CC-C015-1996

Sentencia No. C-015/96 LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Obligatoriedad Consecuencia necesaria de la trascendencia que la Constitución confiere al Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas es la superior jerarquía de la ley por medio de la cual se adopta sobre las demás leyes. La obligatoriedad del Plan no cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en lo relativo a todas las normas que apruebe. La obligatoriedad del Plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congreso no pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentes mediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Política y la correspondiente Ley Orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE

INVERSIONES PUBLICAS/LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO La normatividad acusada, que compone la ley del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones para el período que transcurre entre 1995 y 1998, tenía que ser aprobada con estricta sujeción a las pertinentes normas constitucionales y a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION La Ley Orgánica contempla la integración de ese Consejo, por parte del Jefe del Estado, de listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones. La normatividad constitucional vigente, desarrollada por la

Ley Orgánica, distingue, en cuanto al Consejo de Planeación se refiere, tres momentos que no se pueden confundir: 1) El de su integración; 2) El de su convocación; y 3) El de sometimiento del proyecto de Plan de Desarrollo para su consideración. El análisis de constitucionalidad de la Ley del Plan desde el punto de vista formal incluye necesariamente la verificación acerca de si el Consejo Nacional de Planeación fue efectivamente convocado por el Gobierno, si en efecto se reunió, si fue sometido a su consideración el proyecto de Plan y si emitió el concepto de rigor.

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE

INVERSIONES PUBLICAS-Control de constitucionalidad/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES PUBLICAS-Trámite prelegislativo El control constitucional de la Ley del Plan no solamente comprende la comprobación de lo hecho en el Congreso sino el cotejo del trámite prelegislativo con los mandatos superiores. La Corte Constitucional goza de competencia para verificar y evaluar si los procesos previos se han surtido en su totalidad según el sistema jurídico que los instaura, toda vez que cualquier omisión al respecto implica una ruptura del proceso constitucionalmente exigido y repercute en la ley que se apruebe, la que se verá afectada en su constitucionalidad por las falencias que presente el trámite pre-legislativo. CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Designación de miembros es acto administrativo Es evidente que, pese a su incidencia en el proceso de formación del proyecto que habría de convertirse en la Ley del Plan, ninguno de los actos enunciados

puede ser objeto de la acción de inconstitucionalidad, puesto que se trata de actos administrativos concretos, cuya validez no se discute en estos estrados sino ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, no siendo de la competencia de esta Corte el estudio de constitucionalidad de los mencionados actos y haciéndose necesaria la previa definición sobre la validez de éstos -lo que atañe al Consejo de Estado dentro de la órbita de sus competenciaspara entrar a resolver posteriormente si sus posibles vicios pudieron ocasionar la inconstitucionalidad de la Ley 188 de 1995, la Corte se declarará inhibida para decidir en torno al enunciado cargo. CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Naturaleza La Constitución Política exige solamente a los servidores públicos el requisito de prestar juramento y tomar posesión para entrar a desempeñar los deberes y funciones que les incumben, por lo cual resulta exagerado hacer extensivo dicho mandato a quienes hagan parte de un cuerpo consultivo y participativo, como lo es a todas luces el Consejo Nacional de Planeación. GASTO PUBLICO SOCIAL-Prioridad/LEGISLADOR-Libertad de apreciación Si bien es cierto el artículo exige que en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación, no señala cifras mínimas ni porcentajes forzosos respecto de los cuales pudiera llevarse a cabo un cotejo aritmético. El legislador goza de un margen de apreciación razonable acerca de los montos globales y específicos con los cuales pueda el Estado cumplir con los

señalados cometidos sociales en el corto y en el mediano plazo (en los presupuestos anuales y en los planes plurianuales), por lo cual resulta descabellado pensar que los planes y presupuestos puedan ser verificados judicialmente desde el punto de vista de cuantías y porcentajes para llegar a concluir, según el criterio del juez constitucional y sin apoyo en norma positiva alguna, que sólo por encima de ciertas cifras se entiende alcanzada la prioridad constitucionalmente exigida.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES

PUBLICAS-Objetivo/GASTO PUBLICO SOCIAL/SOCIEDAD CIVIL No puede concebirse una ausencia total de control jurídico en la materia, pues el mandato del artículo 366 de la Carta es imperativo y son ineludibles las responsabilidades sociales del Estado al elaborar los planes de desarrollo y los presupuestos, de tal manera que ellos resultarían inconstitucionales si excluyeran totalmente las partidas relativas al gasto público social o hicieran prevalecer sobre las mismas otras asignaciones, lo que no se encuentra probado que haya ocurrido en el presente caso. La elaboración e instauración de un Plan de Desarrollo encuentra uno de sus fundamentos primordiales en la necesidad de ordenar la política estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la noción del Estado Social de Derecho, que no podría entenderse ni alcanzar la plenitud de sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino sobre la base de que el orden jurídico y la actividad pública están ordenados a satisfacer los intereses de quienes integran la sociedad civil. Numerosos son los artículos de la Constitución que aluden a la sociedad como objetivo del ordenamiento jurídico y como artífice,

junto con el Estado, de los principales logros que su preceptiva procura realizar. LEY-Deficiencia metodológica Una lectura de los artículos anteriores y posteriores al transcrito, que constituyen su contexto, permite descubrir que el legislador utilizó una peculiar técnica en la redacción y en la metodología, en cuya virtud el artículo 13 eiusdem hizo el enunciado general sobre las estrategias para el desarrollo humano integral y luego principió a enunciarlas por vía de ejemplo en diferentes artículos, ideológicamente vinculados entre sí pero carentes de identidad propia. En realidad son numerales de un gran artículo que consagra las enunciadas estrategias. Para la Corte, es esta una deficiencia metodológica de la Ley, pero en modo alguno representa violación de preceptos constitucionales. Los valores enunciados en el artículo corresponden todos a la dogmática de la Constitución Política. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Objeto La función de control jurídico, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, tiene por objeto la verificación acerca de si las normas sometidas a su examen se ajustan o no a los principios y mandatos de la Carta Política. No compete a la Corte adelantar estudios de carácter financiero ni hacer evaluaciones en el plano económico, aun tratándose de leyes con ese contenido, pues ello escapa a los estrictos y precisos términos de sus atribuciones. -Sala PlenaRef.: Expediente D-985 Acción de inconstitucionalidad contra la Ley 188 de 1995, "Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998".

Actor: Vicente Ramírez Garzón

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ

GALINDO

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintitrés (23) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996).

I. ANTECEDENTES El ciudadano VICENTE RAMIREZ GARZON, en ejercicio del derecho político reconocido en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, e invocando también su condición de editorialista de lo que denomina "La prensa del Común", presentó a la Corte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 188 del 2 de junio de 1995, "Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998".

Surtidos como están los trámites propios de esta clase de procesos, la Corte Constitucional entra a resolver.

II. TEXTOS Puesto que no solamente se han demandado disposiciones específicas sino también la Ley 188 de 1995 en su integridad, se transcribe todo su texto:

(Transcribir)

III. LA DEMANDA El actor presenta los argumentos básicos en que sustenta su pedimento de inconstitucionalidad en extenso y confuso manuscrito, del cual resulta comprensible lo siguiente: - Sin decir cuáles son, el demandante señala que la Ley 188 de 1995 presenta anexos, contenidos y artículos extraños al Plan, no contemplados por la Ley Orgánica. - Considera que la normatividad demandada vulnera y desconoce principios constitucionales como los de equilibrio, "sustentabilidad" ambiental, primacía

del gasto social y participación ciudadana y que, además, atenta contra la paz. - Sin precisar cuáles podrían ser los vicios de trámite de la Ley, salvo en lo relativo al Consejo Nacional de Planeación, afirma que ella es "un habilidoso producto que, al ropaje de un velo demagogo, desacata el proceso jurídico obligatorio de su formación para dar paso a uno de carácter autoritario e ilustrado". - Sostiene que el Plan no da prioridad al gasto público social. Sus argumentos al respecto son del siguiente tenor: "En el mismo se presenta una acomodación y un cruce de cuentas nacionales amañado que objetivamente burlan el mandato constitucional y legal. Así, por ejemplo, si al llamado por el Plan Sector Social 1 se le hacen los ajustes y se sitúan correctamente los recursos y la constitución de los ingresos, que lógicamente, siendo cuentas nacionales, no corresponden al Plan Nacional de Desarrollo, se encuentra que las transferencias nacionales en educación, que llegan a $7.997.622 millones, y las transferencias para salud, que llegan a $2.466.973 millones, suman un total de $10.464.595 millones, cifra que no puede legalmente presentarse como GASTO PUBLICO SOCIAL sino como GASTO PUBLICO EN INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA Y DE SALUD. Es decir, esta asignación debe aparecer en el Sector 4 y no en el 1. Y así debe ser porque es el gran acumulado nacional en educación y salud previsto por disposiciones legales anteriores al Plan y con base en el que, y sobre el que se hace, ahí sí, el gasto público social en educación y salud. Sin la anterior asignación en infraestructura de educación y salud sería

un absurdo financiero estatal hacer gasto público social en dichas áreas". (...) "En concreto: el gasto público en infraestructura educativa y de salud, técnicamente llamado transferencia y que asciende a $10.464.595 millones no tiene porqué, constitucional y legalmente, presentarse como gasto público social, tal como lo hace la Ley 188 de 1995 en su artículo 21, sino que tal asignación corresponde a infraestructura". Afirma, entonces, que el gasto público social no es de $21.847.670 millones, como dice la Ley acusada, sino de $11.383.075 millones, con lo cual se vulnera el artículo 366 de la Constitución. La Ley del Plan no cumplió con dar prioridad al gasto social, que llegó sólo al 24% del Plan. - El Plan es inconstitucional, según la demanda, por cuanto introdujo un objetivo adicional no contemplado en la Constitución: el de la sociedad civil. En el sentir del demandante, la Constitución Política ordena que el Plan se limite a la acción del Estado, pero la Ley 188 de 1995 orienta tal acción "hacia el crecimiento integral de la persona humana y el desarrollo solidario de la comunidad colombiana" (artículo 1º) y dispone que "para realizar los propósitos del Plan, el Estado y la sociedad civil deben..." (artículo 4º). El artículo 3º, por su parte, establece abruptamente unos "propósitos del pueblo colombiano", en lugar de "propósitos de la acción estatal", según el mandato constitucional. "La historia muestra -aseguraque generalmente no coinciden los propósitos del Estado con los del pueblo, caso marcadamente dramático en Colombia".

Dice que, por esas mismas razones, los artículos 5º y 6º de la Ley son inconstitucionales. Por eso también son contrarios a la Carta los artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18, pues no son "estrategias estatales" como lo establece el artículo 399 de la Constitución sino que dentro de la Ley derivan en estrategias "de la sociedad civil". - De acuerdo con lo expresado por el impugnante, debido a la confusión introducida en la Ley 188 de 1995, que conduce a establecer principios nuevos y deberes y reconocimientos reservados constitucionalmente a la Ley Orgánica, también son inconstitucionales los artículos 7, 8 y 9 de la normatividad demandada. - Además -manifiestael artículo 16 es inexequible por cuanto dispone estrategias reservadas a la filosofía y a la axiología sobre la ética y los valores espirituales, penetrando en esferas como la moral, que ni siquiera toca el Constituyente. - Argumenta también que la Ley 188 de 1995 es inconstitucional por cuanto a partir del artículo 19 se desconoce el imperativo de que el Plan de Inversiones es de las entidades públicas del orden nacional. No aparece en la Ley un responsable claro del Plan de Inversiones Públicas. No se sabe, dado el texto legal, si es la sociedad civil, el Estado, el Gobierno o el pueblo. - Dice sobre los artículos 20 y 21 de la Ley que son inconstitucionales porque no presentan "los proyectos" sino algunos de ellos, "los principales", cuyo monto asciende a "$5.531.799 millones del Plan".

• Igualmente pide que se declare la inconstitucionalidad del Plan porque "no asegura la estabilidad macroeconómica y financiera". El Plan de Gastos no es consistente con la proyección de ingresos y financiación.

Es el mismo Presidente de la República -señalaquien presenta la prueba de la inconsistencia del Plan, de su inevitable desequilibrio financiero en términos reales, cuando al momento de sancionar la Ley expresó: "De no aprobarse la referida reforma tributaria en el próximo semestre, nos veríamos obligados a recortar las inversiones en cerca de 3.3 millones de pesos". - Se contraría, según la demanda, lo previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Planeación -Ley 152 de 1994sobre los procedimientos de participación. Tal es el caso del Consejo Nacional de Planeación, que debía integrarse por personas designadas por el Presidente de la República de listas que le presentaran las correspondientes autoridades y organizaciones. No obstante, el Departamento Nacional de Planeación convocó para enviar listas a "personas jurídicas", desvirtuando los textos constitucionales y legales, que se refieren a "organizaciones" de los sectores por convocar. - Sostiene el demandante que en la formación de la Ley se desconoció el mandato según el cual a más tardar el 15 de noviembre (de 1994) el Presidente debía someter al Consejo Nacional de Planeación el proyecto del Plan como documento consolidado en sus diferentes componentes. La inconstitucionalidad radica, según su dicho, en que el Consejo Nacional de Planeación fue integrado tan sólo hasta el día 15 de noviembre de 1994,

mediante Decreto 2528, por lo cual su publicación fue posterior a esa fecha, que era límite. En consecuencia, el Presidente de la República no pudo someter a consideración de ningún Consejo el proyecto de Plan y, si se hizo, ello fue extemporáneo. - Expresa también que el documento denominado "Bases para el Plan Nacional de Desarrollo" no era un proyecto consolidado, a tal punto que el Programa 3, que aparece en el artículo 3 del proyecto del Gobierno, no estaba contemplado en dicho documento. Por otra parte -diceel aludido programa fue incrementado en un 25% durante su trámite en el Congreso. - Señala que el desarrollo económico planteado en el Plan no está en armonía con el medio ambiente y en lugar de garantizar una adecuada oferta ambiental a las generaciones actuales y futuras, lo que sí garantiza "es un desierto y hambruna, como en el caso de algunas regiones en el Departamento de Boyacá". De la cifra total de 38'121.116 millones en que prima la inversión en infraestructura, sólo se asigna para el sector ambiental la irrisoria cifra de $510.645 millones, que, por demás, están condicionados en alto porcentaje al endeudamiento internacional. - El artículo 33 de la Ley 188 es inconstitucional porque el Fondo Prestacional allí previsto no es programa ni proyecto. - Según el demandante, el artículo 36 Ibídem es ajeno a la Ley Orgánica y a la Constitución, pero no indica las razones. - El artículo 37 es inconstitucional, en su entender, porque lo relativo al seguimiento del Plan fue reservado por la Constitución a la Ley Orgánica y ésta ya lo asignó a Planeación Nacional.

• El artículo 39 -agregaes inconstitucional porque expresamente, en la misma Ley del Plan, el Fondo Nacional de Regalías está excluído del Plan. - Los artículos 40 y 43, a su juicio, son contrarios a la Constitución por ser ajenos a la Ley del Plan. No manifiesta la razón. - Finalmente, indica la demanda que los artículos 45 y 46 corresponden a temas reservados por la Constitución a la Ley Orgánica. En consecuencia, también son inconstitucionales.

IV. INTERVENCIONES En la Secretaría de la Corte se recibieron escritos firmados por los ciudadanos Luis Antonio Vargas Alvarez, Manuel Douglas Avila Olarte, Pablo Andrés Rodríguez Martínez y José Antonio Ocampo, éste último extemporáneo. - El ciudadano LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ, dentro del término de fijación en lista, actuando en su propio nombre, presentó a la Corte un escrito destinado a coadyuvar los argumentos de la demanda.

Refiere el interviniente que la Ley en cuestión adolece de la planificación necesaria, lo que, en su criterio, genera desequilibrio financiero. Además, considera que la mayoría de sus preceptos constituyen meras pretensiones destinadas a quedar escritas en el papel por falta de mecanismos adecuados para la procedencia de su aplicabilidad. Al detenerse en el análisis del artículo 36 de la Ley demandada, señala que éste, en cuanto dispone que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales existirá hasta tanto los departamentos y municipios "demuestren" estar en capacidad de asumir sus funciones, se encuentra claramente una violación a lo

preceptuado en el artículo 287 de la Carta, según el cual "las entidades territoriales gozan de la autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley, "comoquiera que, a pesar de establecer la norma acusada que "sin perjuicio" de la descentralización administrativa, la misma no hace otra cosa que DESCONOCER LOS

PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACION, Y ANTE TODO,

DESCONOCER LA AUTONOMIA DE LOS ENTES TERRITORIALES,

PARA CONVERTIRLOS EN SUBALTERNOS DEL FONDO NACIONAL

DE CAMINOS VECINALES, AL CUAL SE LE DEBEN RENDIR

EXPLICACIONES ACERCA DE SI PUEDEN O NO CUMPLIR CON SUS

FUNCIONES COMO ENTES TERRITORIALES".

En su criterio, se vulneran igualmente los artículos 298 y 311 de la Constitución Política, además del 113 Ibídem, toda vez que la norma demandada "a lo que conduce es a que se presente una multiplicidad de funciones similares de organismos con similares funciones u objetivos, hecho por demás curioso en un Estado de Derecho". Igualmente, el ciudadano MANUEL DUGLAS AVILA OLARTE presentó un escrito, como representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que solicita a la Corte declarar ajustada a la Constitución la Ley demandada. En primer término el ciudadano defensor hace alusión a la naturaleza jurídica de la Ley del Plan, invocando el artículo 341 de la Carta que le da una jerarquía especial sobre las demás leyes, salvo las orgánicas en las materias

que de suyo deben regular. Lo anterior, dice, es consecuencia de la trascendencia que tiene dentro de la Constitución Nacional el concepto de planeación. Para él, la Ley Orgánica es la que establece los parámetros y a ella se debe sujetar la Ley del Plan en su diseño, aprobación y contenido. Considera que a través de esta Ley se puede, "por ejemplo, modificar la estructura de la administración nacional, siempre y cuando se cumplan los demás requisitos constitucionales previstos para ello, por ejemplo, lo relacionado con la iniciativa gubernamental". En cuanto al cargo consistente en que se rompe el equilibrio financiero, anota que tal concepto es desarrollado por la Ley 152 de 1994 -Ley Orgánica del Plana través del principio de la consistencia, consagrado en su artículo 3º. Refiere que, "si se atiende al total presupuestado dentro del Plan de lo relativo a los planes de gasto derivados del Plan de Desarrollo -programas a ejecutar- (art. 21) y la proyección de ingresos con los cuales aquellos se financiarán (art. 19), podrá observarse cómo los mismos son consistentes desde el punto de vista de sus respectivos montos. Por tal aspecto -señalano solamente no se viola la Constitución Nacional, sino que se desarrolla el principio expuesto en la ley Orgánica referente a la consistencia. De otra parte, en los procesos de planeación "son consustanciales dentro de los ingresos con los que se pretende sufragar los programas y proyectos de inversión pública nacional, los recursos contingentes". Cabe mencionar -agregaque los ingresos ciertos son los que actualmente hacen parte de la estructura fiscal de ingresos, mientras que los contingentes son aquellos con que el Estado

pretende contar en el futuro durante la vigencia fiscal para atender los gastos dentro del Plan, que tienen igualmente la característica de contingentes. No cree que el Plan Nacional de Desarrollo se refiera únicamente a la acción del Estado, excluyendo, como lo sostiene el actor, a la sociedad civil de la preparación y ejecución del mismo. "Desde una perspectiva general, el concepto de sociedad civil es pre-jurídico y en tal sentido, lo que hace cualquier ordenamiento jurídico -Constitución Política como parte de éstees reconocer tal fenómeno", sobre todo si se tiene en cuenta el espíritu de democracia participativa como elemento del Estado Social de Derecho. Afirma que, aún cuando el contenido normativo de las leyes orgánicas es especial, ello no significa que agotan toda la materia a la cual se refieren, por lo que, en relación con la temática de la planeación, deben entenderse como competencias concurrentes las de las respectivas ley orgánica y ley del Plan, para que todo el proceso de planeación sea coherente desde el punto de vista conceptual y viable en cuanto a su aplicación. Respecto de los artículos 20 y 21, que según el actor constituyen auxilios, solicita fallo inhibitorio, pues no existe sustentación del cargo formulado, a menos que se refiera a los subsidios al consumo que tienen como razón de ser la realización no solamente de la preeminencia del gasto social dentro de los planes de desarrollo prescrita por el artículo 366 de la Carta, sino su focalización, es decir la asignación del mismo a quienes más lo necesiten para satisfacer sus necesidades básicas insatisfechas, y cuya fuente constitucional es el artículo 334.

En lo que se refiere al tema del gasto público social, cita la Sentencia C-151 del 5 de abril de 1995, y concluye que sí se le ha dado preeminencia, como se infiere, en su criterio, de la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 188 de 1995. En cuanto a la alegada inexistencia de correspondencia entre el desarrollo y la materia ambiental dentro del Plan en general y dentro del de inversiones, dice que "a más de los objetivos que se pretenden en relación con el medio ambiente, dentro de este mismo sector, éste se encuentra previsto como parte consustancial de otros sectores, como el de la minería, el transporte y la administración del Estado". Cita, para estos efectos, la exposición de motivos del proyecto respectivo. Sobre los demás argumentos esgrimidos por el actor manifiesta: "El Plan Nacional de Desarrollo no es exclusivamente económico porque la noción de desarrollo desborda el ámbito económico y comprende todo lo relacionado con las relaciones sociales, culturales y ambientales de la sociedad colombina. La estrategia ética y de valores espirituales contenida en el artículo 16 de la ley demandada, tiene como desarrollo general el Plan de Inversiones en su conjunto, y especialmente lo relacionado con la administración del Estado (Art. 21-6 de la Ley). Debe recordarse que al lado de los elementos económicos, la Constitución Política y el Plan de Desarrollo, contienen otros no menos importantes sin los cuales no sería posible el cumplimiento de los fines del Estado a que se refieren entre otros, el Preámbulo y el artículo 2 de la Constitución Política. En lo relacionado en el artículo 39 de la Ley 188 de 1995, se deben

distinguir los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías, que no están excluidos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998 por ninguna de sus disposiciones, de los pertenecientes al Fondo de Estabilización petrolera, que si lo están por mandato del artículo 19 de la ley en mención. En tal sentido, la inclusión de los primeros dentro del presupuesto general de la Nación, que busca hacer más transparente su manejo, para la debida ejecución del Plan, no modifica la destinación específica que tienen el artículo 361 de la Carta y en consecuencia no pueden ser violatorios de los mandatos de ésta". En cuanto al Consejo Nacional de Planeación, dice que éste se conformó por representantes de los sectores educativo, económico, social, ambiental, de las mujeres, de la acción comunal, de los grupos raizales, de las negritudes y de los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales, y que el Consejo elaboró el documento "Todas y Todos somos Nación", que fue uno de los elementos de trabajo y de discusión durante los debates dentro del Congreso de la República. PABLO ANDRES RODRIGUEZ MARTINEZ, en su condición de apoderado judicial del Ministerio de Desarrollo Económico, mediante escrito presentado a la Corte, busca también justificar la constitucionalidad de las normas acusadas. Aduce principalmente que la Ley 188 de 1995 se ajustó en un todo al artículo 339 de la Carta Política, tanto en su parte general como en su Plan de Inversiones. Anota que, en su criterio, el actor presentó una demanda en la cual formula cargos de violación por la mencionada Ley 188, de manera general, imprecisa

y confusa, sin concretar en qué consiste y frente a qué normas constitucionales se presenta tal violación, además de que hace juicios de valor que no pueden ser discutidos ante la jurisdicción. El 21 de julio de 1995 se recibió un escrito firmado por el doctor JOSE ANTONIO OCAMPO, en su calidad de ciudadano. No se alude a los argumentos expuestos en él, toda vez que, según informe secretarial, fue presentado en forma extemporánea. No obstante, al proceso se incorporaron posteriormente pruebas suministradas por el Departamento Nacional de Planeación, dirigido por el doctor OCAMPO, en desarrollo de providencias para mejor proveer dictadas por el Magistrado Sustanciador.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación (E) emitió el concepto de rigor mediante Oficio No. 719 del 18 de agosto de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

En primer término, el Jefe del Ministerio Público se detiene a analizar la naturaleza del "plan" como acto jurídico, señalando que la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 1º de agosto de 1969, y siguiendo de cerca a los autores franceses, presentó la tesis según la cual el Plan pertenece a una nueva categoría: los actos-programa. Considera que, independientemente del grado de aceptación que pueda tener ahora la propuesta por entonces presentada, la verdad es que el Plan no obedece simplemente a una programación estrictamente económica, sino por el contrario, al lado de ésta, la connotación de lo social le es inescindible,

máxime bajo la forma que para el Estado propone la Constitución, esto es "de Derecho, Social y participativo". Manifiesta que el instrumento jurídico donde el Plan se vierte como programa, se caracteriza además porque su articulado, a diferencia de la forma como son concebidos la generalidad de los contenidos normativos, esto es como mandatos, corresponde a descripciones y recomendaciones condicionantes por ministerio de la misma Carta Política de la validez del gasto público y en consecuencia de las leyes presupuestales. Más adelante dice que "nada más lejano a la dinámica de la planificación estatal, edificada en el escenario de la participación y legitimación democrática a través de los Consejos Nacional y territoriales de planeación, que la aseveración del demandante según la cual la sociedad civil es ajena al contenido del Plan Nacional de Desarrollo y en consecuencia del resorte exclusivo de la acción estatal, cuando precisamente en el itinerario que describe la Corte se enseñan los espacios para la participación de la sociedad civil, que no son otros que los de la preparación, aprobación, ejecución y control, donde su concurso no solamente es necesario sino determinante de su legalidad y legitimidad, lo que permite advertir la conformidad con la Carta de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 10 a 16, 17 y 18 de la Ley 188 de 1995". En cuanto a la integración efectiva del Consejo Nacional de Planeación y la presentación por éste del documento "Todas y Todos somos Na