CC - C045-2018

Sentencia C-045/18

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad

FACULTAD DE ENTIDADES TERRITORIALES PARA IMPONER

TASAS O SOBRETASAS ESPECIALES DESTINADAS A FINANCIAR FONDOS-CUENTA TERRITORIALES DE SEGURIDAD PARA FOMENTAR LA SEGURIDAD CIUDADANAInhibición para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda

Referencia: expediente D-11956

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º (parcial) de la Ley 1421 de 2010

Actor: Jesús Andrés Jiménez Riviere

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo Rivera, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, el ciudadano Jesús Andrés Jiménez Riviere presentó ante esta Corporación demanda contra el artículo 8.º (parcial) de la Ley 1421 de 2010, por estimar vulnerados el preámbulo y los artículos 1.º, 2.º, 13, 95, 15012, 216, 217, 218, 287, 300-4, 313, 338 y 363 de la Constitución Política.

2. Mediante auto del 23 de febrero de 2017, el Magistrado Sustanciador dispuso: i) admitir la demanda, ii) fijar en lista el asunto por el término de 10 días y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al

2 Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana -FONSECON-, a los Ministros del Interior, de Salud, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho y de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, a la Superintendencia Financiera, al Departamento Nacional de Planeación -DNP-, a la Contraloría General de la República, a la Contaduría General de la Nación, a la Dirección General de la Policía Nacional, a la Dirección Nacional del Ejército, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, las Alcaldías de Cali, Medellín y Barranquilla y a la Defensoría del Pueblo; iv) invitar a las universidades Nacional, Santo Tomás de Bogotá, de Antioquia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda y del Norte, así como al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Cámara

de Comercio de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, al Centro de Derecho, Justicia y Sociedad -DEJUSTICIA-, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios y a la Defensa civil, para que emitieran su opinión sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA

3. A continuación se transcribe el artículo 3º de la Ley 1421 de 2010 y se subraya el aparte demandado. “LEY 1421 DE 2010

(diciembre 21) Diario Oficial No. 47.930 de 21 de diciembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782de 2002 y 1106 de 2006. ARTÍCULO 8o. APORTES VOLUNTARIOS A LOS FONDOSCUENTA TERRITORIALES. Los departamentos y municipios podrán aportar recursos propios o recibir donaciones de particulares destinadas a propiciar y garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento o municipio. Los departamentos y municipios podrán imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana. PARÁGRAFO. Los comités territoriales de orden público aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se 3 reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como

las partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes. Los Alcaldes y Gobernadores deberán presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos-cuentas territoriales de seguridad. El inciso segundo del presente artículo no estará sometido a la vigencia de la prórroga establecida mediante la presente ley, sino que conservará un carácter permanente.” (se subraya el inciso acusado).

III. LA DEMANDA

4. El demandante sostuvo que el aparte acusado vulnera el preámbulo y los artículos 1.º, 2.º, 13, 95, 150-12, 216, 217, 218, 287, 300-4, 313, 338 y 363 del texto superior, al facultar a los entes territoriales para imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar la seguridad ciudadana, como si se tratara de un servicio público utilizado por el contribuyente por su propia iniciativa, y no de un deber constitucional y legal a cargo del Estado.

Además, agregó que dentro del sistema tributario nacional ya existe la contribución especial destinada al Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, con un objeto similar.

5. Afirmó que la disposición censurada es contraria al carácter finalista de la Constitución, en la medida que vulnera la unidad nacional así como el derecho a la igualdad de los asociados a que el Estado les garantice la seguridad, la vida y la convivencia pacífica; y el orden político, económico y social justo1, dado que si el asociado solicita o requiere del servicio público de seguridad ciudadana, debe pagar como contraprestación la tasa o sobretasa en cuestión. 2

Agregó que el inciso demandado crea un trato discriminatorio injustificado, ya que existen personas que podrán acceder al servicio de seguridad ciudadana y otros que no, lo cual no se ajusta a los postulados y fines constitucionales. Estableció que no es una medida adecuada ni necesaria para financiar la seguridad nacional, porque esta recibe recursos provenientes de la contribución al Fondo de Seguridad Nacional y Convivencia Ciudadana3 y debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional. En consecuencia, tampoco es proporcional por sacrificar los principios de igualdad, necesidad, igualdad y unidad nacional, entre otras garantías y principios de orden constitucional. 1 Citó las sentencias C-020 de 1996, C-479 de 1992. 2 Citó las sentencias C-813 de 2014 y C-435 de 2013, así como el fallo de 1.º de octubre de 2009, exp. 16379, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3 Cfr. artículo 2.º del Decreto 2170 de 2004 y la Ley 418 de 1997. 4

6. Argumentó que Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, donde la seguridad ciudadana hace parte del orden público cuya garantía y prestación le fue asignada al presidente de la república4, de modo que otorgarle a los departamentos y municipios la facultad para financiarla con una tasa o sobretasa que se paga por la prestación efectiva o potencial de un servicio público solicitado o requerido por el contribuyente, desconoce los artículos 287, 300 y 313 del texto superior.

7. Aseveró que el aparte impugnado contraría el artículo 95 de la Constitución

porque desconoce los principios de justicia y equidad, ya que no es viable financiar la seguridad ciudadana con tasas y sobretasas porque esa es responsabilidad exclusiva del Estado.

8. Sostuvo que la disposición demandada infringe los artículos 216, 217 y 218 de la Carta porque desconoce la finalidad “primordial”5 y universal de la fuerza pública, la cual presta un servicio público general a todos los habitantes del territorio nacional, lo que por definición debería ser financiado con impuestos, y no con tasas y sobretasas.

9. Agregó que el legislador omitió fijar directamente los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y las tarifas de la tasa o sobretasa especial a crear por parte de los municipios o departamentos. Además, afirmó que la sentencia C-155 de 2016 reconoció “la libertad de configuración del legislador y la autonomía de las entidades territoriales en materia de imposición de tributos la posibilidad para el legislador de establecer contribuciones y tasas con destinación específica atada a la recuperación de los costos o a la participación en beneficios, lo que no sucedió con la disposición demandada (…)”.6

10. Finalmente afirmó que el inciso impugnado atenta contra los principios del sistema tributario o de equidad, al desconocer la igualdad que debe existir entre los ciudadanos frente a las cargas públicas al autorizar un cobro sin moderación y adicional a la contribución especial para el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana; y eficiencia, al afectar el diseño de los tributos fijados por el legislador al nivel nacional al autorizar la creación de uno similar en el orden territorial, generando distorsiones económicas.

IV. INTERVENCIONES

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

11. Solicitó la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo acusado. 4 Fl. 12 del expediente. 5 Ib. 6 Fl. 25 del expediente.

5

12. Indicó que los argumentos esgrimidos por el actor no cumplen con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional, así: (i) claridad y especificidad porque los cargos son difícilmente identificables y su estructura es confusa y repetitiva, al punto que utiliza los mismos párrafos en diferentes secciones, cambiando una o dos frases para aparentar estructurar uno diferente;

(ii) certeza, al otorgarle a la norma un efecto que no se desprende del texto de la misma; y (iii) suficiencia, dado que la fundamentación expuesta carece del necesario desarrollo conceptual y sustento normativo o jurisprudencial para generar una mínima duda de inconstitucionalidad. Afirmó que el demandante propone un único cargo que presenta de distintas maneras, según el cual, la seguridad ciudadana es un servicio público que debe ser prestado por el Estado con independencia de que sea solicitado o no por la ciudadanía, por lo que no puede ser financiado con recursos provenientes de tasas o sobretasas, sino con impuestos del orden nacional. A partir de dicha premisa, el actor desarrolla una serie de argumentos vagos e imprecisos que se repiten a lo largo de la demanda con leves variaciones, empero, ninguna de sus disquisiciones logra estructurar un concepto de violación que permita desarrollar

un juicio de constitucionalidad, en la medida que están cimentados sobre “su percepción subjetiva y particular de los posibles efectos que la norma podría llegar a tener y omite especificar cuál es el contenido normativo de las disposiciones que presuntamente considera vulneradas por la norma demandada”.7 Adujo que la demanda no desarrolla los conceptos de unidad nacional, de igualdad ni de orden político, económico y social justo, sino que se limita a enunciarlos y a afirmar que son desconocidos con la disposición acusada, sin especificar cómo los vulnera, lo que termina imposibilitando “llevar a cabo un silogismo aristotélico y, se traduce en una dificultad –y en un riesgopara el administrador de justicia determinar dentro de su ámbito de competencia rogada los límites entre el principio pro actione y el principio democrático.8 En consecuencia, le deja al juez la tarea de estructurar el cargo, lo cual ha sido considerado como inaceptable por la jurisprudencia de la Corte.

13. Respecto al fondo del asunto, explicó que las tasas y sobretasas tienen un significado conceptual y técnico completamente distinto, ya que la primera es un tributo que surge como contraprestación de un servicio público; mientras que el segundo, es una tarifa que se adiciona a un tributo ya existente. Añadió que pareciera que el demandante desconoce dichos conceptos porque asume que está en presencia de un nuevo tributo cuyo recaudo no puede tener la misma destinación, confundiendo objetivo con hecho generador, lo cual es errado porque la norma censurada no hace referencia a este último.

Concluyó que la visión del actor llevaría a la premisa absurda de que si un

tributo se destina a financiar un sector en particular (v.g. salud, educación, agua potable, cultura) no es constitucionalmente válido establecer otros gravámenes 7 Fl. 158 vto del expediente. 8 Fl. 159 del expediente. 6 con igual destinación. Admitir tal interpretación limitaría la facultad impositiva del Congreso y cercenaría la posibilidad de financiamiento de los distintos sectores del Estado.9 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

14. Solicitó la inhibición y, subsidiariamente, la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo acusado.

15. Afirmó que los argumentos del demandante no cumplen los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional, pues si bien hay un despliegue de fundamentación, ella no expresa las razones por las que se considera que la norma acusada contraría la Constitución. Agregó que las disquisiciones efectuadas son apreciaciones subjetivas10, sin que el juez pueda suplir este vacío creando razones de su propia cosecha, habida cuenta que debe recaer sobre un texto legal y no sobre una deducción del actor, de manera que permita verificar si existe una oposición entre el texto legal y la Carta.11

16. Pese a que no se formularon cargos por vicios en el proceso de formación de la norma censurada, el interviniente encontró que la ley objeto de la demanda, en sentido estricto, no está sujeta a ningún procedimiento específico en su formación, por lo que no se configuraría ningún defecto formal que diera lugar a

declarar su inconstitucionalidad. Sobre el fondo, advirtió que los hechos en que se funda la demanda no obedecen al principio de razonabilidad o lógica de lo razonable y, en ese contexto, el aparte acusado no se contrapone a las normas invocadas por el accionante. Ministerio del Interior

17. Intervino solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada, al considerar que no contraría el texto constitucional, ya que la norma persigue el cumplimiento de las funciones asignadas a los alcaldes y gobernadores en materia de la conservación del orden público.

18. Explicó que el actor le otorgó a los artículos 303 y 315 numerales 1.° y 2.° del texto superior un alcance equivocado, al suponer que la política pública de seguridad ciudadana hace parte del orden público y que los métodos para desarrollarla son competencia exclusiva del presidente de la república; pues de la lectura sistemática de la Constitución se concluye que los entes territorialesen ejercicio de la autonomía - tienen la posibilidad de diseñar esquemas sociales, 9 A fin de sustentar la anterior afirmación citó ejemplos de tributos que gravan distintos hechos económicos pero con una misma destinación en el ámbito presupuestal: el recaudo por el impuesto al consumo de cigarrillos, al consumo de licores y por el monotributo se destinan al sector salud; el recaudo por el impuesto al consumo de licores y el impuesto nacional al consumo de datos móviles contribuyen al deporte; y el impuesto sobre la renta y el consumo de licores financian la educación. Cfr. Fl. 160 del expediente. 10 Citó las sentencias C-297 de 1999 y C-519 de 1998. Cfr. Fl. 88 vto.

11 Citó la sentencia C-504 de 1995. Cfr. Fl. 89 vto. 7 políticos y económicos para garantizarlos, sin que ello desnaturalice la jerarquía prevista en las normas ni la condición de Estado unitario.

19. Asimismo, sostuvo que el actor parte de una definición equivocada de convivencia ciudadana, al entender que solo tiene como elementos de garantía la presencia de fuerza pública en los territorios y los instrumentos con los que está dotada para cumplir su función. Empero, la actual aproximación conceptual prevista en los artículos 5.° a 7.° de la Ley 1801 de 2016, entiende como convivencia “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”12; para lo cual concurren otras categorías como la seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública, a fin de asegurar el ejercicio de los derechos y libertades de las personas, el respeto por la diferencia y la aceptación de ella, la resolución pacífica de los desacuerdos que afecten la convivencia, la convergencia de los intereses personales y generales para promover un desarrollo armónico y la prevalencia de los valores sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez, respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y paz.

De lo anterior, anotó el Ministerio del Interior que a diferencia de la idea del demandante, la convivencia y seguridad ciudadana no se limitan al deber general de asegurar la existencia de uniformados que contribuyan al mantenimiento del orden público, pues aunque de ellos depende en buena medida el logro de ese

fin, se requiere de la implementación de otras estrategias, que necesariamente exigen la concurrencia de los entes territoriales, como las entidades más cercanas a la ciudadanía y, a su vez, la necesidad de fortalecerlos económicamente para cumplir sus objetivos.

20. Expuso que equivocadamente el accionante supone que el cumplimiento de los objetivos en materia de convivencia y seguridad ciudadana estaría previsto solo para algunos territorios, empero, en un ejercicio de sana hermenéutica de los artículos 287, 303 y 315 de la Carta, del Código de Policía y Convivencia y de la norma acusada, se colige que todo el Estado, incluyendo a los entes territoriales, debe adoptar las medidas necesarias para alcanzar los propósitos de las normas superiores y ordinarias dictadas en desarrollo de los derroteros constitucionales.

21. Señaló que el actor plantea una tensión desequilibrada entre la autonomía territorial y la unidad del Estado, al sostener que la tributación creada no está permitida en la Carta, sin embargo, tampoco señaló cuál es la norma constitucional u ordinaria que establece qué tipo de tributos no pueden ser definidos por las entidades territoriales, por lo que no es más que una afirmación genérica sin soporte normativo y, en esa medida, el cargo es insuficiente al no permitir la confrontación normativa.

12 Ib. 8

22. Adujo que el demandante malinterpretó las conclusiones jurisprudenciales de la sentencia C-155 de 2016, efectuando transcripciones sesgadas que no se compadecen con el verdadero contenido y sentido de la decisión en cita, toda

vez que dicho fallo definió la naturaleza jurídica y constitucional de las contribuciones especiales, de lo que no puede derivarse la restricción para crear la tasa o sobretasa de seguridad y convivencia ciudadana. A su vez, explicó que tampoco se niega la posibilidad de que los órganos de representación territoriales fijen los elementos del tributo que no fueron definidos por el Congreso.13

23. Finalmente destacó que el actor confunde las diferentes formas de tributación y a partir de ahí, afirma que de mantenerse la norma acusada la seguridad ciudadana dependería de la voluntad del ciudadano y perdería su carácter de servicio público de interés general. Sin embargo, según la sentencia C-155 de 2016, la tasa busca compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público, circunstancia que no lo desnaturaliza ni lo hace perder el deber de ser prestado en abstracto.

U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN24. Solicitó la exequibilidad de la disposición acusada explicando que la facultad entregada a los municipios y departamentos para imponer una tasa o sobretasa con destinación a fomentar la seguridad ciudadana no contraría el carácter finalista de la Constitución porque dentro del marco democrático y participativo que caracteriza al Estado social de derecho, los entes territoriales están llamados a colaborar armónicamente para la realización de los fines de este.

25. En ese contexto, el concepto de seguridad ciudadana comprende la preservación del orden público, la convivencia pacífica, la protección a la vida, la libertad y la paz, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia

pacífica y la vigencia de un orden justo y proteger a todas las personas residentes en el territorio nacional en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades; siendo los llamados a asegurarla todas las autoridades de la república, nacionales y territoriales.

26. Agregó que dada la necesidad de adoptar medidas eficaces para garantizar la seguridad ciudadana en todo el territorio nacional y, teniendo en cuenta que, los recursos del presupuesto general de la nación nunca serán suficientes para sufragar los gastos que demanda financiar la fuerza pública y demás instituciones del Estado, es legítimo que el legislador prevea imponer y recaudar nuevas contribuciones fiscales como la demandada.

27. De otra parte, aseguró que la facultad para imponer la tasa o sobretasa objeto de la demanda no contraría la Carta, ya que tratándose de la garantía del orden público y la seguridad ciudadana, se necesita aunar esfuerzos entre las 13 Citó la sentencia C-891 de 2010. Cfr. Fl. 177 del expediente. 9 autoridades de los órdenes nacional y territorial, la Policía y la comunidad. En ese contexto, la competencia y responsabilidad para preservarlo es de todos por tratarse de un servicio público que no solo radica en cabeza del presidente.14

28. Finalmente, aseveró que la previsión del artículo 95 superior, que imponer como deberes de la persona contribuir al financiamiento de gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, lo hace dentro de un contexto de reciprocidad porque ese deber tiene como único propósito lograr una sociedad más justa y equitativa. En tal virtud, el legislador cuenta con un

amplio margen de potestad configurativa para crear tributos siempre que garantice los principios de equidad, eficiencia y progresividad y se ajuste a la legalidad, certeza e irretroactividad. El Departamento Nacional de Planeación -DNP29. Solicitó declarar la inexequibilidad del inciso 2.° del artículo 8.° de la Ley 1421 de 2010, bajo el argumento que la seguridad y convivencia, como parte de la preservación del orden público, son prioridades nacionales y es deber del gobierno central, en coordinación con las autoridades territoriales, garantizarla a todos los habitantes, a fin de proteger su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.

30. El DNP destacó que la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por normas posteriores como las Leyes 1106 de 2010 y 1421 de 2010, creó la contribución especial destinada a los Fondos Nacionales y Territoriales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, para financiar actividades de seguridad y de orden público, cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado. Los recursos que reciben son el equivalente al 5% sobre los contratos de obra pública.

31. Explicó que la intención del artículo 8° de la Ley 1421 de 2010 es que las entidades territoriales cuenten con recursos adicionales a los señalados para atender la política territorial de seguridad y convivencia ciudadana y, de paso, generar una mayor corresponsabilidad de las entidades territoriales en el mejoramiento de las condiciones de seguridad en los territorios.

32. No obstante lo anterior, explicó que en ningún caso la seguridad ciudadana, como componente del orden público, puede ser garantizada con criterio de

contraprestación por el servicio prestado, razón por la cual la disposición impugnada debe declararse inexequible. Policía Nacional

33. Intervino solicitando declarar la exequibilidad de la norma demandada.

34. Informó que la actividad que ejecuta la Policía Nacional conforme al artículo 218 superior y la Ley 62 de 1993, es un servicio público permanente, 14 Citó las sentencias C-123 de 2011, SU476 de 1997 y C-024 de 1994. Cfr. Fls. 104 vto y 105 del expediente. 10 establecido con el fin de garantizar en todo el territorio nacional la vida, honra, bienes e integridad a todos los habitantes, para brindar seguridad y tranquilidad en el ejercicio de los derechos humanos y las libertades públicas propias de un Estado democrático.

35. Advirtió que conforme a los artículos 287 y 338 de la Carta Política, las entidades territoriales gozan de autonomía tributaria, por lo que en ejercicio de tal facultad los mandatarios locales y regionales pueden imponer tasas que permitan solventar los servicios prestados, teniendo en consideración que los recursos de la nación no son suficientes para satisfacer las necesidades de seguridad en cuanto a capacitación, tecnología y recursos administrativos.

36. Finalmente, agregó que no se vulnera el derecho a la igualdad porque la Policía Nacional no discrimina en la protección durante la prestación del servicio por parte del personal uniformado.

Alcaldía Mayor de Bogotá

37. Intervino solicitando la exequibilidad de la disposición demandada a excepción de la expresión “tasas” que debe ser declarada inexequible.

38. Explicó que el inciso acusado no contraría los preceptos constitucionales

invocados por el actor, ya que en virtud del numeral 9.° del artículo 95 de la Carta, los ciudadanos tienen el deber de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, con fundamento en el principio de reciprocidad que rige las relaciones entre la administración y sus asociados.15

39. Sostuvo que la seguridad ciudadana es un fin esencial y un servicio público sujeto a regulación legal que se encuentra en cabeza del Estado, quien debe prestarlo de manera eficiente y continua, a todos los habitantes del territorio nacional. En ese contexto, encontró que la norma censurada está en armonía con la Carta ya que el artículo 2.° del texto superior se refiere a las autoridades, que incluye las nacionales y las territoriales16, siendo el legislador el primer llamado a fijar las condiciones bajo las cuales se prestan los servicios públicos y, en especial, las directrices que orientarán la actividad de los diferentes sujetos involucrados en la prestación de la seguridad en el territorio nacional.17

40. Trajo a colación que el proyecto de Ley 026 de 2010 -hoy Ley 1421 de 2010buscó promover una mayor articulación de la aplicación del orden público en lo local, orientada al fortalecimiento de la seguridad ciudadana prorrogando las normas ya existentes y, por otra, otorgarle mayores recursos y facultades a los alcaldes y gobernadores en la destinación y manejo de los dineros para la seguridad y convivencia ciudadana. 15 Citó la sentencia C-397 de 2011. Cfr. Fl. 131 del expediente. 16 Citó la sentencia C-123 de 2011. Cfr. Fl. 131 vto del expediente. 17 Citó las sentencias C-1065 de 2008, C-075 de 2006, C-741 y C-150 de 2003, C-284 de 1997, C-247 de 1996 y C-517 de

1992. Cfr. Fl. 132 del expediente.

11

41. Señaló que el hecho de que exista la contribución especial de obra pública

(inciso 2.° del artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006), no riñe con la facultad otorgada en la disposición acusada siempre y cuando la tasa o sobretasa no graven un mismo hecho generador a cargo de un mismo sujeto pasivo.18 Asimismo, explicó que la Corte ha sostenido que las leyes que autorizan la creación de tributos por entidades territoriales pueden ser generales atendiendo al principio de soberanía fiscal. 19

42. Por último, sostuvo que la tasa es un gravamen que tiene por finalidad recuperar el costo de un bien o servicio ofrecido, que el particular puede adquirir o no, y su precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión y ocasionalmente caben criterios distributivos como tarifas diferenciales. Por su parte, las sobretasas son una adición o aumento a la carga ya existente y tienen como característica que los recursos se destinan a un fin específico, por lo que concluyó que “no resulta factible la financiación de la seguridad ciudadana a través de la adopción de una tasa sino de una sobretasa del tributo territorial que determine la asamblea y el concejo municipal.”20

Alcaldía de Santiago de Cali

43. Intervino solicitando la exequibilidad del inciso censurado, al considerar que el legislador facultó a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales, “para recuperar en menor medida el costo de los que significa ofrecer y garantizar la seguridad y bienestar del ciudadano”21,

empero, dichos tributos no son obligatorios y queda a discrecionalidad del interesado contribuir al bien o servicio que presta el Estado. En consecuencia, la fijación de las tasas o sobretasas especiales por parte de las autoridades administrativas no contraría los artículos invocados por el demandante, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

44. En cuanto a si la facultad otorgada a los departamentos y municipios para imponer tasas o sobretasas especiales destinadas a financiar los fondos-cuenta territoriales de seguridad para fomentar la seguridad ciudadana, aun cuando ya existe la contribución especial destinada al Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, se ajusta a la Constitución porque son tributos de naturaleza diferente.

45. Finalmente, explicó que no se afecta la equidad tributaria porque no se desconoce la igualdad que debe existir entre los ciudadanos frente a las cargas públicas, ya que estas contribuyen al desarrollo de un servicio público prestado por el Estado, como la seguridad y convivencia ciudadana.

Instituto Colombiano de Derecho Tributario 18 Citó la sentencia C-155 de 2016. Cfr. Fl. 132 vto del expediente. 19 Citó la sentencia C-084 de 1995. Cfr. Fl. 132 vto del expediente. 20 Fl. 133 del expediente. 21 Fl. 198 del expediente. 12

46. Solicitó la inexequibilidad del inciso 2