CC - C033-2009

NOTA DE RELATORIA: mediante auto 018 de fecha 21 de enero de 2016, el cual se anexa en la parte final de esta providencia, se corrige el error de transcripción en el que se incurrió en el numeral segundo de su parte resolutiva

Sentencia C-033/09

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO

LEGISLATIVO Y PROYECTO DE LEY-Alcance

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO Y PROYECTO DE LEY-Alcance ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2007-Trámite legislativo

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD RELATIVA-Contenidos En virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley; y los acto legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna; en tanto que en virtud del principio de identidad y su carácter flexible o relativo, los proyectos de ley o de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios, su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los mismos, pues durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las

modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias. Lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar conexidad con asuntos previamente debatidos Las modificaciones y adiciones que se surtan en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad e identidad relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan Expediente D-7302 2 sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo. PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Facultad de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada La facultad que tienen las cámaras de introducir adiciones o modificaciones no es ilimitada, en tanto que deben respetar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones. COMISION DE CONCILIACION-Funciones COMISION ACCIDENTAL-Divergencias o modificaciones que pueden ser conciliadas COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Actuación debe enmarcarse dentro de los principios de consecutividad e identidad relativa

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Vulneración por inclusión de modificación que no fue debatida ni votada en una de las cámaras/ACTO LEGISLATIVO-Tema no fue objeto de debate ni votación en comisión primera ni en plenaria de la Cámara La Comisión Primera de la Cámara de Representantes y la Plenaria de la misma, nunca debatieron o votaron la propuesta de organizar a las ciudades de Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta como Distritos Especiales, durante la primera o la segunda vuelta del trámite del Acto Legislativo 2 de

2007. Estas propuestas normativas sólo fueron aceptadas por la Plenaria de la Cámara, “para darle curso al proyecto”, al aprobar el texto en la etapa de conciliación. No obstante, explícitamente se decidió no considerarlas ni votarlas. Por lo tanto, es claro que los apartes normativos del Acto legislativo acusado, referidos a los cinco municipios mencionados, violan la Constitución al desconocer el principio de consecutividad, que debe observarse en el trámite de toda reforma constitucional.

COMISION DE CONCILIACION-Inconstitucionalidad por vicios de trámite no puede ser convalidada por el mecanismo de la conciliación Si bien las comisiones accidentales, al conciliar los textos disímiles, bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad; es decir, que la adición o

modificación debe referirse al asunto o materia que haya sido objeto de aprobación en primer debate, también pueden modificar, de manera Expediente D-7302 3 excepcional, otros artículos que guarden íntima relación o conexos con los artículos disímiles, siempre y cuando tal decisión se someta a la aprobación mayoritaria de las Plenarias de las Cámaras, en el presente caso, la Comisión de Conciliación excedió su competencia, al haber incluido los apartes adicionales introducidos por el Senado de la República, y bajo el pretexto de estar conciliando propuestas normativas que fueron aprobadas de forma diferente por cada Cámara, se introdujeron textos que no fueron considerados por una de ellas, y en tal sentido, la Comisión de Conciliación no ‘concilió’ las diferencias entre la forma en que las propuestas normativas sobre una misma materia fueron aprobadas por una y otra Cámara, sino que adicionó el texto con temas nuevos y distintos, tratados e introducidos por la otra Cámara, que carecían de identidad temática. ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2007-Organiza a Buenaventura como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico

Referencia: expediente D-7302

Demandante: Diana Therán Acevedo Acto legislativo número 2 de 2007, artículos 1° y 2°, parciales

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil nueve (2009) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Diana Therán Acevedo solicitó a la Corte Constitucional que declare inexequible los artículos 1° y 2°, parciales, del Acto Legislativo número 2 de 2007. La demanda fue admitida por el Magistrado ponente mediante auto de 22 de mayo de 2008.

Expediente D-7302 4

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, resaltando las

partes demandadas:

ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2007

(julio 6) por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Adiciónese el siguiente párrafo al artículo 356 de la Constitución Política: Las ciudades de Buenaventura y Tumaco se organizan como Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales, que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios.

La ciudad de Popayán se organiza como Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y Universitario. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para

el efecto se dicten y en lo no dispuesto en ellas las normas vigentes para los municipios. La Ciudad de Tunja, capital del departamento de Boyacá, se organizará como Distrito Histórico y Cultural, con un régimen Fiscal y Administrativo propio determinado por la Constitución y por las leyes especiales que para el efecto se expidan. El municipio portuario de Turbo (Antioquia) también se constituirá en Distrito Especial. El municipio de Cúcuta se constituirá como Distrito Especial Fronterizo y Turístico. Artículo 2°. El artículo 328 de la Constitución Política quedará Expediente D-7302 5 así: El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito Turístico, Cultural e histórico de Santa Marta y Barranquilla conservarán su régimen y carácter, y se organiza a Buenaventura y Tumaco como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico. Parágrafo . Los Distritos Especiales de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, no recibirán por ninguna circunstancia, menores ingresos por el Sistema General de Participaciones o por cualquier otra causa, que los recibidos el primero de enero de 2007. Artículo 3°. Este acto legislativo rige a partir de su promulgación

III. DEMANDA Diana Therán Acevedo presentó acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1° y 2°, parciales, del Acto legislativo número 2 de 2007, ‘por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución

Política de Colombia’, por considerar que dichas normas violan los artículos 151, 158, 161 y 375 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 148, 175, 186, 226 y 227 de la Ley 5ª de 1992. Luego de reconstruir el proceso que surtió el proyecto de acto legislativo en el Congreso, la demandante presenta sus cargos en los siguientes términos.

1. En primer lugar, alega que los apartes acusados del Acto legislativo 2 de 2007 no fueron tramitados en los ocho debates exigidos constitucionalmente.

La demanda alega que durante el trámite, “en los debates de la Plenaria de Cámara, tanto de primera vuelta como de la Segunda, la mínima expresión del debate parlamentario no se cumplió, esto es, la lectura al articulado propuesto para la aprobación de dicha Corporación nunca se dio.” En el proceso, se alega, “se omitieron dos de los ocho debates constitucionalmente requeridos: las aprobaciones de la Cámara de Representantes (Primera y Segunda vuelta). Precisamente, en el seno de la corporación que según las normas electorales representan en estricto sentido a las entidades territoriales en la cual debió darse el mayor estudio en cuanto a las implicaciones sociales, económicas y políticas del acto aprobado a pupitrazo.” Al respecto, sostiene la demanda, “(…) la voluntad de la Cámara de Representantes, e inclusive la del Senado de la República, según consta en las ponencias rendidas en dicha célula legislativa, siempre se limitó a reformar el régimen político, fiscal y administrativo de Buenaventura, mediante una modificación al artículo 356 de la Constitución

Política, con el fin de mejorar su ‘infraestructura urbana, su Expediente D-7302 6 sistema vial, redes de servicios públicos y en general instalaciones para garantizar el adecuado funcionamiento de los diferentes modos de transporte, a fin de atraer y generar nuevas inversiones, fomentar la concurrencia de capital privado y estimular la exportación de bienes y servicios producidos en el territorio; incentivar el aumento de las fuentes de empleo como condición para incrementar el ingreso y disminuir la pobreza en la región.’ Ello queda aún más claro cuando, en la segunda vuelta, el Senador Hernán Andrade, ponente en el Senado de la República, indica que ‘en la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes no se tomaron como apropiadas las proposiciones aditivas de que fuera objeto el articulado del proyecto en la Comisión y en la Plenaria del honorable Senado y, en consecuencia, de nuevo fue aprobado el texto del Proyecto original; obteniendo el mismo resultado en la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes’ (Gaceta del Congreso número 201 del 23 de mayo de 2007). Adicionalmente, tal como lo señalan los apartes de la sentencia transcrita, debe recordarse que la Comisión Accidental de Conciliación no puede suplir los vacíos producidos por la falta de aprobación previa de la materia durante debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara. En ese orden de ideas, la situación por la cual se declaró inexequible el artículo 17 del Acto legislativo 01 de 2003 se ha repetido en esta ocasión, razón por la cual, en aplicación de la

jurisprudencia transcrita, los apartes acusados, no debatidos por la Cámara de Representantes tanto en la primera como en la segunda vuelta deben ser declarados inexequibles, en concordancia con el principio del respeto por el precedente jurisprudencial.”

2. En segundo lugar, aduce la demanda que las modificaciones incluidas por el Senado de la República son ajenas a la esencia del Acto Legislativo. Al respecto señala lo siguiente, “(…) la intención de los autores del Acto legislativo que se acusa no era otra diferente a reformar el régimen político, fiscal y administrativo de Buenaventura, mediante una modificación al artículo 356 de la Constitución Política, con el fin de mejorar ‘su infraestructura urbana, su sistema vial, redes de servicios públicos y en general instalaciones para garantizar el adecuado funcionamiento de los diferente (sic) modos de transporte, a fin Expediente D-7302 7 de atraer y generar nuevas inversiones, fomentar la concurrencia de capital privado y estimular la exportación de bienes y servicios producidos en el territorio; incentivar el aumento de las fuentes del empleo como condición para incrementar el ingreso y disminuir la pobreza en la región.’ La modificación al artículo 328 era una consecuencia lógica de esa intención.

Una revisión a las ocho ponencias del Acto legislativo dan como resultado que el objetivo anteriormente señalado se mantiene. Sin embargo, el Congreso del la República, particularmente la Comisión Primera del Senado, sin justificación alguna, tanto en la primera como en la segunda vuelta, le adiciona la creación de otros distritos, los de Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo, y Cúcuta.

Dichas modificaciones fueron igualmente propuestas a la Plenaria del Senado; empero, a la hora de revisar las respectivas ponencias, las reformas al texto propuesto y probado por la Cámara adolecen de justificación, tal como lo exige la Ley 5ª de 1992. Si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en cuanto a que el principio de la unidad de materia en los Actos legislativos se delimita por la reforma a la Constitución Política, no debe dejarse de lado la motivación de las reformas constitucionales, es decir, la esencia de la iniciativa. Aunque la línea jurisprudencial ha tratado a fondo el estudio de las modificaciones que se pueden introducir en la segunda vuelta, no se debe dejar de lado que, en virtud del principio de identidad flexible, la esencia de la reforma constitucional es la que debe siempre permanecer, incluso en las discusiones que se adelanten en primera vuelta. […] […] las modificaciones introducidas por el Senado de la República, tanto en primera como en segunda vuelta, en el trámite del Proyecto de Acto legislativo que es objeto de demanda, son ajenas a su esencia. Ello, toda vez que la reforma constitucional propuesta estaba dirigida única y exclusivamente al municipio de Buenaventura, no a la creación de otros distritos. Dichas modificaciones se erigen como esenciales, puesto que tienen una relación remota, distante o tangencial con la esencia del Acto legislativo, al aprovechar la creación de Buenaventura como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico para realizar las modificaciones mencionadas.

Ello se hace más latente en el caso del parágrafo del artículo 2°, mediante el cual se evade del debate que se estaba dando Expediente D-7302 8 mediante la discusión y aprobación coetánea del Proyecto de Acto legislativo número 11 de 2006 Senado, 169 de 2006 Cámara, ‘por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política’. Debe advertirse que, en ningún momento mediante dicho parágrafo se están dando herramientas relativas al Sistema General de Participaciones, al municipio de Buenaventura, lo que denota aún más tanto la relación distante, remota y tangencial de la modificación con la esencia de la reforma, como la vulneración a los principios democráticos y deliberativos, que deben imperar en el discusión y aprobación de reforma constitucionales en el Congreso de la República. La discusión y deliberación del Proyecto de Acto legislativo número 11 de 2006 Senado, 169 de 2006 Cámara ‘por medio del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política’, fue lo más amplia y pública posible, incluyendo diferentes foros y discusiones, inclusive transmitidas por televisión, que se manifestaron en diversas formas de participación popular, expresadas a través de marchas y demostraciones pacíficas en ejercicio del derecho democrático a la participación. Por el contrario, el Proyecto de Acto legislativo que se demanda se tramitó de espaldas al país, sorprendiendo que en las aludidas discusiones no se haya puesto en consideración el tema en comento, y, a través del mismo, se otorgaron prebendas especiales a ciertas regiones del país sin sustento alguno,

desconociendo la realidad y equidad de las entidades territoriales. No obstante lo anterior, se podría indicar que la introducción de las reformas aludidas, por parte del Senado de la República, eran admisibles, puesto que, como tal, se reformaba el régimen de los distritos en la Constitución Política. Empero, debe recordarse que la finalidad del Acto legislativo acusado era modificar el régimen político, fiscal y administrativo de Buenaventura, erigiendo dicha ciudad como Distrito, no la creación de múltiples distritos, ni dictar normas relativas al sistema General de Participaciones para distritos de diferentes al que se creó con dicha reforma. […] En conclusión, los cambios adoptados en primera vuelta por la Comisión Primera del Senado de la República, y reiterados en la segunda vuelta únicamente pro dicha célula legislativa, se erigen como textos novedosos, tanto así que el proyecto de Acto legislativo inicialmente dirigido única y exclusivamente a la ciudad de Buenaventura, se convirtió en un proyecto totalmente Expediente D-7302 9 distinto, a pesar de mantener disposiciones encaminadas a la mencionada entidad territorial, lo cual pone en duda su constitucionalidad. En otras palabras, el contenido normativo de las modificaciones aludidas no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta, resultando absolutamente novedoso al continente normativo de la reforma constitucional acusada.”

3. Finalmente, la demanda alega que en el trámite del Acto legislativo acusado se desconoció el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992. Luego de afirmar que una iniciativa legislativa es distinta a una enmienda, la demanda sostiene que

“siguiendo la técnica legislativa presente en el Congreso de la República para que un proyecto pueda ser debatido en la Comisión Constitucional correspondiente es necesario presentar una ponencia para primer debate, (artículo 157, ley 5ª de 1992), previo a ello, debió considerarse la acumulación de proyectos (artículos 154 y 155, Ley 5ª de 1992). Así en el debate de la Comisión no es admisible la consideración de múltiples iniciativas legislativas (proyectos) sino por el contrario dentro del debate de un mismo proyecto, la consideración de proposiciones que presentan los congresistas para enriquecer, mejorar o corregir el texto propuesto por los ponentes.”

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo participó en el proceso de la referencia por medio de apoderado, para defender la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2007, “como quiera que se ajusta a la realidad en que han crecido nuestra urbes para brindarles Mayores herramientas para una mejor gestión en solución de los problemas sociales, ambientales y urbanos, etc.” 1.1. La participación del Ministerio se concreta a defender la potestad del Congreso para crear Distritos mediante reforma constitucional. Al respecto señala, “De conformidad con lo establecido en el artículo 286 de la Constitución Nacional de 1991, son entidades territoriales: los distritos, departamentos y municipios. Ahora bien, según la propia Constitución, y las leyes atinentes al tema abordado, solo existen dos formas para la creación de Distritos en el país con posterioridad al año de 1991.

[…] La segunda forma es mediante reforma constitucional promovida ante el Congreso por el municipio, el departamento o el gobierno Expediente D-7302 10 nacional, la cual tiene como ejemplo la promulgación del Acto Legislativo 1 de 1993 ‘Por medio del cual se erige a la ciudad de Barranquilla, Capital del Departamento del Atlántico, en Distrito Especial, Industrial y Portuario’ y el mismo Acto Legislativo 2 de 2007 ‘por medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política de Colombia’, donde se organizan los siguientes distritos especiales:

• Buenaventura, como Distrito Especial, Industrial,

Portuario, Biodiverso y Ecoturístico.

• Tumaco, como Distrito Especial, Industrial, Portuario,

Biodiverso y Ecoturístico.

• Popayán, como Distrito Especial Ecoturístico, Histórico y

Universitario. - Tunja, como Distrito Histórico y Cultural.

• Turbo, Antioquia, como Distrito Especial. - Cúcuta, como Distrito Especial Fronterizo y Turístico.” 1.2. En cuanto a los cargos en relación con el procedimiento de formación del Acto Legislativo, el Ministerio se abstiene de fijar posición alguna, por considerar que no es de su competencia. Al respecto se limita a señalar, “Ahora bien, frente al procedimiento adelantado por el Congreso de la República para expedir este […] acto legislativo, este Ministerio no realizará comentario alguno, por tratarse de un tema que no es de nuestra competencia.” 1.3. Finalmente, y como cuestiones adicionales, el Ministerio advierte dos

cuestiones; que la reglamentación de los Distritos (i) debe darse por ley y (ii) tiene que respetar los derechos propios de las comunidades indígenas y afrocolombianas que ocupan dichos territorios. Al respecto señaló el concepto, “[…] se debe tener en cuenta que los distritos cuentan con facultades especiales diferentes a las contempladas para el régimen ordinario de los municipios y para otras entidades territoriales, por lo cual, el régimen político, fiscal y administrativo de dichos entes territoriales debe definirse en leyes especiales que desarrollen el tema con base en sus propias condiciones político-administrativas y territoriales. A la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, han llegado hasta el momento 2 iniciativas del Congreso de la República, mediante las cuales se busca reglamentar el Acto Legislativo 2 de 2007. Estas dos iniciativas han buscado a) la adopción del Régimen Político, Administrativo y Fiscal del Distrito Histórico y Cultural de Tunja (Proyecto de ley 68 de 2008); y b) la adopción del Expediente D-7302 11 Régimen Político, Administrativo y Fiscal del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura, Valle del Cauca (Proyecto de ley 256 de 2008). De otra parte, es adecuado aclarar que parte del territorio de los Distritos de Tumaco, Turbo, Buenaventura y Popayán, se encuentran cubiertos por resguardos indígenas y/o títulos

afrocolombianos, lo cual podría representar algún tipo de restricción en la creación de distritos, en relación con los mecanismos de consulta previa con comunidades indígenas y grupos afrocolombianos definidos por la Convención 169 de la Organización Internacional de Trabajo y la Ley 21 de 1991, y con base en lo ya establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-030 de 2008 y C-461 de 2008.”

2. Ninguna otra persona o entidad del Estado intervino dentro del proceso de constitucionalidad.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia, mediante el concepto N° 4636, para solicitar que se declaren inexequibles los apartes acusados del artículo 1° y el parágrafo del artículo 2° del Acto legislativo 2 de 2007, ‘por el cual se reforman los artículos 328 y 356 de la Constitución Política.’ Luego de reconstruir el trámite que surtió en el Congreso de la República el Acto legislativo 2 de 2007, el Procurador sustentó su posición con base en los siguientes argumentos.

1. El Ministerio Público señala en su intervención que compete a la Corte establecer si el proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 02 de 2007 cumplió con el trámite previsto en el artículo 375 de la Carta Política y en la Ley 5 de 1992, fundamentalmente en relación con (i) el número de debates requeridos y (ii) con el respeto al principio de unidad de materia.

2. En primer lugar, el concepto señala que de acuerdo con la Constitución “el

trámite de un proyecto de acto legislativo requiere su discusión y aprobación en ocho debates”, pero que ello no implica que las Cámaras no puedan variar en segunda vuelta los artículos aprobados en la primera, “siempre que mantengan el sentido de la institución que se propone reformar.” Señala que “las dos vueltas para la aprobación de un acto legislativo que exige el artículo 375 de la Constitución, están marcadas por la observancia de los reglas propias del trámite legislativo que están señaladas, especialmente, en el artículo 157 constitucional, es decir, que tanto en la primera vuelta como en la segunda, es necesario que el legislador en su calidad de Constituyente dé estricto cumplimiento a lo que en él está señalado, y que se reduce, en este caso, a que los proyectos de acto legislativo requieren ser aprobados en los 8 debates reglamentarios, previa su publicación en la Gaceta del Congreso.” Expediente D-7302 12

3. Afirma que en el presente caso, los preceptos acusados no podían hacer parte del Acto Legislativo 2 de 2007, dado que no fueron debatidos ni aprobados en la Comisión Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes en la primera y en la segunda vuelta. Sostiene al respecto, “Tal situación fue advertida en el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, segunda vuelta, en el

cual se manifestó lo siguiente:

I. TRAMITE DEL PROYECTO En la primera vuelta: En la Comisión Primera como en la Plenaria de la Cámara de Representantes el texto del proyecto original no fue objeto de ninguna modificación.

(…) En la segunda vuelta: En la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes no se tomaron como apropiadas las proposiciones aditivas de que fuera objeto el articulado del proyecto en la Comisión y en la Plenaria del honorable Senado y, en consecuencia, de nuevo fue aprobado el texto del proyecto original; obteniendo el mismo resultado en la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes. Vale destacar que en la Plenaria de esa misma Corporación en el primero y segundo período, tampoco fueron debatidos y aprobado los artículos acusados, aunque posteriormente aprobó los textos conciliados en primera y segunda vuelta que incluían las disposiciones acusadas de inconstitucionalidad. Los artículos demandados son el producto de proposiciones aditivas presentadas en la Comisión Primera del Senado de la República que fueron aprobadas por esa institución y posteriormente por la Plenaria de la misma Corporación, lo cual dio lugar a que se integrara una comisión de conciliadores para dirimir las “discrepancias” que se presentaron entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias. Es importante resaltar que en la primera vuelta no hubo discrepancias entre la Plenaria de la Cámara de Representantes y la Plenaria del Senado de la República, puesto que la Plenaria de Expediente D-7302 13 la Cámara de Representantes ni siquiera discutió los artículos demandados, toda vez que en ese estado del trámite el proyecto sólo tenía por objeto la organización de Buenaventura como Distrito. Por tal razón, no entiende el Ministerio Público por qué tenía que conformarse una comisión de conciliación para superar

una diferencia que no existía, pues ésta debe recaer sobre disposiciones que, por lo menos, fueron discutidas en las plenarias. En este orden, es razonable pensar que ese fue el motivo por el que la Comisión Permanente Constitucional de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, no consideró las modificaciones realizadas al proyecto. La comisión de conciliadores acogió el título y los artículos aprobados por la Plenaria del Senado en primera vuelta, texto que posteriormente fue aprobado por las plenarias de ambas Cámaras.”

4. Para el Procurador las disposiciones acusadas requerían haber sido aprobadas durante los ocho debates, “y al no serlo en dos de ellos, es claro que se desconoció tanto el artículo 157 constitucional, que exige que todo proyecto debe ser aprobado en primer debate en las comisiones constitucionales respectivas, como el artículo 375 superior, que establece que el trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual las hace inconstitucionales a la luz del artículo 379 de la Carta Política.” Enfatiza el Procurador, que la protección de las reglas del procedimiento legislativo constituyen un elemento esencial dentro de una estado de democracia participativa. Dijo al respecto el concepto, “Tal como lo ha mencionado este Despacho en diferentes conceptos presentados a esa Corporación,1 en un Estado Democrático Participativo, como lo es el colombiano, los procedimientos y las formas tienen como finalidad concretar, en la realidad institucional del país, las nociones en que se cimienta ese Estado.

De lo anterior se desprende que, en el estudio de

constitucionalidad de los actos expedidos por el poder de reforma, sea insoslayable la confrontación de las reglas de procedimiento exigidas para su aprobación con los valores jurídico-políticos de esa misma Carta, en los cuales están plasmados los supuestos del paradigma político de la democracia participativa, pues no sería concebible que el procedimiento desplegado para la discu