarrollo, dado que se trata de normas de carácter sancionatorio que no tienen un vínculo directo con los objetivos y metas general del Plan. (…) La Corte, utilizando la potestad de modular los fallos de manera temporal, decidió diferir los efectos de la inconstitucionalidad de la decisión para que en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de la Sentencia, se elabore por parte del legislador ordinario con las garantías de los principios democráticos, de transparencia y de deliberación, la regulación de las sanciones aquí estudiadas, a través de una ley especializada y con la garantía plena del principio democrático. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/PRINCIPIO PRO

ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADAplicación

2 LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional/UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOVicio material y no formal/NORMAS SANCIONATORIAS EN PLANES NACIONALES DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional/JUICIO DE ESTRICTA LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONATORIOJurisprudencia constitucional La Corte ha establecido que en principio las normas de contenido sancionatorio se pueden incorporar en los Planes Nacionales de Desarrollo, pero en este caso se debe comprobar de una manera estricta que se cumplen con todos los principios de legalidad de las normas que tienen este carácter, es decir que se debe verificar si se encuentra referenciado el sujeto o los sujetos a los que se impone la sanción; la descripción de la conducta y la sanción, el procedimiento aplicable y la autoridad que impone la sanción, y la importancia de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe comprobar, si existe una conexidad directa, estrecha y verificable entre los objetivos y metas generales del PND y las normas instrumentales en donde se incorpora las normas de contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o relación entre una y otra parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el principio de unidad de materia.

SANCIONES EN LA DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES Y

MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la Ley 1753 de 2015

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos Dentro de las modalidades de decisión la Corte tiene la potestad de diferir en el tiempo los efectos de sus fallos. Esta posibilidad se sustenta en el 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el cual establece que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. 3

Referencia: Expediente D-11866

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.

Accionante: Andrea del Pilar Cárdenas

Martínez

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES La ciudadana Andrea del Pilar Cárdenas Martínez presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 “Por medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 ‘Todos por un Nuevo País’”.

Por auto de 12 diciembre de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: i)

ADMITIR la demanda, ii) fijar en lista el asunto a término de 10 días y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; igualmente, iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Justicia y del Derecho, Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y a la Federación Nacional de Distribuidores de Derivados del Petróleo (FENDIPETRÓLEO); igualmente, iv) invitar al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las universidad Nacional, Andes, Antioquia, Sergio Arboleda, Externado, Libre, Javeriana y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, para que si lo estimaban del caso, emitiesen su opinión sobre la demanda de la referencia. 4 El proceso en curso fue suspendido en sus términos ordinarios, con base en el Decreto ley 121 de 20171 y el Auto 305 de 2017.

II. TEXTO DE LA DEMANDA A continuación se transcriben las normas impugnadas de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015.

LEY 1753 DE 2015

(Junio 9) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

TÍTULO III.

MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN.

CAPÍTULO I.

COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS.

(…) ARTÍCULO 25. SANCIONES EN DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES. Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles que transgredan las normas sobre el funcionamiento del servicio público que prestan dichos agentes, o que incumplan las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el particular, serán objeto de imposición de las siguientes sanciones, según la conducta: a) multa entre diez (10) y dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; b) suspensión del servicio entre diez (10) y noventa (90) días calendario y bloqueo del código Sicom; c) cancelación de la autorización y bloqueo del código Sicom; d) decomiso administrativo permanente. PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Minas y Energía o la autoridad delegada, decretará como medida preventiva dentro del procedimiento sancionatorio, la suspensión de la actividad de la cadena de distribución cuando pueda derivarse algún daño o peligro, o cuando la actividad se ejerce sin en (sic) 2 el lleno de los requisitos, permisos o autorizaciones para su funcionamiento, para lo cual procederá a bloquear el código 1 Este Decreto ley fue declarado constitucional mediante la Sentencia C-174 de 2017. 2 El error de redacción viene de la misma ley aprobada.

5 Sicom. Lo anterior, con el fin de proteger, prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho, actuación y/o daño que atente contra la vida, la integridad de las personas, la seguridad, el medio ambiente o intereses jurídicos superiores. PARÁGRAFO 2o. Las autoridades de policía a nivel municipal podrán realizar los decomisos temporales de productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción a las normas que regulan la cadena de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles. De lo anterior informará al Ministerio de Minas y Energía o a la autoridad competente a efectos de iniciar los procedimientos administrativos que sean del caso. ARTÍCULO 26. MULTAS EN EL SECTOR DE HIDROCARBUROS. Modifíquese el artículo 67 del Decreto número 1056 de 1953, el cual quedará así: “Artículo 67. El Ministerio de Minas y Energía podrá imponer administrativamente multas entre dos mil (2.000) y cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smmlv), en cada caso, por el incumplimiento de las obligaciones que se establecen en el Código de Petróleos, cuando el incumplimiento no deba producir caducidad de contratos o cancelación de permisos, o cuando el Gobierno prefiera optar por esta sanción y no declarar la caducidad en los casos pertinentes del artículo siguiente”.

III. LA DEMANDA Andrea del Pilar Cárdenas Martínez, Directora Ejecutiva de la Asociación de Estaciones de Servicio del Oriente Colombiano Esocol Colombia, demanda por inconstitucionalidad los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015 por

medio de la cual, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”. Indica que dichos artículos vulneran el artículo 158 de la C. Pol., por no existir unidad de materia entre las normas demandadas y los presupuestos generales del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND). Señala que el principio de unidad de materia que ha desarrollado la Corte Constitucional en torno al contenido de estas leyes3, supone que los contenidos del PND deben seguir los presupuestos generales de dicho Plan. Explica que de acuerdo con dicha jurisprudencia la conexidad entre las normas generales y las instrumentales del Plan deben ser directas e inmediatas, y no aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual y mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del PND. Manifiesta que la conexidad directa otorga la certeza sobre la relación entre los objetivos, planes y proyectos incluidos en la ley del plan, requerida desde 3 Cita como referencia las Sentencias C-524 de 2003, C-305 de 2004 y C-088 de 2006. 6 una óptica constitucional, para determinar la cabal observancia del principio de conexidad, so pena de afrontar vicios de carácter sustancial. Expone que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional existen tres criterios para determinar la conexidad entre la parte general y la instrumental del PND que se refieren a que: (i) la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y las disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución del plan4; (ii) la ley

del plan no puede ser utilizada para llenar otros vacíos e inconsistencias que presenten otro tipo de disposiciones, o para regular materias cuyo contenido y alcance nada tiene que ver con los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del Plan5; y (iii) que cuando se trata de ley que aprueba el PND, el control del respeto del principio de la unidad de materia debe ser rígido, a diferencia de lo que ocurre con las normas ordinarias, para que de esta manera se conserven los objetivos del Plan6. Por otra parte señala que de acuerdo con los principales criterios sentados por la Corte cuando se trata del control de constitucionalidad de la disposiciones contenidas en el PND, las medidas de ejecución deben: (i) estar referidas a uno de los objetivos o programas de la parte general; (ii) materializar el principio de planificación; (iii) respetar y observar el contenido que define la Carta sobre la ley del Plan, y finalmente (iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los objetivos o programas del plan. En relación con la Ley 1753 de 2015 – Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 a 2018 “Todos por un nuevo país” - explica que contiene cinco estrategias que se refieren a: 1. Infraestructura y competitividad; 2. Movilidad Social; 3. Transformación del campo; 4. Consolidación del Estado Social de Derecho y 5. Buen Gobierno; y que de acuerdo con el Plan, estas cinco estrategias trazan lineamientos de política que permiten avanzar hacia la construcción de un país en paz, equitativo y educado. Sostiene que las normas demandadas se encuentran contenidas en el punto 5 de la primera estrategia sobre “Infraestructura y competitividad” que se refiere

al “Desarrollo minero energético para la equidad regional”7. En dicha temática se encuentran las normas sobre combustibles líquidos en donde se ha registrado un aumento de la demanda del producto superando la capacidad de producción, razón ésta que llevo a la necesidad de importar ACPM, y al aumento del contrabando de dichos productos en su cuantificación numérica en miles de galones. Una vez explicado el diagnóstico del sector se indican las estrategias en relación con el aprovechamiento hidrocarburifero para que dichas medidas 4 Hace referencia a la C-539 de 2008. 5 Cita la Sentencia C-376 de 2008 6 A este respecto relaciona las Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-377 y C-539 de 2008. 7 Sobre este punto señala que está compuesto por: hidrocarburos, gas combustible, combustible líquido, energía eléctrica y minería. 7 contribuyan al desarrollo sostenible en donde se encuentra: (i) aumentar las reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país; (ii) aprovechar los subproductos así como aumentar la cobertura para la prestación de servicios y (iii) el aseguramiento del abastecimiento y la confiabilidad. En atención a estas estrategias planteadas en el PND, considera que se rompe con la unidad de materia porque no existe una conexidad directa e inmediata entre las disposiciones generales y aquellas de índole instrumental contenidas en los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015. Para el caso del artículo 25, señala que trata de una medida que no cumple con el requisito de conexidad directa e inmediata, porque de su aplicación no se

genera de manera inequívoca el cumplimiento de los objetivos trazados por el gobierno en materia de hidrocarburos ya que, “(…) no genera impacto alguno o guarda relación con el Objetivo de aumentar los índices de abastecimiento de combustibles, pues lo anterior depende única y exclusivamente de un aumento de los indicies [sic] de producción y refinación del mismo. Así, entre más combustible se produzca, mas [sic] combustible es posible someter al consumo”8. Lo mismo pasa con el segundo objetivo sobre la diversificación del consumo de combustibles líquidos, en donde es más difícil justificar en qué medida, imponer sanciones de tipo pecuniario o declarar la suspensión y cancelación del servicio a alguno de los agentes de este mercado, contribuye en la diversificación del consumo de combustibles líquidos. Sobre este punto añade que, “Si lo que se pretende es, ciertamente implementar políticas que estimulen un cambio de tales costumbres, procedente quizá es iniciar medidas de tipo económico – aumento de precio para desestimular su uso -, o medidas de tipo cultural – campañas que generen una conciencia de la benevolencia del cambio -, pero no la aplicación de sanciones pues no hay relación de conexidad alguna”. En relación con el objetivo número tres referente a “mejorar la calidad de combustibles” encuentra que el mejoramiento de los estándares de calidad de los combustibles ofrecidos en el mercado, dependen de la aplicación de medidas de carácter meramente técnico y de asistencia especializada, que no se ven materializados a partir de la inclusión de un régimen de sanciones como el previsto en el artículo impugnado. Por otra parte sostiene que el artículo 26 que se refiere a las “multas del sector

del sector de hidrocarburos”, “(…) no obedece desde ninguna perspectiva a objetivo de planificación y proyección, ni tampoco se configura como una medida de ejecución, pues a través de su realización y por su naturaleza, no se facilita el cumplimiento de los Objetivos planteados dentro de este, sino se 8 P. 26 de la demanda. 8 materializa la penalización y desconocimiento de aquellas que probablemente si adquieren tal categoría”9. Aduce que si bien es cierto es una disposición que es afín al tema de hidrocarburos, “(…) es apenas obvio que se regulación y definición a través de la Ley Ordinaria, debe tomar lugar no en sede del Plan Nacional de Desarrollo, sino a través del ejercicio Legislativo común y corriente”10. A su vez hace notar que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1753 de 2015 daría lugar, “por sustracción de materia”, a la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 26 de la misma legislación, porque las multas consagradas en esta última disposición, obedecen a la introducción del régimen sancionatorio y de responsabilidad estipulado en el artículo 25. Concluye que la relación “inmediata y directa” que se predica de las medidas señaladas como instrumentales y los objetivos generales para el caso de los artículos demandados no existe, y que con el contenido de estas normas se ignora por completo lo estipulado y consagrado en los objetivos generales y específicos del PND, referidos a aumentar los índices de abastecimiento, diversificación y el mejoramiento de la calidad del combustible, y que por

estas razones las normas impugnadas deben ser declaradas inconstitucionales por falta de unidad de materia.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Minas y Energía El apoderado del Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo y en caso de no hacerlo declarar la exequibilidad de los artículos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda, explica que el “concepto de violación” implica una carga material profunda que no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos que no pueden ser vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional. Sostiene que la demanda no cumple con estas cargas porque no se explica clara ni específicamente, porqué razón y en qué forma las normas acusadas, son contrarias al contenido material del artículo constitucional citado. En este sentido explica que la demandante considera infringido el artículo 158 de la C. Pol., pero no realiza un pronunciamiento claro y concreto de su transgresión y desconoce la evolución histórica del régimen sancionatorio de la Ley 26 de 1989, el Decreto 4299 de 2005 y el Código de Petróleos. 9 P. 28. 10 Ibíd. 9 Explica que la actora se limita a señalar que se viola la unidad de materia, pero no precisa en cada caso el nivel o grado de violación, y se contrae a realizar

una serie de conclusiones y afirmaciones desconociendo la naturaleza multitemática de la Ley del PND, y cómo los artículos cuestionados son los que permitirán que se pueda hacer operativo y así concretar los objetivos y fines de las bases del plan que hace parte integral de la Ley 1753 de 2015. Por otro lado encuentra que si la Corte decide analizar los cargos propuestos por la actora, las normas demandadas deben ser declaradas exequibles. A este respecto estima que los preceptos acusados tienen como objetivo la modificación de las sanciones para evitar el contrabando técnico y demás prácticas que pueden llegar a incumplir las obligaciones de los distribuidores de combustibles, medidas que son compatibles con los propósitos del PND, y tienen una clara conexidad con los objetivos y metas de éste. Estima que la modificación de las sanciones generan un efecto persuasivo que asegura, la “calidad en los servicios en la comercialización de los combustibles líquidos y el acatamiento del código de petróleo, en prevalencia de los derechos de los usuarios, entre otros, lo cual guarda irrefutablemente relación de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley 1753 de 2015”. Indica que la conexidad - de medio a fin – entre las bases del PND y los artículos demandados, se demuestra, ya que a partir de la existencia y aplicación de un régimen sancionatorio efectivo: (i) se asegura el goce efectivo de varios derechos de los ciudadanos relacionados con el abastecimiento de combustible en cantidad y calidad, con estándares ambientales y la seguridad personal; (ii) cumple con las metas y objetivos que

en materia de combustibles e hidrocarburos y medio ambiente fueron incorporados a la Ley del Plan; (iii) garantiza la calidad de combustibles y su oferta oportuna, centrales de acopio y venta en el propósito de reducir la comercialización de combustibles que afecta el medio ambiente y favorecen el contrabando de combustibles y disminuir las desigualdades de orden social y territorial; y (iv) favorece el desarrollo de la actividad de comercialización de combustibles y la búsqueda y explotación de petróleo que garantiza la demanda nacional energética, a la que se refiere el PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Para justificar esta conexidad cita el punto número 5 sobre “Desarrollo minero – energético para la equidad regional y los combustibles líquidos”11; el punto 3.1 sobre los “combustibles líquidos y biocombustibles”12, el punto 3.2. sobre “Diversificación de combustibles”13, el punto 3 sobre la “Calidad de combustibles”14 y el punto 3.4. relacionado con la “Zona de Frontera”15. 11 Páginas 169 y 172 del Plan. 12 Página 182 del Plan. 13 Página 183 del Plan. 14 Página 182 del Plan. 15 Página 184 del Plan. 10 Teniendo en cuenta lo anterior considera que existe conexidad con el PND 20142018 (Ley 1753 de 2015) en el contenido y finalidad de los artículos 25 y 26 demandados, ya que estos artículos tienen como objetivo actualizar y modernizar las multas que ya habían sido creadas por el legislador en el Código de Petróleos y en la Ley 26 de 1989, y lo que se busca es establecer

unas medidas persuasivas para que los destinatarios no incurran en las conductas sancionables. Para desvirtuar los argumentos de la demandante señala que de acuerdo con las “Estrategias Transversales” contenidas en el artículo 4º del Plan, que en el numeral 5º se refiere a la “Competitividad e Infraestructura Estratégica” referente al sector minero energético y la política de abastecimiento, se corresponde con el objetivo del artículo 25 demandado, dado que se indica que el comportamiento del mercado de los combustibles en su demanda, especialmente en las zonas de frontera, se ha venido afectando debido especialmente al contrabando16. Sobre este aspecto relata que el mercado de los combustibles líquidos en zonas de frontera, tiene un tratamiento diferente desde el punto de vista impositivo, en la medida en que cuenta con exenciones tributarias para esta clase de productos y con subsidios al ingreso al productor, para aminorar los efectos negativos que tiene el contrabando en las zonas de frontera, así como en todo el territorio nacional, en donde se requiere fortalecer las medidas de investigación, control y sanción. Del mismo modo informa que se debe tener en cuenta que en el numeral 3.1. del plan se habla de la “disminución del impacto fiscal” de los combustibles líquidos, y en esta medida encuentra que existe una conexidad directa entre los artículos 25 y 26 del PND, ya que los combustibles líquidos distribuidos en zonas de frontera tienen unos beneficios reflejados en exenciones tributarias, así como en subsidios al ingreso al productor, que tiene que tener medidas de control y sanción debido al hecho de que un combustible con beneficio fiscal sea sacado o desviado hacia otras regiones del país.

Encuentra que las sanciones juegan un rol importante en tanto constituyen un instrumento de control y seguimiento, pues, no se contaba con mecanismos drásticos reales de disuasión para agentes de la cadena que están desviando el producto nacional destinado a zona de frontera hacia otros lugares por el menor precio del combustible. Explica que tener un ordenamiento en materia de sanciones, está estrechamente ligado con los objetivos del PND, para “racionalizar los 16 Se indica en dicho objetivo que, “(…) el comportamiento del mercado de los combustibles se ha disparado de tiempo atrás comprometiendo en ciertos picos de demanda la política de abastecimiento, particularmente en zonas de frontera, en donde el contrabando de combustibles desde la República Bolivariana de Venezuela y la República del Ecuador se ha venido manifestando sobre las economías regionales, departamentales, situación que puso a prueba con el cierre de la frontera con Venezuela, causas que determinó que el gobierno Nacional pusiera en acción los mecanismos de contingencia para no alterar la prestación de este servicio público”. 11 consumos de los combustibles a través de medidas coercitivas a los agentes” que se vean envueltos en prácticas comerciales irregulares y actividades ilícitas, estableciendo sanciones que en efecto sirvan para desestimar o disuadir a los agentes de la cadena de distribución que busquen los caminos de la obtención de dinero fácil en perjuicio del abastecimiento de toda una región. Con relación a la exequibilidad del artículo 26 explica que existe unidad de materia directa e inmediata con el PND, dado que en el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”, se establece dentro de la estrategia

denominada “aprovechamiento hidrocarburifero responsable que contribuya al desarrollo sostenible”, que se debe fomentar el “aumento de las reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país”, el “aprovechamiento de subproductos”, y el “desarrollo del sector en armonía con el medio ambiente (crecimiento responsable)”. Así mismo indica que el artículo 26, tiene una conexidad directa e inmediata con las metas 1 y 3 que se refieren al “Aumento de las Reservas y garantizar la producción que apoye el desarrollo económico del país” (meta 1) y el “Desarrollo del sector en armonía con el medioambiente (crecimiento responsable)” (meta 3); ya que es claro que para poder garantizar que los pozos petroleros tengan un desarrollo normal en cuanto a su proceso de exploración, perforación y explotación del yacimiento, deben establecerse unos procedimientos en la industria petrolera que maximice el potencial del mismo, a fin de que suministre petróleo en condiciones de normalidad y por mucho más tiempo. Subraya que la norma cuestionada tiene conexidad directa con el PND, ya que cumple con el objetivo disuasivo y de control que permita sancionar de forma ejemplar a una empresa que adelante actividades que afecten las reservas y la producción hidrocarburifera del país en determinada región. Encuentra que para promover el desarrollo de la industria petrolera en nuestro país, resulta necesario modificar el artículo 67 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos)17, adaptándolo al contexto económico y las necesidades actuales, ya que el valor de las multas de dicha regulación, “no obedecen a la

realidad económica actual, no son coherentes con un [sic] política de control fortalecida por parte de la autoridad hidrocarburifero [sic], y tampoco envían las señales requeridas para promover la estrategia de crecimiento verde contemplada en el actual Plan Nacional de Desarrollo. Esto se debe a que el artículo fue concebido en un Decreto expedido hace 64 años”18.

2. Departamento Nacional de Planeación (DNP) 17 En dicha regulación se establece que, “El Gobierno podrá imponer administrativamente multas hasta de cinco mil pesos ($5.000), en cada caso, para penar el incumplimiento de las obligaciones que en este Códigos se establezcan”.

18 Página 60 del expediente. 12 El representante del DNP19, solicita declarar la exequibilidad de los artículos demandados. Respecto al juicio sobre la conformidad del principio de unidad de materia en las leyes de PND, explica que el mismo exige la determinación de tres aspectos esenciales: (i) el contenido de la norma, (ii) si esta tiene o no relación con la materia de la ley del Plan del cual forma parte y (iii) comprobar si existe o no una trasgresión de las disposiciones constitucionales invocadas. Explica que en la Sentencia C-305 de 2004 se indicó que las leyes del PND tienen un contenido pluritemático, porque agrupan los propósitos generales del Gobierno en todos los ámbitos de la vida nacional. Sin embargo, en dicha providencia se estableció que para determinar el respeto por el principio de unidad de materia del PND con las normas instrumentales que este contiene, se debe comprobar su conexidad directa, no eventual o mediata, con las

normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del plan con aquellas