CC - C037-2008

Sentencia C-037/08

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda respecto del cargo por la supuesta violación del artículo 78 de la Constitución/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL PARCIAL-Configuración SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter obligatorio/SEGURIDAD SOCIAL-Derecho irrenunciable SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Concepto DEFENSORIA DEL USUARIO EN SALUD-Creación, relación jerárquica, estructural y funcional La subordinación del Defensor del Usuario en Salud respecto de la Superintendencia Nacional de Salud es sólo administrativa y financiera, y no funcional, por ser las funciones de ambas autoridades totalmente distintas, si se tiene en cuenta que la del primero consiste en ser vocero de los usuarios de los servicios de salud ante las Empresas Promotoras de Salud a las cuales se encuentran afiliados, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestación de dichos servicios, mientras que la función general de la Superintendencia Nacional de Salud es ejercer inspección, vigilancia y control sobre las entidades que administran y prestan tales servicios. En estas condiciones, no existe ni es jurídicamente posible una dependencia funcional del Defensor del Usuario en Salud respecto de la citada Superintendencia y, por consiguiente, no es concebible una vulneración del principio de imparcialidad de la función administrativa consagrado en el Art. 209 de la Constitución. Desde el punto de vista orgánico es razonable que el Defensor del Usuario en Salud tenga cercanía en el ejercicio de sus funciones con la entidad competente para

inspeccionar, vigilar y controlar a las Empresas Promotoras de Salud, y tenga también cercanía con la Defensoría del Pueblo, conforme a la misma norma demandada, pues es indudable que ello garantiza una mayor celeridad y eficacia en el cumplimiento de su función, de conformidad con los principios de la función administrativa establecidos en el Art. 209 superior. PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Alcance La función de orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado que atribuye la Constitución al Defensor del Pueblo es distinta de la que la norma atribuye al Defensor del Usuario en Salud, además que la función del Defensor del Pueblo se refiere a todo el ámbito de la prestación de los servicios públicos, mientras que la función del Defensor del Usuario en Salud sólo atañe a este campo. D-6913 2 DERECHO DE PARTICIPACION DE USUARIOS DEL SERVICIO DE SALUD-Consolidación mediante mecanismos de naturaleza y fines sociales Los usuarios del servicio público de salud tienen el derecho y el deber de participar en la organización y control de las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre ellas las Empresas Promotoras de Salud, EPS, y tanto el legislador como el Gobierno Nacional tienen la función de establecer los mecanismos correspondientes, que son de naturaleza y fines sociales. Sin embargo, dichos mecanismos sociales de participación, entre los cuales tienen papel preponderante las asociaciones de usuarios de los servicios de salud, no pueden excluir la creación de mecanismos de

protección de los mismos, ni, en general, la creación de mecanismos de protección de los usuarios de los servicios públicos, por parte del Estado, por ser todos éstos de interés general y, más aún, por tener una parte de los mismos naturaleza esencial según definición del propio legislador, como lo señala expresamente el Art. 152 de la Ley 100 de 1993 respecto del servicio de salud. La creación del Defensor del Usuario en Salud en el Art. 42 de la Ley 1122 de 2007, con la función allí prevista, no es contraria al derecho de asociación de los usuarios del servicio público de salud ni al derecho de participación de las asociaciones de los mismos y, por el contrario, protege sus derechos e intereses de conformidad con los preceptos superiores indicados. En consecuencia, el cargo resulta sin fundamento. DEFENSORIA DEL USUARIO EN SALUDReglamentación/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Efecto universal y expansivo En la reglamentación que expida el Ministerio de la Protección Social sobre el número de Defensores de Usuarios en Salud y de su elección por los usuarios, deberán preverse unas garantías electorales democráticas mínimas, en particular el voto libre y la adjudicación de los escaños en forma proporcional a los votos obtenidos por cada lista, esto último con el fin de garantizar la representación de las minorías. USUARIOS DE SERVICIOS DE SALUD-Formulación de quejas/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHOConfiguración Los usuarios de los servicios de salud podrán formular sus quejas o reclamaciones, relacionadas con la prestación de los mismos, ante la Superintendencia Nacional de Salud, así como también instaurar las acciones

judiciales correspondientes, entre ellas la acción de tutela, ante las autoridades competentes, directamente y con independencia de la actuación que adelanten o que puedan adelantar ante el Defensor del Usuario en Salud FUNCION ADMINISTRATIVA-Al servicio de los intereses generales D-6913 3 DEFENSOR DEL USUARIO EN SALUD-Deber de acatar y hacer cumplir las decisiones de la Corte Constitucional El Defensor del Usuario en Salud en el ejercicio de las funciones previstas en la norma demandada tiene el deber no solo de acatar sino también de hacer efectivo el cumplimiento, por parte de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), de las decisiones de esta corporación en relación con la prestación de los servicios de salud, tanto en materia de control abstracto de constitucionalidad de las normas legales, que tienen un efecto obligatorio general (erga omnes), como en materia de acciones de tutela, que en principio tienen un efecto obligatorio particular.

Referencia: expediente D-6913

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 42 de la ley 1122 de 2007

Demandante: Alejandro Páez Estrada

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alejando Páez Estrada presentó demanda contra el Art. 42 de la ley 1122 de

2007, “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

D-6913 4 A continuación se transcribe la disposición demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 46.506 del nueve (9) de enero de dos mil siete (2007): ARTÍCULO 42. DEFENSOR DEL USUARIO EN SALUD. Créase la figura del defensor del usuario en salud que dependerá de la Superintendencia Nacional de Salud en coordinación con la Defensoría del Pueblo. Su función será la de ser vocero de los afiliados ante las respectivas EPS en cada departamento o en el Distrito Capital, con el fin de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestación de servicios de salud. Créase el fondo-cuenta, dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, encargado de recaudar y administrar los recursos destinados a la financiación de los costos que demande la defensoría del usuario. Dicho fondo se alimentará con los recursos girados por las EPS para el sostenimiento del mismo. El Ministerio de la Protección Social reglamentará todo lo relacionado con el número de defensores, la elección de los mismos quienes deben ser elegidos por los usuarios y la forma como deben contribuir, cada EPS para la financiación de dicho Fondo.

III. DEMANDA El demandante considera que la disposición impugnada vulnera los artículos 1°, 2°, 38, 78, 113, 121, 209 y 338 de la Constitución Política, por lo que debe

ser declarada inexequible. Sustenta su petición en los siguientes argumentos:

1. Expresa que la disposición demandada vulnera “(…) la prohibición del ejercicio de funciones diferentes a las atribuidas y de la separación de funciones”, pues la norma establece un marco general que desconoce que en el Sistema General de Seguridad Social en Salud las actividades de conocer, gestionar y dar traslado a las instancias competentes de las quejas relativas a la prestación del servicio de salud, son desarrolladas por el Defensor del Pueblo, debido a una atribución constitucional y legal.

En efecto, el numeral 1º del artículo 282 de la Constitución Política señaló como funciones del Defensor del Pueblo “orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado”. Esta norma constitucional fue desarrollada mediante el artículo 9º de la ley 24 de 1992, que le atribuyó al Defensor del Pueblo la función de “[s]er mediador entre los usuarios y las empresas públicas o privadas que presten servicios públicos, cuando aquellos lo demanden en defensa de sus derechos que presuman violados”(Num. 23). Por tanto, por ser la seguridad social un servicio público de acuerdo con artículo 48 de la Constitución, la Defensoría del Pueblo tiene la función de recibir y tramitar de oficio o a petición de cualquiera persona las quejas relativas a la prestación del servicio de salud. D-6913 5 En este orden de ideas, al asignar la norma demandada al Defensor del Usuario en Salud la función de actuar como vocero de los afiliados ante la

respectiva Empresa Promotora de Salud, se permite que aquel ejerza funciones propias de la Defensoría del Pueblo, transgrediendo el artículo 121 de la Carta, que establece que “[n]inguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Así mismo, en la práctica el Defensor del Usuario en Salud no podrá desempeñar las funciones que se le atribuyen, debido a que están siendo cumplidas por la Defensoría del Pueblo, con base en su asignación por una norma anterior. Expresa que esta confluencia de funciones en dos autoridades diferentes implica además una transgresión del artículo 113 de la Carta, que dispone que las funciones de los órganos del Estado deben ser separadas.

2. Manifiesta el demandante que la norma demandada vulnera “(…) el principio de participación ciudadana y [el] derecho de libre asociación”. El artículo 1º de la Carta consagra el carácter participativo del Estado Social de Derecho colombiano; de igual forma, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan es un fin del Estado, de acuerdo con el artículo 2º de la Constitución. Agrega que para el ejercicio del derecho de participación se requiere el ejercicio del derecho de libre asociación consagrado en el Art. 38 superior.

Sostiene que entre las actividades desarrolladas por las Asociaciones de Usuarios de Salud se destaca la de servir de voceras o mediadoras entre los afiliados y las Empresas Promotoras de Salud para dar a conocer, gestionar y dar traslado a las autoridades competentes de quejas relativas a la prestación de servicios de salud, función que es idéntica a la atribuida al Defensor del Usuario en Salud por la norma demandada. Indica que en esta forma se impide

u obstaculiza que tales asociaciones cumplan esa función ante las mencionadas empresas y ante las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y, por tanto, se vulneran el principio de participación ciudadana y el derecho de asociación. Añade que a ello se suma que las Asociaciones de Usuarios de Salud no fueron llamadas para participar en el estudio de la creación del Defensor del Usuario en Salud, lo cual contraría lo dispuesto en el Art. 78 superior, que establece que el Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen.

3. Expone que la disposición demandada quebranta el principio de la “imparcialidad de la función administrativa” contenido en el artículo 209 de la Constitución, en virtud del cual se debe garantizar a la comunidad que las decisiones en las que ella está involucrada sean objetivas, se apoyen en el principio de tratamiento igual a todas las personas y se sometan únicamente al imperio de la ley.

D-6913 6 Expresa que según la disposición impugnada, el Defensor del Usuario en Salud, además de ser un órgano dependiente de la Superintendencia Nacional de Salud, será financiado mediante un fondo-cuenta encargado de recaudar y administrar los recursos económicos correspondientes, que también dependerá de dicha entidad. Ello implica que existirá una sujeción jerárquica de dicho Defensor a la mencionada Superintendencia, con lo que aquel no podrá obrar con independencia e imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, como debe hacerlo. En este orden de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud ejercería simultáneamente las funciones de inspección, vigilancia y control y la

jurisdiccional que le asignó el Art. 41 de la misma ley, junto con la de vocero de los usuarios de los servicios de salud, esta última por intermedio del Defensor del Usuario en Salud como subordinado, atentando así contra el citado principio de imparcialidad.

4. Por último, el demandante señala que existe una “indefinición del sistema y método para el recaudo de los recursos del fondo-cuenta y, la forma de hacer su reparto entre las EPS”, punto que transgrede el artículo 338 de la Constitución Política, que establece la competencia exclusiva del Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, en tiempo de paz, para imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

En este orden de ideas, si bien dicha disposición permite que se delegue en autoridades administrativas, como el Ministerio de la Protección Social, la definición de las tasas y contribuciones, también obliga a que se le indiquen los parámetros que permitan desarrollar dicha facultad. Alega que el artículo 42 demandado no estableció el sistema y método que deben seguirse para tal efecto, como tampoco la forma en que se hará el reparto de la tasa entre las distintas entidades obligadas. Ahora bien, la salud es un servicio público y se encuentra sujeto a la intervención económica del Estado, tal y como lo dispuso el artículo 334 de la Carta. Al ser el Defensor del Usuario una actividad del Estado que interviene en la prestación de un servicio público, requiere una contraprestación denominada tasa. Para suplirla, se ha creado un fondo-cuenta que se sostendrá con los recursos girados por las EPS. Sin embargo, dicha regulación debe

efectuarse conforme al artículo 150 numeral 21 de la Constitución Política que consagra que corresponde al Congreso hacer las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334 ibídem, en las cuales deberá precisar sus fines, alcances y los límites a la libertad económica. Por tanto, la norma demandada debió precisar los fines y alcances de la regulación del Ministerio de la Protección Social sobre la contribución de cada EPS para la financiación de dicho Fondo, cosa que no hizo. Por ello, la norma demandada, “(…) al prever que el Ministerio de la Protección Social está facultado para establecer la forma como debe D-6913 7 contribuir cada EPS para la financiación del Fondocuenta mencionado, sin señalar el sistema y método que deben seguirse para tal efecto, al igual que la forma de hacer el reparto de la tasa entre las diferentes EPS (…)” vulnera el principio de legalidad tributaria sobre el cual se ha pronunciado la Corte, entre otras, en las Sentencias C-243 de 2005 y C-155 de 2003.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de la Protección Social Mediante escrito radicado el 25 de septiembre de 2007, la ciudadana Berta Cecilia Ospina, obrando en nombre del Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte que se declare condicionalmente exequible la disposición

demandada, con los siguientes fundamentos:

1. Manifiesta que la realidad material del ordenamiento jurídico ha acarreado que el legislador emplee una ficción, de uso frecuente y obligado en el Derecho, y que según criterio expresado por la Corte Constitucional en varias sentencias como la C-561 de 1997, C-674 de 1999, C-319 de 2002 y C-993 de

2006, puede expresarse como: ante la certeza de que no hay siquiera un especialista jurídico que conozca a cabalidad el área de su especialidad, es necesario exigir a cada uno de los miembros de la comunidad que se comporte como si conociera las leyes que tienen que ver con su conducta. Ante el intrincado laberinto jurídico, del que no escapa la Ley 1122 de 2007, que será desarrollada en gran parte por la reglamentación, es menester que existan “(…) puentes para los ciudadanos que les permitan hacer valer sus derechos ante la administración pública y los particulares que prestan un servicio público (…)”. Ahora bien, gran parte de acciones de tutela instauradas por las personas en el territorio nacional –aproximadamente 400 mil personashan sido interpuestas para salvaguardar los derechos a la vida e integridad física de los individuos frente a la resistencia de las EPS, que cuentan con un dominio absoluto de las condiciones en las que se ofrece el servicio de salud, que es un servicio público esencial. La vulneración de los derechos fundamentales por dichas entidades ha llegado al absurdo de no cumplir con los tratamientos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. “Por ello, la instauración de defensores en diversas materias constituye una de las fórmulas tendientes a permitir los efectos benéficos del conocimiento del derecho y de hallar un interlocutor válido que lo encause (sic)”. Siendo un mecanismo tendiente a desjudicializar, en lo posible, ciertos temas que pueden ser solucionados mediante su intervención, amén de no ser una figura novedosa, pues existe también en

materia tributaria. Además de las anteriores razones que justifican la existencia del Defensor del Usuario, señala que en las Entidades Promotoras de Salud de ambos regímenes no existen instancias que atiendan al ciudadano y reconsideren las D-6913 8 decisiones que adoptan. Concatenado a lo anterior, “(…) la Superintendencia Nacional de Salud no cuenta, actualmente, con regionales por lo que su presencia, a través de un defensor, tiende a irrigar esa presencia estatal en todo el país. Constituye, sin duda, un mecanismo que se aúna a la vigilancia que dicha entidad debe desplegar y que se focaliza en un sector de los vigilados en virtud de la especial sensibilidad de los mismos. Adicionalmente, constituye una sumatoria de esfuerzos con la Defensoría del Pueblo con un cometido, a todas luces loable en el que el organismo de inspección, vigilancia y control brinda su experticia (sic) en la materia en apoyo al usuario”.

2. En efecto, el artículo demandado crea una figura de defensa del usuario, sin perjuicio de la labor que despliega la Defensoría del Pueblo, pues aquella actuará en coordinación con dicha entidad. Por ende, se trata de un desarrollo del principio de colaboración armónica previsto en el artículo 113 de la Constitución. Se trata entonces de “(…)una sumatoria de esfuerzos en una temática que tiene unos altos visos de complejidad y de necesidad de oportunidad en su resolución[,] pues está de por medio la vida e integridad personal de los ciudadanos.” Así mismo señala, con fundamento en la sentencia C-1343 de 2000 dictada

por esta corporación, que la figura del Defensor del Usuario debe ser analizada tomando en cuenta el Defensor del Contribuyente y el Usuario Aduanero; el cual, lejos de ser un organismo de control, es un medio para que los ciudadanos pueden ejercer la defensa de sus derechos con miras a lograr una mayor eficacia y calidad en la prestación del servicio público. En esta forma, al ser un canal de comunicación entre la ciudadanía y las instancias públicas decisorias competentes, “(…) la creación de esta dependencia constituye un desarrollo de lo dispuesto por el artículo 89 Superior, de conformidad con el cual corresponde al legislador – y en este caso al legislador extraordinario – establecer los recursos, las acciones y los procedimientos necesarios para que los ciudadanos puedan [proteger sus derechos]”. Por otra parte, el propósito del artículo 42 de la ley 1122 de 2007 no es otro que fortalecer la actividad estatal dentro de un organismo: la Superintendencia Nacional de Salud, la cual, como órgano de control, cumple una función esencial en un Estado Social de Derecho. Por ende, tampoco es de recibo el argumento de que el Defensor del Usuario afecta la labor que desplieguen las asociaciones de usuarios, pues se trata de una suma de acciones para garantizar el derecho a la salud de las personas.

3. Respecto de la naturaleza del aporte con destino a la Defensoría del Usuario en Salud señala que, dentro del esquema de recaudo contributivo al cual puede acudir el Estado con el fin de financiar dicha actividad, se trata de una tasa y no de una contribución parafiscal.

D-6913 9 La Defensoría del Usuario depende de la Superintendencia Nacional de Salud,

“[a]l analizar la norma en cuestión, se observa que el Defensor del Usuario constituye una extensión de la labor de inspección, vigilancia y control. Asume una labor de recepcionamiento de quejas a nivel nacional para trasladar a las autoridades competentes, entre ellas la propia Superintendencia. (…)”; en este sentido, la figura de la subordinación de que trata el artículo demandado debe ser interpretada en el sentido de que la Defensoría está integrada a aquella entidad. Manifiesta que, frente a la labor que cumplen las Superintendencias, la Corte Constitucional ha entendido que la contraprestación que se cobra tiene el carácter de una tasa, pues la vigilancia que ejerce dicha entidad es un servicio público, siendo aquella el mecanismo mediante el cual se financian algunos servicios públicos de carácter administrativo. En esta forma, el sistema, método y linderos indicados en el artículo 338 superior en relación con las tasas deben ser entendidos dentro de una interpretación sistemática de las normas que regulan esa entidad, entre las cuales se encuentran las que establecen el marco respecto de los recursos que percibe. Así, el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 establece que “[l]as entidades de derecho público o privadas (…), cancelarán una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la Superintendencia respecto de tales entidades”. Afirma que dicho artículo también señala que el valor de la tasa será definido anualmente por el Gobierno Nacional, valor que incluirá la evaluación de los factores sociales, económicos y geográficos pertinentes. Con fundamento en las reglas que se definen en dicha ley, el Gobierno Nacional señalará el monto tarifario de la tasa, así como los coeficientes. En este orden de ideas “(…) no

era imprescindible que la ley 1122 de 2007 se [detuviera] en el sistema y método[;] si dicha entidad contaba con una norma específica que establece los elementos propios de la tasa (…)”, como son el hecho generador, la base gravable, la tarifa, el sujeto activo y el sujeto pasivo. Por esta razón, al efectuar una interpretación sistemática, se cumplen los elementos de la obligación tributaria exigidos en el artículo 338 de la Constitución. Concluye que teniendo en cuenta el principio de conservación del Derecho, debe ser declarada exequible la norma demandada, señalando expresamente que debe ser interpretada con apoyo en los criterios establecidos en el ordenamiento jurídico, en particular en el artículo 98 de la ley 488 de 1998.

2. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud Mediante escrito radicado el 25 de septiembre de 2007, la ciudadana Yadira del Socorro Vega Orozco, obrando en nombre de la Superintendencia Nacional de Salud, solicita a la Corte que declare exequible la disposición demandada,

con los siguientes fundamentos: D-6913 10

1. El Sistema General de Seguridad Social en Salud, parte esencial del Estado Social de Derecho, tiene como objetivo cubrir, entre otras, las contingencias que menoscaben la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, para que sus derechos constitucionales y legales no se vean transgredidos. Para este fin, y con el objetivo de que el servicio público esencial de salud se preste de la manera más eficiente posible, el legislador concibió entidades especializadas: las Entidades Promotoras de Salud, que tienen como finalidad la administración idónea de recursos públicos por

expresa delegación del Estado, para la prestación del servicio público de salud. En este orden de ideas, y por lo trascendente que resulta para el cabal cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, “(…) es vital para la efectividad del derecho a la salud que las Entidades Promotoras de Salud funcionen eficientemente, por lo tanto, cuando se compruebe que éstas no están cumpliendo efectivamente la normativa que rige el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los organismos de inspección, control y vigilancia deben proceder a tomar las medidas policivas a que haya lugar, en forma inmediata, en aras a garantizar la salud a todos los colombianos mediante el eficiente funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud.”

2. Ahora bien, la figura del Defensor del Usuario en Salud es análoga a la contemplada en el régimen tributario, y obedece al principio democrático contenido en la Constitución, que, amén de ser un principio fundamental del Estado, irradia la totalidad de la Carta Política.

Este principio, “[e]n cuanto al control se refiere, se expresa en actos de acompañamiento tendientes a “vigilar” la gestión pública en una función veedora, detectora o denunciante, función que también cumple, a su manera, frente al campo judicial”. En esta forma, este principio fue desarrollado en la Ley 100 de 1993 en los artículos 198 y siguientes, así como en los Decretos 1416 de 1990, 1485 de 1994 y 1757 de 1994. Como complemento de las organizaciones de usuarios, el legislador mediante el artículo 42 de la ley 1122 de 2007, creó la figura del Defensor del Usuario en Salud, mecanismo que servirá para descongestionar los despachos

judiciales, pues puede evitar que “(…) los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud tengan que invocar la acción de tutela para obtener la prestación de los servicios de salud por parte de las Entidades Promotoras de Salud.”

3. Por otra parte, indica que la delegación hecha al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con la contribución, contiene los parámetros necesarios para hacerlo, debido a que se definió el costo indicando que “(…) será el que demande la Defensoría del Usuario, de tal manera que el legislador sólo delegó la fijación de su monto, lo cual resulta necesario para ajustar su cobro a las necesidades del servicio (…)”. En igual forma, se determinó “(…) la forma de reparto del costo beneficio, entre los D-6913 11 contribuyentes, de acuerdo con la distribución de los defensores, que no podría hacerla directamente el legislador, porque ello implicaría referirse uno a uno a cada caso concreto.”

4. Concluye su intervención aduciendo que según la sentencia C-155 de 2003 de la Corte Constitucional, los términos “sistema” y “método” deben interpretarse en sentido general y amplio.

3. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario Mediante escrito allegado a esta Corporación el 25 de septiembre de 2007, el ciudadano Juan Pablo Godoy Fajardo, obrando en su condición de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, manifestó que el Consejo Directivo del Instituto en reunión celebrada el 18 de Septiembre de 2007 resolvió remitirse al concepto expresado en oficio del 7 de Junio de 2007, en

el cual se pronunció acerca de los aspectos tributarios de la norma demandada en el Expediente D-6793 (Magistrado Ponente doctor Manuel José Cepeda Espinosa), en el sentido de que la misma es contraria a lo dispuesto en el Art. 338 de la Constitución. Señaló además que en esa ocasión los Doctores Juan Pablo Godoy, Mauricio

A. Plazas Vega, Consuelo Caldas Cano y Arturo Acosta Villaveces manifestaron su desacuerdo y salvaron su voto, planteamiento que en esta oportunidad acogió el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar.

1. Los argumentos que sustentan la posición del Instituto, en el sentido de que la norma demandada es inexequible, son los siguientes: Los intervinientes basan su escrito en dos análisis: si la norma acusada crea una contribución parafiscal, y si se viola el principio de legalidad de los tributos consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política de Colombia. 1.1 Al tener la obligación de contribuir al sostenimiento del denominado Defensor del Usuario en Salud una fuente legal (artículo 42 de la ley 1122 de 2007), se cumple el requisito de ser un obligación ex lege. De igual forma, por no tener el tributo carácter general, sino particular, orientado hacia el sector específico de las Empresas Promotoras de Salud, se descarta la posibilidad de que se trate de un impuesto.

Así mismo, la obligación tiene una destinación especial, pues su objetivo es la “financiación de los costos” o el “sostenimiento” del Defensor del Usuario en Salud. “Si bien no se expresa la mención, fenómeno común a varias contribuciones parafiscales en nuestro medio, se infiere que en este caso el

legislador crea la contraprestación a cargo de las empresas promotoras de salud porque se parte de la premisa de que el defensor del usuario en salud