CC-C017-1998

Sentencia C-017/98

GASTO PUBLICO-Concepto de racionalización El concepto de "racionalización" del gasto público es bastante amplio y, dentro de él caben todos aquellos aspectos atinentes a la creación, organización, ejecución, manejo, control, etc. del mismo, con miras a lograr su optimización y el mejoramiento de las finanzas públicas. De acuerdo con estas directrices, bien pueden incluirse dentro de los preceptos legales encaminados a lograr la racionalización del gasto público, normas dirigidas, por ejemplo, a disminuir el gasto, al manejo de las finanzas públicas en una forma más apropiada y razonable de manera que no se despilfarren o desvíen los recursos para fines distintos de los establecidos por la Constitución o la ley, al financiamiento del gasto o la redistribución de los recursos necesarios para que las entidades estatales puedan prestar en forma eficiente y oportuna los servicios públicos que les compete cumplir, la asignación de recursos a entidades estatales que se encuentren en situación de déficit con el fin de reactivarlas si ello se encuentra plenamente justificado o es necesario para los intereses estatales, etc. Sin embargo, estos no serían los únicos casos que podrían encajar dentro de tal concepto, pues existen muchos más, los cuales deben ser analizados en forma individual y específica, para determinar si se ajustan o no a los objetivos enunciados. FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Modificación del régimen de seguridad social de los afiliados/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración Para el caso específico que aquí se analiza, la modificación del régimen de

seguridad social de los afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso, consagrado en el artículo 41 de la ley 344 de 1996, materia de acusación, no encaja dentro de ninguno de los fines propuestos por el legislador en el artículo 1o. de la ley 344 de 1996, destinados a racionalizar el gasto público, pues con esa reforma no se logra el manejo eficiente y apropiado del gasto, ni la disminución del mismo, como tampoco una mejor distribución de los recursos públicos, ya que el régimen de pensiones, salud y cesantías de los congresistas, empleados del Congreso y del Fondo no puede hacerse en detrimento de los derechos adquiridos por éstos, de manera que no está permitido reducir el monto de sus mesadas pensionales, el valor de sus cesantías, ni de las demás prestaciones económicas que hayan obtenido conforme a la ley vigente al momento de su causación. No halla la Corte tampoco argumento alguno para sostener que con la modificación hecha se logre la reordenación del gasto ni un control adecuado, oportuno y eficaz del mismo. Así las cosas, el inciso primero de la disposición impugnada será declarado inexequible por vulnerar el principio de unidad de materia, consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta, por cuanto no guarda ninguna relación temática, sistemática o teleológica con las disposiciones de la ley de la cual forma parte ni con el título de la misma. FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESOInconstitucionalidad de asignación de recursos Si en el primer inciso de la norma se reforma el régimen de seguridad social (pensiones, salud y cesantías) de los congresistas, empleados del Congreso y

empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, para regresar al régimen vigente hasta antes de expedirse la ley 100 de 1993, con excepción de los aspectos contenidos en los decretos que la misma norma menciona, y que como se demostró no se dirige a lograr la racionalización del gasto ni a ninguno de los objetivos consignados en el artículo 1o. de la ley 344/96, mal puede aceptar la Corte que estén conformes con la Carta los desembolsos ordenados o la asignación de más cuantiosos recursos a esa entidad, para un fin ajeno a los propósitos enunciados. Situación diferente se presentaría si esa orden se produjera dentro de otro contexto. FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Obligado a compensar al Fondo de solidaridad y garantía/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Vulneración Si es obligación de todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, se hayan convertido o no en Entidades Promotoras de Salud -EPS-, de participar "en la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía", no encuentra la Corte justificación constitucional alguna para establecer un privilegio en favor del Fondo de Previsión Social del Congreso, lo cual vulnera no sólo el principio de solidaridad sino también el de la igualdad. Recuérdese que los fondos de solidaridad se crearon con el fin de subsidiar y financiar los servicios básicos de salud y seguridad social de los grupos de población más débiles, vulnerables y desprotegidos del país, y se financian no sólo con recursos públicos sino también con los aportes de los trabajadores. En consecuencia, no existe justificación alguna para eximir a los congresistas,

empleados del Congreso y del Fondo de Previsión Social del Congreso del deber general de solidaridad, vinculante para todos los colombianos. FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESOInconstitucionalidad de la exclusión de vigilancia y control de Superintendencia Bancaria En cuanto a la exclusión de la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria consagrada en el inciso final del artículo 52 de la ley 100 de 1993 a la que están sometidas "Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado", considera la Corte que viola el artículo 189-24 de la Constitución, puesto que no permite que el Presidente de la República cumpla con la tarea que el constituyente le ha impuesto de inspeccionar, vigilar y controlar todas las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Además, dicha disposición también está afectada por el mismo vicio de inconstitucionalidad que cubre todo el precepto demandado, esto es, el de falta de unidad de materia y violación del principio de igualdad.

Referencia: Expediente D-1742

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la ley 344 de 1996.

Demandante: Andrés Caicedo Cruz

Magistrado Ponente:

Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998).

I. ANTECEDENTES.

Ejerciendo la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano ANDRES CAICEDO CRUZ presenta demanda contra el artículo 41 de la ley 344 de 1996,

por considerar que dicha disposición viola los artículos 13, 48, 158 y 189 numeral 22 de la Constitución. Cumplidos los trámites señalados en la Constitución y la ley y oído el concepto del Ministerio Público, procede la Corte a decidir.

II. NORMA ACUSADA.

El siguiente es el texto del artículo 41 de la ley 344 de 1996: LEY 344 DE 1996 “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones” ... "Artículo 41. De conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 130 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1o. del Decreto 1755 de 1994, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la Ley 33 de 1985, mantendrá su naturaleza jurídica de establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica. Continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes, de los Congresistas, empleados del Congreso y del Fondo, de la prestación de servicios de salud y de cobertura familiar, así como del reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas de tales servidores públicos, en la forma como lo venía haciendo a la fecha de expedición de la Ley 100 de 1993 y en los términos establecidos en el régimen especial que consagran para tales efectos los Decretos 2837 de 1986, 1359 de

1993, 1293 y 1755 de 1994 y el Decreto 1532 de 1996 y la presente Ley. “Parágrafo 1o. Con el fin de mantener el equilibrio económico y financiero de la entidad y asegurar el cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social en salud, pensiones y cesantías, el Gobierno Nacional incorporará anualmente en el proyecto de ley de presupuesto de rentas y gastos de la Nación, los recursos necesarios para el normal desarrollo de sus objetivos. Este no quedará obligado a trasladar recursos del sector salud, con carácter de compensación al Fondo de Solidaridad y Garantía. “Parágrafo 2. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ejercerá sobre el Fondo, el control y vigilancia que le confieren el artículo 7 del Decreto 1050 de 1968, como entidad adscrita a ese ministerio. De otro lado, el control de la gestión fiscal, corresponde exclusivamente a la Contraloría General de la República de conformidad con las normas vigentes para los establecimientos públicos y no a la establecida en el artículo 52 de la Ley 100 de 1993”.

III. DEMANDA.

El actor formula los siguientes cargos contra la norma acusada:

1. Violación del principio de unidad de materia.

En su criterio, la norma acusada vulnera el artículo 158 de la Carta, por cuanto no corresponde a la materia de la ley que ésta regula. En efecto, dice que la ley, de acuerdo con su título y contenido, tiene por objeto la racionalización del gasto público, pero el artículo 41 de la ley 344 de 1996 “prevé el régimen de seguridad social en salud y pensiones para los congresistas y empleados del

Congreso y del Fondo, sin introducirle modificaciones que tengan por objeto hacer más racional el gasto público” y, por el contrario, puede generar mayores gastos, porque en el sistema de seguridad social “las entidades promotoras de salud se financian con los recursos provenientes de la unidad de pago por capitación que les reconoce el sistema por cada una de las personas afiliadas o beneficiarias... En la norma acusada se rompe dicho esquema porque además de las cotizaciones que recibe el Fondo, se prevé la obligación del Gobierno de trasladar los recursos necesarios para asegurar el equilibrio de la entidad. De este modo la entidad puede gastar más de lo que antes podía hacer, lo cual es claramente contrario a los principios de racionalización del gasto público”.

2. Violación de los principios que rigen la seguridad social. “Al prever el parágrafo 1o. de la norma acusada que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no queda obligado a trasladar recursos al sector salud, con carácter de compensación al Fondo de Solidaridad y Garantía, se sustrae al Fondo del Congreso del cumplimento del principio de solidaridad establecido en la Constitución. No sobra señalar que los afiliados al Fondo son personas con ingresos muy superiores al promedio de los afiliados al sistema de seguridad social; por consiguiente, si no existiera la norma, se trasladarían recursos significativos al sistema para atender a las personas de menores ingresos”.

3. Eliminación de la vigilancia estatal.

En tanto que los artículos 48 y 189-22 de la Constitución consagran que el sistema de seguridad social debe estar sujeto al control estatal, y que

corresponde al Presidente de la República ejercer vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos, el parágrafo 2 del artículo 41 de la ley 344 “establece que el Fondo estará sujeto al control que establece el artículo 7 del decreto 1050 de 1968, el cual corresponde al denominado control de tutela, que no está dirigido a velar por el cumplimiento de las normas de seguridad social en materia pensional”; y además dispone que el Fondo no estará sujeto a la vigilancia establecida en el artículo 52 de la ley 100 de 1993, esto es, a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, contrariando así la Constitución que previó la existencia de dicho control en materia de seguridad social. No obstante, advierte el actor que dada la defectuosa redacción de la norma, podría entenderse que “en la medida en que la Superintendencia Bancaria no ejerce control fiscal, el parágrafo acusado no elimina la vigilancia prevista por la ley 100 de 1993” y, en consecuencia, solicita que si la Corte interpreta la disposición en este sentido, se declare la exequibilidad condicionada de la parte correspondiente de la norma.

4. Violación del derecho a la igualdad.

Dice el actor que “En materia de seguridad social en salud, todas las entidades promotoras de salud reciben el mismo tratamiento, todas son delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía y todas se financian con los recursos provenientes de la unidad de pago por capitación. En el presente caso, el Fondo de Previsión Social del Congreso recibe un tratamiento diferente, pues no tiene que participar en la compensación y por ello no está obligado a financiarse con

la unidad de pago por capitación... Tratamiento diferenciado que no tiene justificación razonable. En efecto, el propósito de la norma no es otro que permitir al Fondo del Congreso disponer de excedentes para desarrollar otras actividades que no tienen la importancia de la garantía del plan obligatorio de salud a toda la población”. Adicionalmente, considera que, “al sustraer al Fondo del Congreso de la vigilancia estatal en materia pensional, cuando todas las demás entidades que administran dicho régimen están sometidas a la vigilancia, se viola igualmente la Constitución”.

IV. INTERVENCION DEL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.

El Ministro de Justicia y del Derecho, actuando a través de apoderado judicial, solicita a la Corte declarar exequible la disposición acusada, con base en estos argumentos: “Respecto a la violación del artículo 158 de la Constitución Política, la norma demandada no está estableciendo el sistema de seguridad social de los congresistas y los empleados del Congreso; este sistema, por el contrario, ya estaba establecido en virtud de la ley 33 de 1985, norma enunciada en el texto del artículo demandado”. De manera que “cuando el legislador trató como materia de la ley de racionalización del gasto lo referente a la existencia del Fondo de Previsión del Congreso, no hizo más que delimitar las facultades extraordinarias que le confirió al Ejecutivo para suprimir o fusionar entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Así, la interpretación que se puede deducir de la lectura de la referida ley, es que el Presidente de la República puede

suprimir o fusionar en virtud de las facultades excepcionales, dependencias, órganos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional, de acuerdo a lo previsto en el artículo 30 de la misma ley (potestad del legislativo según el artículo 150 num. 7), menos lo referente al establecimiento público Fondo de Previsión del Congreso, cuya organización se reserva directamente al legislativo. Concluyendo que la limitación se deriva de los mismos cambios introducidos por la ley, no escapa al objetivo central de su contenido y, por ende, no contraría el artículo constitucional alegado”. “Por otro lado, el término racionalización no implica recorte, como lo pretende hacer ver el demandante, sino que también significa aplicar la razón al gasto público. Esta doble acepción del término se evidencia cuando el artículo 1o. estipula que el objeto de la ley es 'racionalizar y disminuir el gasto público', haciendo una disyunción entre las dos actitudes: aplicar la razón, por un lado, y recortar, por el otro. En este estado de cosas, la asignación de un nuevo gasto no implica necesariamente ir en contra de la unidad de materia de la ley en mención, pues tal acto tiende a reordenar y optimizar el gasto público, aplicando los recursos en los rubros del caso, conforme a criterios del resorte del legislador como supremo ordenador”. -”El artículo 52 de la ley 100 de 1993 ordena que todas las entidades de seguridad social, públicas o privadas, estarán sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria; esta inspección permanente se extiende a

diversos campos de acción de dichas entidades, entre ellas el control de cuentas y manejo de recursos. En este sentido, el parágrafo 2o., tal como se desprende de su redacción, estipula que la vigilancia de la gestión fiscal del Fondo queda a cargo exclusivamente de la Contraloría General de la República, sustrayendo de esta manera a la Superintendencia de la competencia para ejercer tal control, pero pensamos que quedaría en pie la potestad de inspección, vigilancia y control sobre los demás aspectos susceptibles de dicha actividad, tales como la vigilancia permanente sobre las inversiones de los aportes para pensiones, el control en el cumplimiento de las pautas establecidas por el Banco de la República en materia crediticia, la fijación de directrices que eviten el desarrollo de prácticas inseguras en la inversión de los fondos, etc.”.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

En su concepto, el Procurador General de la Nación manifiesta que la norma acusada se ajusta a la Constitución y, por tanto, solicita a la Corte declarar su exequibilidad. Estos son sus razonamientos: - La norma acusada no desconoce el principio de unidad de materia, “toda vez que las medidas allí dispuestas, referentes a la supervivencia del Fondo de Previsión Social del Congreso, y a la exoneración de trasladar recursos al sector salud con carácter de compensación, se enmarcan dentro de los objetivos y criterios de racionalización del gasto público, perseguidos mediante la ley 344 de 1996. Por tanto, de conformidad con lo establecido en el artículo 1o. de la ley 344 de 1996, es indudable que entre esta normatividad y el precepto acusado

existe un vínculo teleológico y sistemático, puesto que busca reasignar recursos hacia una entidad pública que atraviesa una situación deficitaria, a fin de garantizar su equilibrio económico y financiero”. -Por otro lado afirma que “El legislador dispuso que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, siguiera operando sin sujeción al régimen general previsto por la Ley de Seguridad Social para las Entidades Promotoras de Salud, de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 130 de la ley 100 de 1993...El Gobierno Nacional, con fundamento en el artículo 189-11 de la Carta Política, mediante el decreto 1755 de 1994, reglamentó el funcionamiento de la mencionada entidad, ratificando su naturaleza jurídica de establecimiento público adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a fin de brindarle exclusivamente a sus afiliados los servicios de seguridad social en materia de pensiones y salud, en los términos del artículo 236 de la ley 100 de 1993...En este sentido, el Fondo de Previsión Social del Congreso estaría en principio obligado a trasladar recursos para financiar la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía, en los términos del artículo 220 de la ley 100 de 1993”. Sin embargo, “El legislador, a fin de garantizarle a sus afiliados el derecho fundamental a la seguridad social, consagrado en los artículos 48, 49 y 53 de la Constitución Política, sin desconocer los principios de igualdad y solidaridad, relevó al Fondo de la obligación de transferir recursos a la subcuenta de compensación, atendiendo a la situación deficitaria en que se encuentra dicha

entidad, circunstancia que le impide, transitoriamente, cumplir con la transferencia de recursos a la subcuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía”. En lo que respecta a la vigilancia y control del Fondo de Previsión del Congreso señala que “No obstante que el artículo 52 de la ley 100 sometió a las Cajas, Fondos o Entidades de seguridad social a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, el legislador, en desarrollo de los artículos 150-1, 210 y 268 de la Carta, le asignó la supervigilancia del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República al Ministerio de Trabajo y a la Contraloría General de la República, toda vez que se trata de un establecimiento público del orden nacional que recibe aportes del Presupuesto General de la Nación”.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

A. COMPETENCIA.

Por dirigirse la acusación contra disposiciones que forman parte de una ley, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Carta.

B. LA NORMA ACUSADA.

1. Antecedentes de la disposición.

En la ley 172 de 1959 se reconoció a los congresistas el derecho a las prestaciones por enfermedad o invalidez que se concedía a los ministros; dichas prestaciones las cubría la Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con lo dispuesto en el decreto 1650 bis de 1960; en la ley 48 de 1962 se hicieron extensivas a los miembros del Congreso y de las asambleas departamentales las

prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6 de 1945; la ley 52 de 1978 determinó la planta de personal para el Congreso y fijó sus asignaciones a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social. El artículo 14 de la ley 33 de 1985 creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, encargado de efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo Fondo, así como de las demás funciones asignadas a las cajas de previsión, que en términos de la misma ley son, entre otras, las de pagar las pensiones y prestar los servicios de salud. El decreto 1436 de 1985 determinó las prestaciones asistenciales y económicas que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República debía otorgar a sus afiliados, pensionados y beneficiarios, y reguló algunos aspectos relacionados con el reconocimiento y pago de las cesantías a cargo del mismo Fondo. En síntesis, a partir de la vigencia de la ley 33 de 1985 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República tuvo a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones y cesantías, así como la prestación del servicio de salud de los congresistas, los empleados del Congreso y los del mismo Fondo, cuyo cumplimiento estaba sujeto a un régimen particular distinto del de las demás ramas del sector público y, en general, del sector privado.

Posteriormente, la ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución, crea el sistema de seguridad social integral, que define como “el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley”. Con dicho sistema se buscaba unificar todos los regímenes de seguridad social en materia de pensiones, salud y riesgos profesionales, por considerar el legislador que la multiplicidad de éstos al igual que de instituciones encargadas de tales prestaciones era la causa de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los derechos de los trabajadores. Así quedó consignado en la exposición de motivos de la ley 100 de 1993, cuyos apartes pertinentes vale la pena transcribir: “Otro aspecto no menos grave que los anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que aqueja a la seguridad social se refiere a la eficacia de la misma. Esta puede analizarse a partir de dos puntos de vista que, aunque independientes, han contribuido al descrédito de las instituciones que prestan los servicios de la seguridad social. “El primero se refiere a la multiplicidad de regímenes, la mayoría de ellos incompatibles entre sí. En efecto, existen más de 1.000 instituciones con funciones de seguridad social, la mayoría, si no todas, con regímenes propios que implican para los beneficiarios graves problemas en la consolidación de sus derechos frente a una expectativa de movilidad laboral. Sólo hasta 1988 con la ley 71 se logró crear un sistema que integrase los diversos regímenes, pero sin

embargo este beneficio sólo sería aplicable a partir de 1998. Con la reforma propuesta, se unifican todos esos regímenes a partir de su vigencia y se crean los mecanismos para que esto sea una realidad”1. En el caso particular del sistema general de seguridad social en salud, la ley 100 de 1993 determina que su objeto es “regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los niveles de atención” (art. 152). Del sistema general de seguridad social en salud, en términos del artículo 279 de la misma ley 100 de 1993, están excluidos los miembros de las fuerzas militares y de la policía nacional; el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional (decreto 1214 de 1990), con excepción del que se vincule a partir de la vigencia de la ley; los miembros no remunerados de las corporaciones públicas; los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio; los trabajadores de las empresas que al empezar a regir dicha ley estén en concordato preventivo y obligatorio, en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato; los servidores públicos y los pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos. En lo que respecta al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, la misma ley 100 en el artículo 130, señala expresamente que: "El Fondo de 1 Gaceta del Congreso No. 130 de 1993, página 3 Previsión Social del Congreso de la República, creado por la ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de los servicios de

salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente ley." En estos términos, los afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República quedaron sometidos al régimen de la ley 100 de 1993.

2. El contenido de la norma demandada.

El artículo 41 de la ley 344 de 1996, objeto de demanda, en la primera parte del inciso primero, reitera la naturaleza jurídica y las funciones que le corresponde cumplir al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, encargado del reconocimiento y pago de las pensiones, de la prestación de los servicios de salud y de cobertura familiar, así como del reconocimiento y pago de las cesantías de los congresistas, de los empleados del Congreso y de los del mismo Fondo, "en la forma como lo venía haciendo a la fecha de expedición de la ley 100 de 1993 y en los términos establecidos en el régimen especial que consagran para tales efectos los decretos 2837 de 1986, 1359 de 1993, 1293 y 1755 de 1994 y el decreto 1532 de 1996 y la presente ley", lo que significa que se ha reformado el régimen de seguridad social para los servidores estatales a que alude esta disposición, quienes se sujetarán nuevamente a las regulaciones que regían antes de la expedición de la ley 100 de 1993, esto es, del

23 de diciembre de ese año, salvo en aquellos aspectos contenidos en los ordenamientos que en el mismo artículo acusado se enuncian taxativamente, dentro de los cuales, curiosamente, se incluyen disposiciones de la misma ley 100 y reglamentarias, lo que constituye un verdadero contrasentido, pues cómo entender que se excluya a un grupo determinado de empleados públicos del régimen de la ley 100 de 1993 y, sin embargo, deban cumplir algunos de sus preceptos y otros de carácter reglamentario dictados en desarrollo de la misma. En armonía con la referida modificación, en los parágrafos primero y segundo de la norma acusada se establece que para efectos de mantener el equilibrio financiero y económico del Fondo de Previsión Social del Congreso, el Gobierno Nacional incorporará anualmente en el proyecto de ley de presupuesto de rentas y gastos de la Nación, los recursos necesarios para el normal desarrollo de los objetivos de la entidad, la cual no estará obligada a trasladar recursos del sector salud con carácter de compensación al Fondo de Solidaridad y Garantía y no quedará sometida al control que prevé el artículo 52 de la ley 100 de 1993, esto es, al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

3. El artículo 41 de la ley 344 de 1996 frente a la Constitución.

Las modificaciones introducidas por el legislador al régimen de seguridad social de los afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República son violatorias de distintos preceptos constitucionales, tal como se expondrá a continuación: 3.1 El principio de unidad de materia Los artículos 158 y 169 de la Constitución integran el denominado principio de

unidad de materia, de acuerdo con el cual un artículo de una ley vulnera la Constitución cuando su contenido no guarda ninguna conexidad con el título de la ley a la que pertenece o no tiene con las demás disposiciones que la conforman una relación temática, sistemática o teleológica. Sobre este principio ha dicho la Corte: “La delimitación constitucional está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues éste se halla obligado a definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al título de aquélla”. “En ese orden de ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay correspondencia entre el título de la ley y su contenido,