CC - C031-2023

FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO DE ESTADO-Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado está facultada para solicitar conceptos a la Sala de Consulta y Servicio Civil La Sala encuentra que la medida de habilitar a la ANDJE para solicitar conceptos a la SCSC del Consejo de Estado, adoptada por el legislador en el numeral 7 del artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, se ajusta a la Constitución. Esto porque (i) persigue una finalidad compatible con la carta fundamental, pues tiene por objeto reducir la congestión de la jurisdicción contencioso administrativa para hacerla más ágil y eficaz, al precaver litigios eventuales o poner fin a los existentes entre entidades del Estado. Y (ii) es idónea para alcanzar dicha finalidad, pues, de un lado, la Agencia es una entidad especializada en la defensa jurídica del Estado y, de otro lado, la medida no desconoce los límites constitucionales del legislador en la asignación de funciones al Consejo de Estado, en particular a su SCSC. CONSEJO DE ESTADO-Función consultiva/SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL-Funciones (…) la función consultiva del Consejo de Estado no se agota en la prevista en el artículo 237.3 de la Constitución, pues la misma Constitución prevé la posibilidad de que el legislador le asigne otras funciones, incluidas funciones de naturaleza consultiva, siempre que las que se le atribuyan a la SCSC se separen de las funciones jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 236 y 237.6 de la Constitución. CONSEJO DE ESTADO-Determinación de funciones por legislador ordinario (…) no existe ninguna cláusula constitucional que limite la competencia del

legislador para regular la función consultiva del Consejo de Estado ni para señalar las funciones a cargo de la SCSC, siempre que lo haga dentro del marco de la Constitución y de la cláusula que establece la separación de las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley, prevista en el inciso segundo del artículo 236 superior. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADONaturaleza/AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO-Funciones (…) la ANDJE, si bien no constituye Gobierno de acuerdo con las diferentes regulaciones que establece la Constitución, sí forma parte de la administración, pues está organizada como unidad administrativa especial descentralizada del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, y se encuentra adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho. Adicionalmente tiene entre sus objetivos la estructuración, formulación, aplicación, evaluación y difusión de las políticas de prevención del daño antijurídico, así como la defensa y protección efectiva de los intereses litigiosos de la Nación. Expediente D-14.766

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena SENTENCIA C-031 de 2023

Referencia: Expediente D-14.766

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 20211

Demandante: Félix Francisco Hoyos Lemus

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámites2 previstos en el Decreto 2067 de 19913, decide sobre la demanda presentada por el ciudadano Félix Francisco Hoyos Lemus en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución, contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021, cuyo texto es del siguiente tenor (acontinuación se transcribe el texto de la disposición y se subraya la expresión demandada):

I. LA NORMA DEMANDADA “Ley 2080 de 20214

(enero 25) “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción” 1 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 2 Según consta en el expediente, mediante Auto del 2 de mayo de 2022, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda al encontrar que las razones expuestas no cumplieron con los requisitos de especificidad y suficiencia, necesarios para la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad. Presentado escrito de subsanación, mediante Auto del 13 de mayo

de 2022, se admitió la demanda en contra del artículo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 el cual, a su vez, modificó el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la presunta vulneración de los artículos 115 y 237 de la Constitución, y dio continuidad al trámite. Al respecto (i) comunicó la admisión de la demanda a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes; a los ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, para que, si lo consideraban conveniente, presentaran las razones que justifican la constitucionalidad de la disposición sometida a control; (ii) dispuso la fijación en lista de la norma acusada por el término de diez (10) días, para la intervención ciudadana; (iii) dio traslado a la procuradora general de la Nación por un término de treinta (30) días, para que rindiera el concepto de su competencia; y finalmente, (iv) invitó a diferentes entidades públicas y privadas para que, si a bien lo tenían, intervinieran dentro del proceso con el propósito de presentar su concepto respecto del cargo admitido. Dentro del plazo de fijación en lista se recibieron las intervenciones y los conceptos a que se hará referencia en el acápite correspondiente. 3 Mediante el cual se regula el “régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, conforme con las disposiciones señaladas en el artículo 242 de la Constitución. 4 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021.

2 Expediente D-14.766 ARTÍCULO 19. Modifíquense el inciso primero y los numerales 7 y 10 del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, los cuales quedarán así: Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil cumplirá funciones separadas de las funciones jurisdiccionales y actuará en forma autónoma como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración. Estará integrada por cuatro (4) Magistrados.

7. Emitir concepto, a petición del Gobierno nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en relación con las controversias jurídicas que se presenten entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente. El concepto emitido por la Sala no está sujeto a recurso alguno.

[…]”.

II. LA DEMANDA

1. El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del aparte subrayado al considerar que este va en contra de lo dispuesto en el artículo 237 constitucional, el cual establece como función del Consejo de Estado la de actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos en que la Constitución y las leyes determinen. A su vez, sostiene que se desconoce el artículo 115 de la Constitución, norma que define que el Gobierno nacional se encuentra conformado por el presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.

2. Plantea que en virtud de dichas normas, solo el Gobierno puede “excitar la

función consultiva del Consejo de Estado”5. Sin embargo, la disposición demandada le otorga a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) la facultad de formular consultas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicho tribunal, a pesar de que, a su juicio, la mencionada agencia no hace parte del Gobierno nacional.

3. Como fundamento de lo expuesto, afirma que no se puede entender que la citada agencia y el Gobierno hagan parte de un mismo órgano, pese a que la norma demandada les otorgue a ambas instituciones la facultad de formular consultas. Sostiene que si se tratara de un solo organismo no habría necesidad de realizar la respectiva distinción. Aunado a ello, insiste en que el artículo 115 superior define cómo está conformado el Gobierno nacional, y este no establece que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado haga parte del mismo.

4. A su vez, manifiesta que el citado artículo no podría incluir a dicha agencia, puesto que esta “fue creada en la Ley 1444/11, art. 5°, Parágrafo. Entonces, al adicionarse una tercera entidad, como la ANDJE, con vocación consultiva ante el Consejo de Estado, siendo que ni siquiera existía cuando se promulgó la Carta de 1991, significa que ésta fue adicionada por una norma infraconstitucional”6.

5. En igual sentido, expone que el ordenamiento jurídico no permite que una ley ordinaria, como la que se demanda, adicione la Constitución e incluya “una tercera entidad”7 para la formulación de consultas ante el Consejo de Estado.

5 Folio 4 de la demanda. 6 Ibíd., folios 4 y 5. 7 Ibíd., folio 5. 3 Expediente D-14.766

6. Afirma que el hecho de que la facultad de formular las consultas en cuestión se active únicamente en aquellos casos en que existan de por medio controversias jurídicas “que se presenten entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente”8, no hace que la norma sea constitucional. Lo anterior, toda vez que los artículos 237 y 115, al designar al Gobierno como único facultado para activar la competencia consultiva del Consejo de Estado, excluyen a cualquier otra entidad.

7. Asimismo, señala que si bien la mencionada agencia se encuentra adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, que a su vez hace parte del Gobierno nacional, lo cierto es que la “adscripción en este caso busca hacer realidad la tutela administrativa que debe ejercer el ministerio sobre el ente adscrito para que no sea una ‘rueda suelta’. Es lo que explica que, normalmente, la junta directiva de los entes descentralizados esté presidida por un agente del sector central. Es decir, la adscripción y la tutela administrativa que comporta son, en este caso, prerrogativas del ministerio o departamento administrativo y no del ente adscrito. Por manera que, jamás podrá entenderse que la mera adscripción convierte a la ANDJE en parte del Gobierno Nacional para los fines precisos de ejercer la facultad consultiva ante el Consejo de Estado ni menos que el

Gobierno trasmite a aquella agencia el derecho constitucional a formular consultas”9.

8. En consecuencia, afirma que si bien los artículos 237 y 115 se refieren a materias constitucionales distintas, estas guardan una estrecha conexión. Lo anterior, toda vez que la primera disposición establece en su numeral 3 que dentro de las funciones del Consejo de Estado se encuentra la de “actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen”. Y, por su parte, el artículo 115 define la manera en que está conformado el Gobierno nacional.

9. En ese orden, el actor plantea como cargo único la vulneración del artículo 237.3 constitucional en cuanto establece como atribución del Consejo de Estado la de actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, de acuerdo con la composición de este último que fija el 115 superior.

10. El ciudadano en el escrito de subsanación de la demanda profundiza los argumentos que sustentan el cargo como a continuación se indica.

11. Manifiesta que los artículos 23610 y 237.611 de la Carta no “justifican” la constitucionalidad del fragmento demandado, pues ambas normas contienen una “simple” remisión a la ley “para que señale ‘las funciones de cada una de las salas y secciones’ (la primera) y para que el Consejo de Estado ejerza ‘las demás funciones que determine la ley’ (la segunda)”12.

8 Ibídem. 9 Ibídem. 10 El inciso tercero del artículo 236 de la Constitución dispone que “[l]a ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones […]”

11 El numeral 6 del artículo 237 de la Constitución establece como atribución del Consejo de Estado “[d]arse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley”. 12 Folio 8 del escrito de subsanación. 4 Expediente D-14.766

12. En primer lugar, indica que la remisión que hace el artículo 236 citado “es más que obvia”, pero esto no implica que toda ley que se expida para desarrollar el mandato superior se encuentra acorde con la Carta. A su juicio, si bien la norma citada asigna una competencia formal a la ley para que establezca las funciones de las salas y secciones del Consejo de Estado, el hecho de que la Constitución haya asignado previamente al Gobierno nacional la facultad de consultar ante dicho tribunal, no le permite al legislador arrogarse la potestad “de alargar el concepto constitucional de ‘Gobierno Nacional’ y extenderlo a la

ANDJE”13.

13. En consecuencia, afirma que la ley debe limitarse a reproducir la función de consulta establecida en la Constitución, la cual se encuentra en cabeza, exclusivamente, del Gobierno nacional. Reitera que “cuando la Carta dice que la ley puede asignar nuevas funciones al Consejo de Estado por tal debemos entender que ya la función consultiva ante el Consejo de Estado fue radicada en cabeza del Gobierno y que tal competencia es intocable en la medida en que la ley no puede llamar a otros órganos para que concurran a esa misma función; la libertad de configuración ya está limitada. La función consultiva que ostenta el Consejo de Estado es de raigambre constitucional y la ley no puede sino (sic) repetirla pero no alargarla, llamando a mas (sic) titulares”14.

14. En segundo lugar, manifiesta que el artículo 237 de la Constitución establece las funciones del Consejo de Estado, dentro de las cuales se encuentran “unas generales y una residual”15.

15. En ese sentido, sostiene que el numeral 3 del mencionado artículo agotó la potestad en materia consultiva, mientras que en el numeral 6 se establecen las demás funciones que no están relacionadas con la respectiva consulta. Así, el demandante formula la siguiente pregunta: “¿Por qué habrían de consagrarse 2 numerales de un mismo artículo a la misma función consultiva?”16.

16. Finalmente, afirma que el numeral 6 del artículo 237 constitucional, que prevé la atribución de ejercer las demás funciones que señale la ley, establece una potestad “absolutamente residual” que no puede implicar la extensión de la facultad de consulta a organismos distintos al Gobierno.

17. En ese orden, concluye que en aquellos casos en los que la Constitución establece una competencia, el legislador no cuenta con libertad de configuración sobre la materia. Por lo tanto, a su juicio, si la Carta dispone que el titular de la facultad de consultar al Consejo de Estado es el Gobierno nacional, no le está permitido a la ley extender dicha facultad a la ANDJE.

III. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS

18. Dentro del proceso intervinieron o conceptuaron las entidades e instituciones que a continuación se mencionan. Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto del viceprocurador general de la Nación.

13 Ibídem. 14 Ibídem. 15 Ibídem. 16 Folio 9 del escrito de subsanación. 5 Expediente D-14.766

A. Autoridad que participó en la elaboración o expedición de la disposición demandada17

19. El Ministerio de Justicia y del Derecho18 presenta razones que justifican la constitucionalidad del aparte demandado del artículo 19 de la Ley 2080 de 2021.

Para fundamentar su posición se concentra en los siguientes aspectos: “el problema jurídico planteado en la demanda se centra en establecer si el legislador al extender la facultad consultiva ante el Consejo de Estado por parte de la ANDJE (i) excede la libertad de configuración legislativa sobre las atribuciones asignadas por la Constitución y la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, al alto tribunal como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración; (ii) si la regulación en materia consultiva se agota en lo previsto en el numeral 3 del artículo 237 de la Carta y no podía ser incluida en la potestad residual sobre funciones señaladas en la ley, prevista en el numeral 6 de la misma norma; y (iii) si la facultad consultiva es exclusiva del gobierno o puede ser ejercida por entidades distintas del orden nacional”19.

20. Sobre la libertad de configuración legislativa en relación con la potestad consultiva del Consejo de Estado, sostiene que la norma acusada no distorsiona la potestad consultiva del Consejo de Estado prevista en la Constitución. Por lo tanto, señala que la demanda carece de sustento al plantear que se excede la libertad de configuración del legislador en relación con las competencias asignadas a dicho tribunal como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración.

21. Afirma que, por el contrario, el artículo en cuestión reconoce dicha potestad

y se refiere exclusivamente a una actuación que se adelanta en relación con las consultas que debe absolver la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro de sus funciones y de conformidad con la Constitución y la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Así, señala que según se dispuso en la Sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 38 de la citada ley, “el Consejo de Estado se desempeña como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración. Para estos efectos, el legislador creó la Sala de Consulta y Servicio Civil cuyas funciones fueron y pueden ser determinadas por la ley, según lo permite el numeral 6º del mismo artículo 237”20.

22. Asimismo, indica que respecto de la función de emitir conceptos atribuida a la Sala de Consulta y Servicio Civil, el legislador dispone de libertad de configuración normativa, de conformidad con los artículos 237.6 de la Carta y 38 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en tanto dichas normas señalan que la mencionada función puede ser regulada por la ley.

23. En relación con el supuesto agotamiento de la regulación en materia consultiva, manifiesta que el demandante parte de un supuesto equivocado al sostener que la regulación en materia consultiva se agota en lo previsto en el numeral 3 del artículo 237 de la Constitución, pues el fundamento de la norma acusada se encuentra en el numeral 6 del artículo citado que le confiere a la ley la facultad de regular las funciones de las diferentes salas del Consejo de Estado, dentro de las que se encuentra la de Consulta y Servicio Civil.

17 Artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. 18 Por conducto de Alejandro Mario de Jesús Melo Saade, director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico. 19 Folios 6 y 7 de la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho. 20 Ibíd., folios 7 y 8. 6 Expediente D-14.766

24. Finalmente, frente al argumento relacionado con que la facultad consultiva no es exclusiva del Gobierno nacional, afirma que “[n]o es cierto, como alega el demandante, que la facultad consultiva sea exclusiva del Gobierno Nacional y no pueda ser ejercida por entidades distintas del orden nacional”21. Para sustentar lo anterior, señala que en la Sentencia C-375 de 199522 esta Corte sostuvo que la función consultiva que ejerce el Consejo de Estado no opera exclusivamente a solicitud del Gobierno, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución sobre el funcionamiento desconcentrado de la actividad judicial.

25. Con base en lo expuesto, concluye que el artículo demandado, al establecer la posibilidad de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado pueda solicitar a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la emisión de conceptos en relación con las controversias jurídicas que se presenten entre entidades públicas del orden nacional o entre estas y entidades territoriales con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente, encuentra respaldo en el numeral 6 del artículo 237 de la Constitución y en el artículo 38 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

26. Además, señala que resulta razonable que la ANDJE tenga la facultad de realizar las mencionadas consultas, si se tiene en cuenta que es la entidad que

lidera la defensa jurídica integral y efectiva del Estado.

B. Entidades públicas y organizaciones privadas invitadas23

27. La Universidad Externado de Colombia24 conceptúa acerca de la constitucionalidad del artículo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021, por lo que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión cuestionada.

28. Así, manifiesta que es comprensible que una primera lectura de la norma en cuestión sugiera una “antinomia”25 entre esta y el artículo 237 superior. Esto, en la medida en que de conformidad con el numeral 3 de dicho artículo es atribución del Consejo de Estado “[a]ctuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen”. A su vez, “la definición cerrada establecida por el artículo 115 superior de la expresión ‘Gobierno Nacional’ en principio excluiría a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pues abarcaría únicamente al ‘Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos’”26. 21 Ibíd., folio 8 del escrito. 22 Para fundamentar lo expuesto cita el siguiente extracto: “No vulnera la Constitución la asignación de la función consultiva, al tribunal administrativo respectivo, porque si bien la función consultiva la ejerce el Consejo de Estado en relación con asuntos de administración correspondientes al Gobierno Nacional, no se opone a aquélla la asignación que haga la ley de dicha función consultiva, cuando se trate de celebración de contratos relativos a la vigilancia fiscal en empresas de servicios públicos en las cuales posean acciones o aportes las entidades territoriales, porque los tribunales administrativos hacen parte,

según la Constitución, del sistema de la jurisdicción contenciosa administrativa que cumple, entre otras, funciones consultivas, y su competencia se circunscribe a asuntos que tienen relación con la administración distrital, departamental o municipal. Además, la anterior interpretación es la que mejor consulta el principio contenido en el art. 228 de la Constitución sobre el funcionamiento desconcentrado de la actividad judicial”. 23 En virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. 24 Concepto presentado por Samuel Baena Carrillo, docente investigador del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. 25 Folio 3 del escrito. 26 Ibídem. 7 Expediente D-14.766

29. No obstante, afirma que la demanda no tiene en cuenta que el numeral 6 del artículo 237 de la Carta establece que le corresponde al Consejo de Estado “ejercer las demás funciones que determine la ley”. Además, que los incisos segundo y tercero del artículo 236 superior disponen que: “El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley”. “La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna”.

30. Bajo ese orden, indica que la interpretación sistemática de las normas constitucionales que se consideran vulneradas, junto con aquellas que el actor no tuvo en cuenta, a saber, el numeral 6 del artículo 237 y los incisos segundo y tercero del 236 constitucionales, lleva a una conclusión contraria a la que se expone en la demanda. En otras palabras, afirma que el aparte cuestionado no va

en contravía del ordenamiento jurídico superior, dado que el constituyente habilitó al legislador para definir las funciones y competencias adicionales del Consejo de Estado, en el marco de su libertad de configuración legislativa.

31. En esa línea, sostiene que en el caso que se estudia en esta oportunidad, la intención del legislador fue otorgar al Consejo de Estado la función de emitir concepto a petición de la ANDJE “en relación con las controversias jurídicas que se presenten entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial, con el fin de precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente”27. Así, señala que aunque la redacción de la norma en cuestión puede resultar desafortunada, esta evidentemente limita la posibilidad de la Agencia a pedir el respectivo concepto, solo en aquellos casos previstos en el artículo acusado.

32. Aunado a ello, manifiesta que “el hecho de que el numeral 3º del artículo 237 superior se refiera al Gobierno como aquel que puede activar la función consultiva del Consejo de Estado no excluye que el legislador pueda habilitar a otras instancias u órganos para hacer lo propio; obedece, por el contrario, a la tradición institucional propia de los Consejos de Estado desde su original concepción napoleónica, pero no supone un destino inapelable ni mucho menos una realidad funcional que no pueda ser modificada por el legislador, de acuerdo con las necesidades de la sociedad colombiana del presente, bastante lejana de la Francia posrevolucionaria, y dentro de los límites que de manera expresa señale la Constitución”28.

33. Finalmente, expone que el hecho de que la ANDJE se encuentre adscrita al

Ministerio de Justicia y del Derecho, genera dudas razonables sobre el “campo semántico”29 que debe atribuirse a la expresión Gobierno nacional. En consecuencia, sostiene que “por significar un menor grado de autonomía que el fenómeno de la vinculación, la adscripción podría constituir una justificación plausible de la facultad que el legislador quiso radicar en cabeza de la Agencia para activar la función consultiva del Consejo de Estado”30. 27 Folio 4 del escrito. 28 Ibídem. 29 Ibídem. 30 Ibídem. Para sustentar la afirmación cita la Sentencia C-666 de 2000 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 8 de junio de 2000 de la Sección Primera del Consejo de Estado, Exp. 5914, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 8 Expediente D-14.766

34. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado31 solicitó declarar la exequibilidad del artículo 19 (parcial) de la Ley 2080 de 2021 y, subsidiariamente, emitir un pronunciamiento inhibitorio.

35. La Sala de Consulta divide su intervención en cinco argumentos. El primero, se relaciona con el “alcance del concepto para precaver litigios o poner fin a uno existente, en el marco del Estado social, democrático y constitucional de derecho”32. Al respecto, sostiene que el actor realiza una lectura equivocada de la función otorgada a la mencionada entidad mediante el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021. Afirma que la habilitación que la Constitución le confiere al legislador en este caso resulta ajustada al concepto moderno de Estado social de

derecho, pues el Estado en su conjunto es el encargado de cumplir los fines establecidos en el ordenamiento superior.

36. Indica que la conceptualización de Gobierno nacional debe comprenderse de manera amplia porque se hace necesario entender que la “nueva Administración Pública”33 tiene un carácter complejo y especializado, por lo que, si bien es evidente que el Gobierno se conforma por el presidente, sus ministros y directores de departamentos administrativos, “va mucho más allá para atender las nuevas necesidades técnicas y especializadas que demanda la nueva sociedad […]. En este marco jurídico debe entenderse la creación y funciones de las agencias, en especial, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”34.

37. Bajo ese orden, sostiene que en el Estado moderno la función administrativa ya no es monopolio del poder ejecutivo, pues existen otras entidades que también ejercen funciones de administración como es el caso del Consejo Superior de la Judicatura en relación con la Rama Judicial. También, el Congreso cuando resuelve situaciones administrativas laborales o celebra contratos.

38. En ese sentido, precisa que “[e]l principio de colaboración armónica entre los poderes públicos (artículo 113 de la Constitución Política), así como los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 ibidem, sustentan constitucionalmente que órganos que hacen parte del Gobierno Nacional puedan activar la función consultiva y recibir el consejo experto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues esa función se encuentra al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece, y, en ese concepto de Estado, la Administración no es única, sino diversificada, en una pluralidad

de Administraciones Públicas”35.

39. En esa línea, expone que el análisis que realiza el demandante sobre el numeral 3 del artículo 237 de la Constitución, corresponde a una interpretación aislada del contexto “constitucionalmente relevante” y parece limitarse a una lectura literal de la fórmula establecida en la Carta de 1886.

40. También sostiene que el legislador al expedir la Ley 2080 de 2021 se fundamentó en la competencia que la Constitución le confiere al Consejo de Estado en los artículos 236 y 237, numeral 6, en concordancia con los principios 31 Por medio de su presidenta, magistrada Ana María Charry Gaitán. 32 Folio 1 del escrito. 33 Ibíd., folio 2.

34 Ibídem. 35 Ibídem. 9 Expediente D-14.766 de colaboración armónica y de función administrativa. Entiende que la norma demandada se ajusta, a su vez, a lo dispuesto en el Plan Decenal del Sistema de Justicia 2017-2027, en el sentido de que el derecho de acces