CC - C019-2022

Sentencia C-019/22

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición CONTRIBUCIONES PARAFISCALESDefinición/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características Las contribuciones parafiscales son un tipo de tributo que “se imponen a un grupo de ciudadanos o un sector de la economía, con el propósito de que sea utilizada en su propio beneficio”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estos tributos tienen 5 características esenciales: (i) son un gravamen obligatorio que no constituye una remuneración de un servicio prestado por el Estado; (ii) no afectan a todos los ciudadanos, sino a un grupo económico específico; (iii) tienen una destinación específica, por cuanto se utilizan en beneficio del sector que soporta el gravamen; (iv) no se someten a las normas de ejecución presupuestal y (v) son administradas por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Órganos de representación popular deben determinar los elementos estructurales del tributo PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contenido El principio de legalidad en materia tributaria comprende principalmente cuatro mandatos constitucionales, facetas o subprincipios. Primero, el principio de legalidad como representación (“no taxation without representation”), que (i) exige que los tributos sean adoptados por órganos plurales y ampliamente representativos y, además, (ii) impide delegar su

creación a las autoridades administrativas. Segundo, el principio de irretroactividad de la ley tributaria, en virtud del cual “la obligación de pagar los tributos solo es exigible cuando ha sido establecida previamente al hecho que da lugar a su nacimiento”. Por lo tanto, el legislador únicamente está autorizado constitucionalmente para crear, modificar o derogar leyes tributarias “con efectos hacia el futuro, a fin de que sus decisiones no desconozcan situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la legislación reformada”. Tercero, una faceta “vinculada al reparto de competencias normativas” entre el Congreso de la República, de un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, de otro. Esta faceta busca garantizar que las entidades territoriales ejerzan sus potestades tributarias con la autonomía fiscal que la Constitución les reconoce, pero de conformidad con Ley que crea o autoriza la creación de tributos territoriales. Cuarto, el principio de certeza tributaria o “predeterminación del tributo”. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTOContenido y alcance (…) el principio de certeza tributaria tiene un contenido relativo, dado que la Constitución impone al legislador “niveles diferenciados” de precisión en el diseño del régimen jurídico de la obligación fiscal que dependen del tipo de tributo y del elemento esencial de que se trate. Así, la Corte ha reconocido que, en el campo de las contribuciones parafiscales, el legislador está obligado a definir con un alto grado de precisión y claridad el régimen de administración y recaudo, pues este usualmente se confía a particulares. A su

turno, ha explicado que el principio de legalidad en materia tributaria adquiere “una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata”. Esto, por cuanto el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución autoriza excepcionalmente que, por medio de la Ley, las ordenanzas y los acuerdos se permita que las autoridades administrativas fijen la tarifa de las tasas y contribuciones. PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Finalidad PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIAObligación del legislador de definir claramente los elementos del tributo CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la administración

PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias

POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIAAlcance BASE GRAVABLE-Concepto DETERMINACION DE LOS ELEMENTOS DEL TRIBUTOReiteración de jurisprudencia/BASE GRAVABLE-Determinación La Sala Plena reitera que la Constitución permite que el legislador establezca que la base gravable de un tributo es el “precio” de un bien o servicio y delegue a la administración la función de establecer el mecanismo para concretarlo o certificarlo de forma periódica. En estos casos, el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, no exige que el legislador fije directamente la metodología de cálculo del precio. Sin embargo, condiciona la constitucionalidad de la delegación al cumplimiento de dos requisitos: (i) el objeto de la delegación debe ser la certificación o concreción de precios

que tengan una contrapartida cierta en la realidad económica y que, por su naturaleza o por su necesidad de permanente actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley y (ii) existan criterios, pautas o estándares que orienten la forma en que la administración debe regular el mecanismo de cálculo para concretar, certificar o liquidar dicho precio. PRINCIPIO DE CERTEZA Y LEGALIDAD DEL TRIBUTOVulneración al no determinarse ni ser determinable la base gravable (…) la Sala Plena encuentra que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 desconoce el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, puesto que no definió con razonable claridad y precisión la forma en que el precio de “referencia” debía liquidarse. Esta indefinición es insuperable porque no existen normas de rango legal que (i) establezcan criterios que permitan determinar lo que debe entenderse por “precio de referencia” de palma y el aceite crudo de palma extraído y (ii) prevean una metodología o criterios generales que orienten la forma en que este precio debe cuantificarse. Así mismo, (iii) la Sala observa que en la ciencia económica no es posible identificar parámetros objetivos y verificables ni reglas técnicas a partir de los cuales se pueda calcular este precio con un razonable grado de certeza. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación (…) la Sala aclaró que la decisión de inexequibilidad debía tener efectos diferidos a dos legislaturas completas, contadas a partir del 20 de julio de

2022. Lo anterior, en tanto (i) la expulsión inmediata de la norma demandada del ordenamiento jurídico podía afectar gravemente al sector palmicultor, al disminuir sustancialmente los recursos del sistema de parafiscalidad de esta industria y (ii) el legislador debía contar con un periodo prudencial para diseñar la regulación concreta de la base gravable del tributo.

Referencia: Expediente D-14249 AC Accionante: Cindy Paola Cotes Murgas Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 y el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Trámite procesal

1. El 20 de abril de 2021, la ciudadana Cindy Paola Cotes Murgas formuló dos demandas de acción pública de inconstitucionalidad. La primera, en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994, “por la cual se establece la cuota para el fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite y se crea el Fondo del Fomento Palmero” (expediente D-14249), por la presunta vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria (art.

338 de la CP). La segunda, en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” (expediente D-14250), por considerar que la disposición acusada infringe el principio de unidad de materia (art. 158 de la CP).

2. El 6 de mayo de 2021, la Sala Plena ordenó acumular el expediente D14250 al expediente D-14249, para que se tramitaran conjuntamente y los repartió a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera1.

3. Mediante auto de 24 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora inadmitió las demandas acumuladas debido a que estas no cumplían con las exigencias mínimas de argumentación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En concreto, consideró que (i) el cargo formulado en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 no era apto pues carecía de certeza, especificidad y suficiencia y (ii) el cargo propuesto en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 tampoco permitía adelantar un estudio de fondo, debido a que los argumentos presentados por la demandante no eran específicos ni suficientes. El 31 de mayo de 2021, la accionante presentó escrito de corrección de la demanda en el que subsanó las falencias argumentativas advertidas en el auto inadmisorio de la demanda.

4. El 18 de septiembre de 2021, la magistrada sustanciadora resolvió (i) admitir las demandas D-14249 y D-14250, respecto de los cargos por vulneración del principio de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP) y

el principio de unidad de materia (art. 158 de la CP); (ii) correr traslado al 1 El 2 de agosto de 2021, vía correo electrónico, Edinson Pablo Zárate, Martha Camila Páez, Andrés Fabián Moreno y Delio Camilo Zúñiga, presentaron escrito de recusación en contra de todos los magistrados de la Sala Plena de la Corte Constitucional y la Procuradora General de la Nación con fundamento en la causal prevista en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991. Dicha recusación fue presentada en varios expedientes de constitucionalidad, incluido el D-14.249. La Sala Plena a través del auto 442 del 5 de agosto de 2021, rechazó la recusación presentada por falta legitimación y de pertinencia. Procurador General de la Nación; (iii) fijar en lista el proceso por el término de diez (10) días, (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante “MADR”), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al director del Departamento Nacional de Planeación; así como (v) convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso.

2. Normas demandadas

5. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas y se subrayan los apartes normativos acusados: “LEY 138 DE 1994

(junio 9) Diario Oficial No. 41.389, junio 14 de 1994 Por la cual se establece la cuota para el fomento de la Agroindustria de la

Palma de Aceite y se crea el Fondo del Fomento Palmero.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: (…) Artículo 5. Porcentaje de la cuota. La cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite será del 1% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos.

Parágrafo 1. La cuota sobre el palmiste y el aceite crudo de palma extraídos se liquidará con base en los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Agricultura. Parágrafo 2. A partir de la vigencia de esta ley y hasta tanto el Ministerio de Agricultura promulgue los precios de referencia para el siguiente semestre, la cuota sobre el palmiste y el aceite crudo de palma extraídos se liquidará con base en un precio de referencia que fijará el mismo Ministerio y el cual regirá desde la vigencia de esta ley y hasta el 30 de junio del presente año” “LEY 1151 DE 2007 (julio 24) Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) Artículo 28. Cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite. La Cuota de Fomento para la Agroindustria de la Palma de Aceite será de 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos.

Parágrafo. El presente artículo se ceñirá estrictamente a lo previsto en la Ley 138 de 1994 del Fomento Palmicultor a cargo del gremio”.

3. Las demandas 3.1. Expediente D-14249. Demanda contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994

6. La demandante sostiene que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 vulnera el principio constitucional de legalidad y certeza de los tributos (art. 338 de la CP), en virtud del cual corresponde a los órganos de representación popular determinar los elementos esenciales del tributo, entre ellos, la base gravable. Lo anterior, por tres razones.

7. Primero, el legislador no fijó de manera directa y “con suficiente claridad y precisión”2 la base gravable de la cuota de fomento para la agroindustria de la palma de aceite. La disposición demandada dispone que la base gravable de este tributo es del “1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraídos”. Sin embargo, según la demandante, no prevé cómo determinar dicho precio. Por el contrario, delega al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la facultad de establecer dicho elemento “con base en los precios de referencia que para el semestre siguiente señale antes del 30 de junio y del 31 de diciembre de cada año el Ministerio de

Agricultura”.

8. Segundo, la delegación amplia, indeterminada e imprecisa otorgada al MADR para fijar el precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite de crudo extraídos desconoce la Constitución. De acuerdo con la jurisprudencia

constitucional3, el legislador puede delegar a las autoridades administrativas la fijación de los precios de referencia, pero, en estos eventos, debe “al menos señalar los parámetros o criterios técnicos, económicos y legales que debería seguir el Ministerio de Agricultura al realizar dicha tarea de fijación de los precios de referencia”. En este caso, a juicio de la demandante la norma no estableció parámetro alguno que permitiera enmarcar la labor de regulación administrativa. Por el contrario, prevé una “autorización ilimitada al Ministerio de Agricultura para determinar con absoluta autonomía y discrecionalidad los precios de referencia del palmiste y del aceite crudo de 2 Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl.4. 3 La demandante hace referencia a la sentencia C-030 de 2019. palma que constituyen la base gravable del tributo denominado ‘cuota de fomento para la agroindustria de la palma’”4.

9. Tercero, aun si se considerara que la determinación de la base gravable “integra el elemento esencial de la tarifa”, la norma es en todo caso inconstitucional. Esto, porque, a pesar de que el artículo 338 de la Constitución permite al legislador delegar a las autoridades administrativas la fijación de la tarifa de los tributos, exige que (i) la tarifa que se cobre a los contribuyentes tenga la calidad de “recuperación de los costos de los servicios que dicha autoridad administrativa le preste a dichos contribuyentes o de participación en los beneficios que les proporcionen” y (ii) el órgano de elección popular “fije directamente el sistema y el método para definir tales

costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto”5. Según la demandante, estos elementos no están definidos en la norma demandada.

10. Con fundamento en estos argumentos, solicita a la Corte “declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 138 de 1994”6. 3.2. Expediente D-14250. Demanda contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007

11. La demandante argumenta que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de unidad de materia previsto por el artículo 158 de la Constitución. Señala que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional7, el principio de unidad de materia exige que las normas instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante “PND”) guarden una relación de conexidad directa, inmediata y estrecha con los objetivos, planes y metas contenidos en la parte general que “pueda ser inequívocamente determinada con un criterio objetivo y razonable”8. Así mismo, resalta que la Corte Constitucional ha indicado que para verificar la conexidad entre una norma instrumental de ejecución y los objetivos generales del PND se deben adelantar tres pasos: (i) identificar la ubicación y alcance de la norma demandada y determinar si tiene o no naturaleza instrumental, (ii) establecer si existen objetivos generales que se relacionan con la disposición acusada y (iii) determinar si dicha relación es directa e inmediata. A partir de la aplicación de esta metodología, la demandante concluye que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 es inconstitucional.

12. Resalta que la norma acusada es una disposición tributaria instrumental

4 Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl.4. La demandante resalta que la Resolución No. 000308 de 2020 del Ministerio de Agricultura dispone que los precios de referencia se encuentran en la justificación técnica de la Dirección de Cadenas Agrícolas y Forestales, lo que implica que “son dados por una dependencia interna del propio Ministerio de Agricultura y no tienen asidero alguno una norma con fuerza de Ley” 5 Ib., fl. 6. 6 Ib., fl. 8. 7 Corte Constitucional, sentencias C-493 de 2020, C-464 de 2020 y C-044 de 2017. 8 Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl.4. que se ubica en el Título II – “Plan de Inversiones Públicas”, Capítulo IV – “Mecanismos para la Ejecución del Plan”, Sección III “Desarrollo Rural Sostenible” del PND 2006-2010. Por medio de esta disposición, el legislador incrementó la tarifa de la cuota de fomento palmero prevista en la Ley 138 de 1994, la cual pasó de ser del 1% al 1.5% “del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído”.

13. De acuerdo con la demandante, el PND 2006-2010 pretendía alcanzar siete objetivos generales a los cuales se dirigiría la acción estatal: (i) un Estado Comunitario, (ii) una política de defensa y seguridad democrática, (iii) una política de promoción de reducción de la pobreza y promoción del empleo,

(iv) una política encaminada al crecimiento económico alto y sostenido, (v)

una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, (vi) un mejor Estado al servicio del ciudadano y (vii) una política que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo. En criterio de la actora, la norma demandada no guarda “relación de conexidad alguna” con estos objetivos generales pues estos no “considera[n] el sector de la agroindustria de la palma de aceite, y mucho menos su beneficio”9.

14. De otro lado, afirma que no es posible inferir que el incremento del valor de la tarifa de la cuota de fomento palmero contribuye de manera directa e inmediata a la consecución de estos objetivos, porque este tributo es una contribución parafiscal con destinación específica, lo que implica que su aplicación afecta “únicamente al sector de la agroindustria de palma de aceite”10. Los beneficios que el incremento de esta cuota podría generar para el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible son hipotéticos, dado que dependerían de que los recursos recaudados generen “mayores empleos en el sector o remotamente genere una mejor gestión ambiental en proceso de extracción del aceite de palma”11. Así mismo, la conexión que dicho incremento tendría con tales metas del PND es mediata “por cuanto sólo con condiciones adicionales podría existir relación con alguno de [tales] objetivos, como lo sería que las investigaciones para mejorar la eficiencia de los cultivos de palma de aceite y su beneficio (fin previsto por la L138/945) decidieran enfocarse en el manejo de riesgo ambiental”12. De otro lado, resalta que, pese a que el artículo 28 de la Ley

1151 de 2007 gozaba de una vigencia cuatrienal, “la misma ha continuado estando vigente (…) por quince (15) años”13, lo cual, a juicio de la demandante, desvirtúa la eventual conexión inmediata de la norma demandada con el PND 2006-2010. 9 Escrito de corrección de la demanda del 31 de mayo de 2021, fl. 7. 10 Ib. 11 Ib., fl. 8. 12 Ib., fl. 9. 13 Ib., fl. 15. El artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, se ha mantenido vigente conforme a lo señalado por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011-PND 2010-2014, el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015-PND-20142018 y el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019-PND 2018-2022.

15. En tales términos, concluye que el artículo 28 de la Ley 1151 de 2007 no tiene “un contenido directa e inmediatamente asociado a la función de planeación” y no constituye un “mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del PND”. Por el contrario, sostiene que parecería que se usó la ley del plan de forma substituta “a la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República”14, para modificar una regulación independiente, sin ninguna relación con los objetivos generales. Por esta razón, solicita a la Corte “declarar INEXEQUIBLE la totalidad del artículo 28 de la Ley 1151 de

2007”15.

4. Intervenciones

16. Durante el trámite del presente asunto, la Corte recibió siete (7) conceptos y escritos de intervención respecto de las demandas acumuladas

(demandas D-14249 y D-14250). Las solicitudes de cada una de las intervenciones se resumen en la siguiente tabla. El contenido detallado de sus escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia (sección II.4.1 infra). Interviniente Disposición Acusada Solicitud Parágrafo 1º del artículo 5º de la

1. Mauricio Alfredo Plazas Ley 138 de 1994, y ii) artículo 28 Exequibilidad Vega de la Ley 1151 de 2007.

Artículo 28 de la Ley 1151 de

2. Adelaida Ángel Zea Exequibilidad

2007. Parágrafo 1º del artículo 5º de la Inexequibilidad o, en Ley 138 de 1994. subsidio, exequibilidad

3. Instituto Colombiano de condicionada Derecho Tributario (ICDT) Artículo 28 de la Ley 1151 de

Inexequibilidad 2007. Parágrafo 1º del artículo 5 de la

4. Sociedad de Agricultores Ley 138 de 1994 y artículo 28 de Exequibilidad de Colombia (SAC) la Ley 1151 de 2007.

5. Universidad Externado de Parágrafo 1º del artículo 5 de la Colombia - Centro de Ley 138 de 1994 y artículo 28 de Inexequibilidad Estudios Fiscales la Ley 1151 de 2007.

6. Federación Nacional de Parágrafo 1º del artículo 5º de la Cultivadores de Palma de Ley 138 de 1994 y artículo 28 de Exequibilidad

Aceite - FEDEPALMA la Ley 1151 de 2007. Parágrafo 1º del artículo 5 de la

7. Ministerio de Agricultura y Ley 138 de 1994 y artículo 28 de Exequibilidad Desarrollo Rural (MADR) la Ley 1151 de 2007.

5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 5.1. Expediente D-14249. Demanda en contra del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 14 Ib. 15 Ib., fl. 13.

17. La Procuradora General de la Nación considera que el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 138 de 1994 no vulnera los principios de legalidad y de certeza tributaria. Sostiene que la Constitución permite que “los aspectos vinculados a la ejecución técnica o administrativa de los tributos pued[a]n ser válidamente delegados a la administración”16, cuando se trate de variables económicas sujetas a actualización permanente o elementos técnicos o variables fluctuantes. En estos casos, el Congreso sólo debe fijar criterios generales “incluso flexibles”17, que orienten el actuar de la administración.

Estos criterios pueden (i) derivar de “parámetros objetivos y verificables obtenidos de la ciencia económica” o (ii) ser establecidos “directamente por el legislador”18.

18. La disposición demandada definió con “claridad y precisión” los parámetros para determinar la base gravable de la cuota de fomento, al señalar que esta se liquida a partir de los “precios de referencia” que señale el

Ministerio de Agricultura para el siguiente semestre. Según la Procuradora General de la Nación, los precios de referencia “son una variable económica de actualización permanente que permite controlar de manera real la volatilidad que presentan los precios nacionales e internacionales de los productos que ofrece el mercado palmicultor”19. Estos precios están sometidos a variables tales como “la producción y el precio oscilante en ventas locales y exportaciones” los cuales, a pesar de no poder ser fijados por el legislador de antemano, son un parámetro “objetivo y verificable que se obtiene de los análisis de la ciencia económica”20. En efecto, el sector palmero cuenta con un Fondo de Estabilización de Precios y un comité, cuya función es establecer la metodología para el cálculo de los precios de referencia.

19. La representante del Ministerio Público señala que en la sentencia C-040 de 1993 la Corte Constitucional resolvió un problema jurídico similar al que se debate en el presente caso. En esta decisión, la Sala Plena declaró la exequibilidad del artículo 7º de la Ley 40 de 1990 el cual establecía que la base gravable de la cuota de fomento panelero era del “(0.5%) del precio de cada Kilogramo de panela” que debía ser determinado de acuerdo con los precios de referencia que determinara el Ministerio de Agricultura. La Corte concluyó que la intervención del Ministerio era constitucional porque “no deja al libre juego del mercado el precio respectivo, sino que permite que sea calculado y definido con todos los datos necesarios y el análisis pertinente para generar claridad y precisión en la base gravable del tributo”21. Según la representante del Ministerio Público, esta regla jurisprudencial fue reiterada en

16 Concepto de la Procuradora General de la Nación, escrito del 17 de agosto de 2021, fl. 4 (en adelante “Concepto PGN”). 17 Id. fl. 4. 18 Ib., fl. 5. 19 Ib., fl.5. 20 Ib., fl.5. 21 Ib. las sentencias C-585 de 2015 y C-511 de 2019, en las que la Corte declaró exequibles disposiciones que disponían que los precios de referencia serían “definidos o certificados por la autoridad administrativa, por tratarse de nociones económicas variables respecto de las cuales el legislador indicó parámetros mínimos”22. 5.2. Expediente D-14250. Demanda en contra del artículo 28 de la Ley 1151 de 2007

20. El Ministerio Público considera que el artículo 28 de la ley 1151 de 2007 “no quebranta el principio de unidad de materia que consagra el artículo 158 superior”23. La Procuradora concuerda con la demandante en que la norma demandada “es una norma de carácter instrumental”24, porque “pretende generar mayores recursos para reinvertir en el sector palmicultor”25, mediante el incremento de la tarifa de la contribución palmera del 1.0% al 1.5% del precio de cada kilogramo de palmiste y de aceite crudo de palma extraído. Sin embargo, a diferencia de lo que sostiene la actora, afirma que el incremento de la tarifa de la cuota de fomento palmero sí está relacionado con los objetivos generales, así como con las líneas de política del Plan de Inversiones Públicas y las estrategias de consignadas en las bases del PND

2006-2010.

21. De un lado, está relacionado con tres objetivos generales (i) la creación de una política de crecimiento económico alto y sostenible como “condición para un desarrollo equitativo y sostenible”, (ii) la mejora de la “gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible” y (iii) la articulación que una política que “tenga en cuenta la dimensión del desarrollo denominada ‘ampliación y consolidación del conocimiento y la innovación tecnológica para contribuir a la transformación productiva del país’”26.

22. De otro lado, tiene una relación con la línea de política prevista en el artículo 4.3 del Plan de Inversiones Públicas denominada “crecimiento alto y sostenido: la condición para un desarrollo con equidad” la cual tiene por propósito “consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del sector agropecuario”27. Por último, tiene una conexión con las estrategias y líneas de política previstas en las bases del PND tendientes a “(i) ampliar la disponibilidad, el acceso y mejorar el uso de los factores productivos (…) (ii) impulsar la innovación tecnológica, fortaleciendo las instituciones de investigación sectorial, (iii) abrir nuevos mercados para fomentar la competitividad (…) y (iv) fortalecer el financiamiento del sector 22 Ib. 23 Ib., fl. 12. 24 Ib., fl. 9. 25 Ib. 26 Ib.fl. 9. 27 Ib. agropecuario”28. En concreto, las bases del PND 2006-2010 “se refirieron expresamente al fortalecimiento del fondo de fomento de palma” y precisaron que la apuesta exportadora focalizaría “los esfuerzos en un grupo de diez

productos seleccionados por su alto potencial comercial, siendo uno de ellos el de palma de aceite”. Por esta razón, dentro de la agenda interna de desarrollo productivo se fijó como estrategia “la ampliación o integración de las plantas extractoras de palma de aceite”29.

23. La Procuradora considera que la norma demandada tiene una conexión “directa, inmediata y estrecha” con estos objetivos y principalmente con la finalidad que se “refiere al crecimiento económico alto y sostenible (…) y a la estrategia de fortalecer el financiamiento del sector agropecuario otorgando apoyo al de fomento palmicultor”30. Lo anterior, dado que la modificación en la tarifa de la cuota permite “incrementar los recursos de reinversión del sector palmicultor para que puedan ser empleados en temas de fortalecimiento de la competitividad empresarial, de investigación y tecnologías en semillas y cultivos”31. Al respecto, indica que la modificación de la tarifa fue incluida en la ponencia para primer debate en el Senado en el entendido de que “la gran expansión del cultivo de palma, demanda mayores esfuerzos en materia de investigación, asistencia técnica y comercialización, con el fin de mejorar la competitividad del producto”32.

24. Por último, la representante del Ministerio Público afirma que la vigencia prolongada que ha tenido la norma demandada no supone un desconocimiento del principio de unidad de materia. Sostiene que de los artículos 150.3 y 339 de la Constitución no se desprende un mandato que impon