CC - C046-2006

Sentencia C-046/06

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Recursos y medios de defensa DERECHO DE IMPUGNACION DE SENTENCIA EN MATERIA PENAL Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDADAlcance/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Sentencias penales condenatorias y fallos de tutela/CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad/PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad La Carta de manera expresa sólo establece en efecto el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (CP arts 28 y 86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, y que hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), prevén el derecho a impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley. Conforme a lo anterior, a pesar de la importancia que puede tener la posibilidad de apelar una sentencia contraria, es claro que no es obligatorio que todos los procesos judiciales sean de doble instancia.

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Criterios que debe respetar el legislador al establecer excepciones PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa El principio de doble instancia no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa en todos los ámbitos, pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el Legislador podrá consagrar excepciones al principio según el cual toda sentencia es apelable o consultable. READECUACION TEMPORAL DE COMPETENCIAS EN JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAEstablecimiento de procesos de única instancia/TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Conocimiento de procesos en única instancia/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No vulneración al establecer reglas sobre cuantía para acceder a segunda instancia El legislador pretendió -ante el hecho de la no puesta en marcha de los juzgados administrativosadecuar a esa situación el reparto de competencias dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecido en la ley 446 de 1998 y concretamente asignar en única instancia a los Tribunales administrativos una serie de asuntos que de haberse puesto en funcionamiento los juzgados administrativos deberían conocer en segunda instancia. Dicha solución, si bien implica la exclusión de la doble instancia deja en todo caso en manos de dichos tribunales el conocimiento de los asuntos referidos sin que con ello pueda considerarse que se limitan de manera irrazonable o desproporcionada los derechos de los justiciables. Téngase en cuenta que se está en presencia de un juez plural sometido como todos a la Constitución y a

la Ley y que en el caso excepcional en que su actuación comporte la configuración de una vía de hecho que desconozca flagrantemente dichos derechos será posible acudir a la vía de la acción de tutela. Frente a la afirmación que hace el actor y que comparte el señor Procurador General de la Nación en el sentido de que con las expresiones acusadas se vulnera el principio de igualdad pues en atención a la cuantía señalada -500 salarios mínimossólo unos pocos asuntos de los que conoce la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrán tener segunda instancia, la Corte hace énfasis en que no se configura discriminación alguna en este caso pues se está en presencia de una norma que simplemente acude al factor cuantía -criterio objetivo que como ha señalado la Corte no desconoce per se el principio de igualdadpara fijar una competencia sin que dicha determinación signifique tratamiento distinto a quienes se encuentran en una situación similar.

R e f e r e n c i a : e xpediente D-5874

Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se

dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”

Actor: Enrique Gil Botero

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Enrique Gil Botero presentó demanda contra las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de”, “500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia” Mediante auto del quince (15) de julio de 2005, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar

la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Así mismo ordenó invitar en este proceso al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.893 del 28 de abril de 2005. Se subraya lo demandado. “Ley 954 de 2005”

(abril 27) “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia ” El Congreso de la República DECRETA: Artículo 1º. Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así: Parágrafo. Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos, así: Los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de los procesos

cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9 del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia. Los Tribunales Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40. Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los Tribunales Administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los Jueces Administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los Tribunales Administrativos. El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38. Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley.” (...)

III. LA DEMANDA El demandante afirma que las expresiones acusadas vulneran los artículos 13,

29 y 31 de la Constitución Política. Así como lo previsto en el Preámbulo y los artículos 7° y 8° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 8°, numeral 1° y 25, numerales 1° y 2° literal b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 14, numeral 1° del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. Precisa que la Constitución Política en el artículo 31: “...impone una restricción a la soberanía democrática del legislador en cuanto coarta o limita su libertad de configuración en la función legislativa, como quiera que no puede confundir o mutar el principio por la excepción, o lo general que es la posibilidad de la ‘apelación judicial’ por lo excepcional que sería la prohibición particular o para algunos eventos; esa soberanía democrática no es absoluta y encuentra un límite en la misma Constitución y el legislador ha de someterse a ella porque de lo contrario queda por fuera del marco del Estado constitucional, es así como su poder de creación legal lo debe ejercer sin ir a invertir el orden de las proposiciones (...) porque el precepto constitucional obra como una libertad pero también como una restricción, de allí que para el legislador ‘la libertad comienza donde termina la obligación...”. En ese orden de ideas, considera que las expresiones acusadas, vulneran la Constitución Política en la medida en que convierten el principio en excepción y la excepción en regla general, so pretexto de desarrollar la excepción, desconociendo en consecuencia el mandato y el límite que la Carta

fundamental impuso al legislador en el artículo 31, especialmente en materia de los derechos fundamentales.

Aclara que: “... en la jurisdicción contenciosa administrativa, el artículo 86 del CCA modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, consagra la acción de reparación directa y el artículo 20 del CPC determina con fundamento entre otros criterios, la forma de establecer la cuantía en atención a la pretensión mayor para cada demandante, y en efecto existe una línea jurisprudencial administrativa en la cual por perjuicios extrapatrimoniales, el tope indemnizatorio por mora lo constituye la suma de cien salarios mínimos legales mensuales, y en materia de daño a la vida de relación al máximo otorgado en la actualidad es de doscientos salarios mínimos legales mensuales, precedente judicial elaborado en el ejercicio del arbitrio judice...”.

De otra parte, explica que los reconocimientos máximos hechos por la jurisprudencia contenciosa en materia de perjuicios extrapatrimoniales, y la imposibilidad consecuencial de imprimir vocación de segunda instancia por ese factor, se han constituido en un precedente judicial, circunstancia que la doctrina constitucional ha denominado “reglas controlantes”, de forma tal que el precedente de los montos máximos reconocidos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, en lo que concierne a los perjuicios inmateriales, constituye un punto de referencia que no puede desconocerse en relación con el juicio de proporcionalidad, y por tanto resulta imprescindible al examinar el criterio de la cuantía. Sobre el particular cita la sentencia SU-047 de 1999.

Hace énfasis en que: “...la norma impugnada por su inconstitucionalidad

pulverizó el artículo 31 de la Constitución, dejando a la sección Tercera del Consejo de Estado, sin la posibilidad real de conocimiento de la responsabilidad extracontractual del Estado. La finalidad de la norma de descongestionar al Consejo de Estado en los procesos de ésta naturaleza, no sólo ha trastocado el orden constitucional sino que creó un abismo que deja sin función en la práctica la actividad judicial de dicha Sección del Consejo de Estado una vez evacuen el represamiento de años anteriores...”. Considera que las expresiones acusadas vulneran los derechos a la igualdad y al debido proceso, por cuanto al no establecerse la doble instancia, no solo se limita el derecho de contradicción sino que se configura una discriminación que afecta a las personas que han sufrido un daño causado por la acción u omisión de las autoridades públicas, pues el Estado en lugar de intervenir a favor de los más débiles que en éste caso serían las víctimas lo que hace es desampararlas, invirtiendo en consecuencia el contenido de la tutela positiva del principio de la igualdad. Aduce entonces que la norma acusada no guarda relación de proporcionalidad con su finalidad, esto es la descongestión de la Sección Tercera del Consejo de Estado a “cualquier precio”, situación que no es legítima pues con ello se afecta el principio de la doble instancia, por tanto aunque la medida tenga un fundamento legal altera el orden constitucional. Así mismo, señala que para efectos de establecer la cuantía como criterio regulador de la instancias, habrá de tenerse siempre un punto de referencia o criterio de realidad, que para el caso lo ha establecido la práctica judicial en

cuanto a que a través de los topes o límites indemnizatorios, reconocidos por la jurisprudencia, es ésta la que fija de una u otra manera que dichos procesos tengan vocación de única o de primera instancia, y es a partir de allí, en un juicio de proporcionalidad o relacional, que podrá establecerse si verdaderamente el principio constitucional de la doble instancia se mantiene, o por el contrario la excepción al mismo lo desentronizó invirtiendo la preceptiva constitucional...”. En ese sentido, aclara que: “...a modo de ejemplo, el legislador en virtud de su poder de configuración legal determina que serán procesos de única instancia aquellos cuya cuantía sea inferior a 10.000 S.M.L.M. yendo en contravía de los que jurisprudencialmente se reconoce, no está adecuando la norma al principio constitucional, porque los efectos en la práctica sería el hecho de dejar todos los procesos de única instancia, (...) únicamente para señalar que si en la actualidad, la jurisprudencia contenciosa administrativa lo máximo que reconoce por perjuicios, es cien o en veces excepcionalmente doscientos salarios mínimos, al haber señalado en el parágrafo del ordinal 1° del artículo 1° de la Ley 954 de 2005 la suma de quinientos salarios mínimos contraviniendo el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 que fijaba la misma cantidad –500 S.M.L.Mcomo criterio determinador de la primera instancia, para mutarlo hacia la única instancia, como sucede en la norma acusada, lo que hace esta en verdad es burlar el mandato constitucional suplantando el

principio por la ley...”.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio referido a través del Director del Ordenamiento Jurídico de ese Ministerio, interviene en el presente proceso y solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.

Indica que corresponde a la Ley el señalamiento de todas las reglas referentes a las instancias de los procesos, los recursos, las clases de providencias contra las cuales proceden, los términos para interponerlos, la notificación y ejecución de las providencias. Sobre el particular cita un aparte de la sentencia C-345 de 1993.

Advierte que: “... el Constituyente de 1991 elevó a canon constitucional el principio de la doble instancia, en el artículo 31, aunque sin el carácter absoluto, como lo entiende el actor, prueba de lo cual es que el Constituyente haya reservado al Legislador la facultad de establecer excepciones al citado principio. Excepciones que deben ser consagradas desde luego, con observancia de los derechos, valores y postulados axiológicos que consagra la Carta...”.

Afirma que: “...los procesos de única instancia en la forma como están regulados en la norma acusada, tienen una justificación que no solamente se funda en la diversidad de los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven de base al trato desigual...”, y que es evidente que la norma acusada prevé el mismo tratamiento para todos los que se

encuentran en las circunstancias previstas en ella es decir, las personas que intervienen en los procesos de única instancia a los que se refiere dicha disposición jurídica. Como fundamento de sus aseveraciones cita un aparte de la sentencia C-351 de 1994. Considera que la correcta aplicación de la norma que contiene las expresiones acusadas es indispensable para garantizar el acceso eficaz a la administración de justicia previsto en el artículo 229 superior, derecho éste cuyo carácter fundamental es innegable pues su realización concreta depende en grado sumo de la celeridad con que actúen los jueces en el cumplimiento de la misión que les ha encomendado la Constitución Política. Finalmente, señala que el Legislador estaba facultado para establecer el trámite previsto en la norma que contiene las expresiones acusadas, decisión que por demás adoptó según la evaluación acerca de la necesidad y conveniencia, así como en aplicación de los mandatos constitucionales.

Concluye entonces que: “...el artículo acusado está amparado en los principios de igualdad, el acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los cuales no son vulnerados por la norma que se examina, pues no hay ninguna restricción ni traba que dificulte algún derecho fundamental...”.

2. Consejo de Estado El señor Presidente del H. Consejo de Estado doctor Germán Rodriguez Villamizar intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba para emitir pronunciamiento de fondo o en subsidio declare la exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.

Advierte que la Corte Constitucional debe inhibirse para fallar de fondo, toda

vez que: “...el actor lo que en realidad reprocha no es el contenido normativo de la Ley 954, sino las cuantías ya fijadas con antelación por la Ley 446 por lo que ha debido atacar el artículo 42 de esta última, pues (...) el artículo 1° de la Ley 954 se limita a poner en efectivo funcionamiento el incremento de cuantías ya señalado desde 1998. Y en este evento no se reúnen los presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional para que apelando a la unidad normativa se recurra al estudio de la norma que no ha sido objeto de demanda, por tener un contenido normativo distinto...”. Afirma que en caso de considerarse que existe demanda en forma debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en forma reiterada ha explicado que el principio de la doble instancia no tiene carácter absoluto, puesto que el Constituyente autorizó al legislador para establecer excepciones al mismo. Sobre el particular cita un aparte de la sentencia C-040 de 2002.

Hace énfasis en que: “... la racionalidad, la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida adoptada por el Congreso de la República al aprobar la Ley 954 viene dada por una más que justificada puesta en funcionamiento del aumento de cuantías ordenado ya desde 1998 por virtud de la Ley 446, acorde con la condición de órgano de cierre del Consejo de Estado al encomendarle las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley (numeral primero artículo 237 Superior)...”.

Igualmente, explica que la norma acusada al dar aplicación efectivamente al aumento de cuantías adoptado por la Ley 446 de 1998 en el artículo 42, no

configura per se un trato discriminatorio que comporte simultáneamente la violación del debido proceso, sino que por el contrario es una medida que persigue un fin legítimo desde el punto de vista constitucional, esto es, el cumplimiento del principio de acceso efectivo a la administración de justicia mediante la aplicación inmediata del aumento de las cuantías aludidas, medida que por demás se impone en los actuales momentos de alarmante congestión en el Consejo de Estado. Hace énfasis en que en el caso de la disposición acusada: “...el tertium comparationis se encuentra dado en la fijación de una cuantía igual para todos los destinatarios de la norma que estaba en mora de ponerse en efectivo funcionamiento, de modo que en aplicación de ese factor objetivo de competencia (...) se aplica un rasgo común en nuestro sistema procesal que radica en la competencia -en no pocas ocasionesen función de la cuantía del proceso, en orden a que sólo los asuntos que superen determinadas cuantías lleguen a conocimiento de los órganos de cierre jurisdiccionales...”. Reitera que de lo que se trata es de la puesta en marcha de un dispositivo ya previsto en el artículo 42 de la Ley 446 de 1998, mecanismo que por demás no comporta la eliminación de la segunda instancia sino que la circunscribe a casos que superen el monto de cuantías ya fijado desde el año 1998. Como fundamento de sus aseveraciones cita un aparte de la exposición de motivos y de los informes de ponencia para primer y segundo debate sobre el proyecto de ley No. 194 de 2004, donde se resaltó que lo pretendido con la

aludida iniciativa legislativa es la readecuación temporal del reparto de competencias previstas por la Ley 446 de 1998 entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. En ese orden de ideas considera que: “...al poner en marcha el aumento de las bases de las cuantías ordenado desde la Ley 446 de 1998 el artículo primero de la Ley 954 busca que el Consejo de Estado se pueda ocupar de un número menor de asuntos y con ello lograr varios propósitos constitucionales: i) una justicia pronta y oportuna, que permita la solución expedida de las controversias planteadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ii) al elevar las cuantías podrá el Consejo de Estado no sólo resolver más prontamente los asuntos puestos a su consideración, sino que podrá seguir sentando las líneas jurisprudenciales que marcarán la pauta de acción de los Tribunales Administrativos del país, pero con una celeridad tal que estos podrán tener ese referente doctrinario en tiempos más breves, sin tener que esperar largos años a que sus decisiones sean revisadas...”. De otra parte, señala que las condiciones y requisitos para tener acceso al recurso de apelación son idénticas para todos los usuarios de la administración de justicia, solo que las cuantías se han incrementado en orden a que sólo a partir de ciertos topes se pronuncie el Consejo de Estado, de modo que el valor económico determinará la competencia, esto constituye el factor objetivo para fijar la competencia por cuantía sin que implique vulneración alguna de los mandatos constitucionales. Al respecto cita un aparte de la sentencia C153 de 1995.

Destaca que: “...la puesta en funcionamiento del incremento de las cuantías

ordenado por el artículo 42 de la Ley 446 no comporta violación del artículo 31 al no entrañar eliminación de la segunda instancia en cabeza del Consejo de Estado, sino que se trata tan sólo de una regulación del factor competencial en función de las cuantías (criterio objetivo), lo que no implica que se estén estableciendo tratos que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas condiciones. O lo que es igual, no está asignando la totalidad de una competencia a un juez de única instancia sino estableciendo unos topes de cuantía, cuantías que serán rigurosamente aplicadas de manera idéntica en todos los casos. Por manera que, la cuantía para recurrir se erige acá en un criterio de diferenciación relevante para dar un trato distinto a los demandantes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que –ademáslejos de restringir el derecho de acceso a la administración de justicia, se constituye así en medio para materializar el acceso efectivo a ese derecho constitucional...”. Como fundamento de sus aseveraciones cita las sentencias C-351 de 1994, C269 de 1998 y C-1046 de 2001. Explica que en el caso de la norma acusada no se avizora ninguna actuación desproporcionada o irrazonable del legislador que permita inferir violación de principios o valores constitucionales, pues se trata de alcanzar un fin legítimo, esto es, un acceso expedito a la administración de justicia por medio de un instrumento racional y razonable. Finalmente, advierte que la Corte Constitucional en la sentencia C-040 de 2002, declaró exequible el artículo 39 de la Ley 446 de 1998 que señala los

eventos en los que los Tribunales Administrativos conocen de los procesos en única instancia.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 3923, recibido el ocho (8) de septiembre de 2005, en el cual solicita a la Corte declarar inexequibles las expresiones acusadas, de conformidad con las consideraciones que se resumen a continuación.

La Vista Fiscal, precisa que si bien existen pactos y convenios internacionales que prevén la garantía al debido proceso: “... la doctrina y la jurisprudencia constitucional con suficiente fundamento ius filosófico han concluido que, salvo en materia penal condenatoria y en los juicios de tutela, el principio de la doble instancia, aunque hace parte del debido proceso, no integra el núcleo esencial de dicho derecho, dado que aquél no tiene carácter absoluto, así pues, el debido proceso, que tiene un nexo inescindible con el derecho de defensa, se garantiza en el Estado de Derecho en la medida en que un proceso, aún eliminada la posibilidad de impugnación de la sentencia adversa, se asegure a las partes, mediante regulación, el derecho a la debida defensa adecuada y oportuna que debe verse reflejado en el establecimiento de suficientes oportunidades de controversia...”. En esos términos, considera que debe demostrarse que en el ordenamiento jurídico no existen las garantías suficientes para el ejercicio del derecho de defensa en los procesos de única instancia para que puedan entenderse violados los tratados internacionales sobre derechos humanos y como tal presupuesto no se configura en este caso el cargo aludido no está llamado a

prosperar. Recuerda que la Corte Constitucional al interpretar el contenido del artículo 31 superior, señaló que nada se opone a que existan procesos de única instancia en la jurisdicción contencioso administrativa, y para ello fijó unos parámetros con el fin de que constitucionalmente sea válida la actuación del legislador que fija límites a dicha garantía procesal. Sobre el particular cita un aparte de la sentencia C-040 de 2002. Aclara que la exclusión por parte de la Ley de la regla de la doble instancia para algunos asuntos contenciosos, no debe ser caprichosa o carente de razón suficiente, esto es, desprovista de elementos que la justifiquen objetiva y razonablemente, y en ese entendido, cuando fuere necesario habrá de atenderse a los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional al respecto. En ese orden de ideas, considera que: “... la norma de descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado, resulta desproporcionada, toda vez que, con ella, el legislador cae en el error legislativo que censura la Corte Constitucional al convertir la excepción constitucionalmente permitida en la regla general aplicable a los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo...”, de forma tal que en el caso de la norma que contiene los preceptos acusados, es claro que se vulnera el derecho a la igualdad de las personas, de los contribuyentes, de los servidores públicos y de los contratistas de la administración, que no se pueden enmarcar dentro del carácter genérico de la acusación.

Señala, a título de ejemplo, que en el caso de los servidores públicos solo tendrían derecho a un proceso de doble instancia originado en la nulidad de un acto administrativo de carácter laboral o en las acciones u omisiones de la administración aquellos funcionarios que ostenten los más altos ingresos laborales, los grandes contribuyentes y aquellos contratistas adjudicatarios de macroproyectos, lo cual dentro del contexto de las acciones contenciosas por medio de las cuales se busca garantizar los derechos de los asociados, resulta ser una discriminación carente de justificación objetiva. Advierte que de conformidad con lo dicho en la exposición de motivos del proyecto que culminó con la Ley 954 de 2005, si bien existe una buena intención en la medida prevista en la norma que contiene las expresiones acusadas, que es la de la descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado, tal medida debe ser proporcional al fin perseguido y de tal magnitud que no desconozca principios constitucionales de especial relevancia en el Estado Social de Derecho. En efecto, señala que: “...las acciones contenciosas consagradas en los artículos 84 a 87 del Código Contencioso Administrativo, en cuyo ejercicio tiene incidencia capital