CC - C010-2013

Sentencia C-010/13

REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No configura una sustitución de los principios estructurales de descentralización y autonomía territorial/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Sistema general de regalías/ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011Contenido y alcance JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Objeto PODER DE REFORMA-En el constitucionalismo colombiano tiene límites competenciales/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites competenciales/LIMITES

COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia

constitucional/PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA-Diferenciación/REFORMA CONSTITUCIONAL Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Diferencias/REFORMA CONSTITUCIONAL Y MUTACION DE LA CONSTITUCIONDiferencias/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONModalidades/DESTRUCCION, SUPRESION, QUEBRANTAMIENTO Y SUSPENSION DE LA CONSTITUCIONDiferencias SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto SUSTITUCION TOTAL O PARCIAL DE LA CONSTITUCIONJurisprudencia constitucional/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar juez constitucional para determinarla/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/CONTROL DE CONSTITUCIONAL DE ACTO LEGISLATIVO-Criterios para determinar si una reforma ha sustituido la Constitución Para determinar si efectivamente una reforma ha sustituido la Constitución,

la Corte ha señalado varias pautas recogidas desde la sentencia C-970 de 2004 bajo el nombre de “juicio de sustitución”. Esta metodología de escrutinio está construida bajo la forma de un silogismo, cuya premisa mayor es el elemento esencial o de la identidad de la Constitución que se alega sustituido, y la premisa menor es el contenido y alcance de la reforma constitucional acusada. Para llegar a la conclusión de si ha habido o no sustitución, la jurisprudencia constitucional exige confrontar si la premisa menor significa o no un remplazo y desnaturalización de la premisa mayor. 1. La Corte ha indicado que la premisa mayor debe hacer referencia a un elemento definitorio de la Constitución que se alega es sustituido. En los términos de la sentencia C-1040 de 2005, para construir esa premisa es 2 necesario “(…) (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción materialy si (v) la enunciación analítica

de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.”Para llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado la importancia de acudir (i) a los principios y valores constitucionales y los que se desprenden del bloque de constitucionalidad; (ii) la doctrina más importante en materia constitucional y de teoría política; (iii) las experiencias de otros Estados con modelos constitucionales similares al colombiano; y (iv) la jurisprudencia constitucional. Además, según la jurisprudencia constitucional, es necesario examinar la relación de un presunto eje definitorio con los demás preceptos constitucionales. 2. De otro lado, la construcción de la premisa menor supone examinar el propósito de la reforma, su alcance dentro del sistema de valores y principios constitucionales y su posible impacto en términos de vigencia de los elementos definitorios de la Carta. 3. Finalmente, el tercer paso del juicio, de acuerdo con la sentencia C-1040 de 2005, exige analizar si el elemento esencial definitorio de la Constitución identificado en la primera fase ha sido “(…) (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariadoy (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior.”

VICIO DE COMPETENCIA EN EXPEDICION DE ACTO

LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE

INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVOIncremento de la carga argumentativa

DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Diferenciación

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/NUCLEO ESENCIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Prerrogativas/ENTIDADES TERRITORIALESDerecho a gobernarse por autoridades propias/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las competencias que les correspondan/ENTIDADES 3 TERRITORIALES-Derecho a establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus recursos REGALIAS-Definición/REGALIAS-Titularidad/REGALIAS-Derecho de participación de las entidades territoriales/REGALIASDistribución/REGALIAS-Carecen de naturaleza tributaria/REGALIAS E INGRESOS FISCALES DE INDOLE TRIBUTARIODiferencia/PROPIEDAD DE LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional/ESTADO-Concepto/DERECHO DE PARTICIPACION DE REGALIAS A FAVOR DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-No puede entenderse, en modo alguno, como asignación de propiedad de esos recursos a su favor, ni menos su integración a las rentas de dichos entes REGALIAS-Constituyen fuente exógena de financiación de las entidades territoriales REGIMEN DE LAS REGALIAS-Amplio margen de configuración legislativa

RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Fines

INGRESOS QUE RECIBE EL ESTADO COMO

CONTRAPRESTACION ECONOMICA POR LA EXPLOTACION

DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Integran el

Sistema General de Regalías/INGRESOS PROVENIENTES DE EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Se difiere en el Congreso, previa iniciativa gubernamental, la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación REGALIAS-Reglas de distribución ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Privilegia el reparto de los recursos del sistema general de regalías a favor de las entidades territoriales/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS A FAVOR DEL FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIONFinalidad ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-No altera el régimen de recursos endógenos de las entidades territoriales, ni las prescripciones constitucionales que privilegian determinados gastos públicos 4

Referencia: expediente D-9148

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.

Actor: José Manuel Abuchaibe Escobar

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en

el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.

I. ANTECEDENTES1

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano José Manuel Abuchaibe demandó el Acto Legislativo 05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.134 del 18 de julio de 2011. “ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011

(julio 18) 1 Los antecedentes de esta sentencia, al igual que los fundamentos jurídicos 1 a 17.5 de la parte motiva corresponden, salvo algunas modificaciones eminentemente formales, a la ponencia originalmente presentada por el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, cuyo sentido de decisión no fue aceptado por la mayoría de la Sala. El Pleno, del mismo modo, decidió asignar al suscrito magistrado la redacción del fallo adoptado por la mayoría, en sesión del 23 de enero de 2013. Sin embargo, debe resaltarse que la Sala manifestó su beneplácito mayoritario con los argumentos planteados por el ponente original, en lo que respecta a (i) las reglas del juicio de sustitución, como modalidad del control de constitucionalidad de los actos legislativos; (ii)

la aptitud del cargo propuesto por la demanda de la referencia; y (iii) la consideración como elemento definitorio de la Constitución del principio de Estado unitario y la descentralización y autonomía de las entidades territoriales. Por ende, la presente decisión conserva la argumentación original sobre esos asuntos, salvo algunas modificaciones de índole formal y metodológica que no alteran su contenido material. 5 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así: Artículo 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.

Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías. ARTÍCULO 2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental

de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización. 6 Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de

Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional. De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue. La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la

financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional. 7 Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República

expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías. PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde. Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno

Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante 8 del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente. Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil. En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos. La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo. PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 9 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental

de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente. En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.

PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización. Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo. PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha 10 expedido la ley por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia. PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.

PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley. ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.”

III. LA DEMANDA El demandante asegura que el acto legislativo censurado constituye una “sustitución parcial” de la Constitución, lo que significa que el Congreso excedió el poder de reforma constitucional que le otorga la Carta y, por tanto, el acto legislativo debe ser declarado inexequible. Sus argumentos se resumen a continuación: 3.1. Para comenzar, después de hacer referencia a la doctrina constitucional de los límites competenciales del poder de reforma, el demandante explica que la reforma “introduce elementos esenciales a la Constitución” en los siguientes términos: En primer lugar, asegura que la reforma promueve la centralización y resta poder de decisión a las regiones sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del título de la reforma “Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías” se extrae que busca “(…) establecer que una parte importante de los recursos de las regalías estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa participación, lo que va en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las entidades territoriales que caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos propios de las entidades territoriales y por ello no

deben ser administrador por el poder central; en su sentir: “(…) son recursos de las regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la autonomía y la descentralización, al implementarse un sistema de órganos colegiados, de presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del 11 SGP que son recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente, como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación” (énfasis original). Aduce que, por ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por un cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y municipios. En particular, censura que los proyectos de las entidades territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir financiación del Sistema General de Regalías. En segundo lugar, manifiesta que como consecuencia de la reforma, “(…) las regiones productoras y portuarias van a sufrir pérdida en términos de recursos para atender el cubrimiento de sus necesidades básicas de su región (…) o sea conservan las competencias otorgadas en la Constitución de 1991, pero pierden los recursos”. Agrega que en virtud de la reforma, las regalías irán sustituyendo el gasto que hoy la Nación destina al desarrollo regional, con lo que el Gobierno Nacional está delegando en las regiones sus funciones y reduciendo el presupuesto de inversión social. En palabras del demandante: “(…) Debemos advertir que los recursos de las regalías no deben financiar gastos que son competencia de la

Nación. Este respecto no es claro en el Acto Legislativo. || Los recursos para el desarrollo regional que hoy ejecuta el gobierno central se deben mantener, así como los programas sociales que el gobierno administra en las mismas, pero entendemos que con el nuevo Sistema de Regalías y con la intervención decisoria del Gobierno Nacional en la aprobación de los proyectos de inversión con recursos de regalías, estos recursos del nivel central se irán reemplazando con los de las regalías. Es una jugada astuta del Gobierno nacional. El gobierno está delegando sus responsabilidades en las regiones” (énfasis original). En tercer lugar, señala que la reforma conduce a que los recursos de las regalías no se destinen exclusivamente a las entidades territoriales, sino que parte de ellas se entreguen al gobierno central; a juicio del demandante, “[d]e ninguna manera, y por ningún canal, las finanzas del gobierno central se deben alimentar de recursos de regalías”. Resalta que la reforma prevé que los ahorros para las épocas de “vacas flacas” que se canalizarán a través del Fondo de Ahorro y Estabilización, se hagan a expensas de las regiones y bajo el control del Gobierno Nacional. 3.2. De igual manera, asegura que los anteriores cambios remplazan “elementos originalmente adoptados por el constituyente”. Tales elementos son: (i) “[u]na República que reafirma el esquema de Estado unitario adoptado en la Constitución de 1991”, (ii) “[u]n Estado que dotando de autonomía a los departamentos y municipios, procura la mayor libertad y autodeterminación a los asociados”; y (iii) “[l]a satisfacción de las 12 necesidades de los ciudadanos a través de una administración organizada

bajo el esquema de descentralización territorial y por servicios”. Respecto del segundo elemento –la autonomía de las entidades territoriales-, afirma que busca que “los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general, puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses”; de ahí que una de sus principales manifestaciones sea el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, como lo ha reconocido la propia Corte Constitucional. Explica que por estas razones, la autonomía “va de la mano con la expansión de la democracia” y tiene relación directa con el principio de participación. Señala que teniendo en cuenta que el municipio es el ente más cercano a la “realidad del ciudadano” y sus autoridades son quienes mejor conocen las necesidades insatisfechas de la población y los vacíos que debe llenar la Administración, “se concibe al municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del estado, en el entendido del artículo 311 de la Constitución”. Aduce que esta misma razón inspira el principio de descentralización –tercer elemento-, toda vez que la mayor libertad que otorga a las instancias territoriales e