CC - C049-2020

Sentencia C-049/20

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general

COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Alcance

COSA JUZGADA APARENTE-Hipótesis para existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia La Sala analizó la Sentencia C-484 de 2000 y determinó que, aunque resolvió la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, se limitó a ejercer función jurisdiccional sobre una sola de las normas incluidas en tal disposición y, por tanto, sobre las demás reglas de derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este trámitese configuró una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002 descartó la anterior situación, la Sala explicó los argumentos que la llevan en esta ocasión a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por último, estudió las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontró que ambas tuvieron por objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en esta oportunidad. En estos términos, la Sala concluye que no existe cosa juzgada sobre las normas demandadas y entrará a analizar la aptitud de los cargos elevados contra estas. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio

de constitucionalidad CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos

Referencia: Expediente D-13367

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 101

(parcial) de la Ley 42 de 1993

Accionantes: Mauricio Pava Lugo y Luis

Alejandro Ramírez Álvarez

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro Ramírez Álvarez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 101

(parcial) de la Ley 42 de 1993, “[s]obre la organización del sistema de control

fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. Mediante Auto de 2 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador consideró que la demanda cumplía, prima facie, con los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y resolvió admitirla en aplicación del principio pro actione. En el mismo proveído dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio del Interior; y (iv) a efectos de rendir concepto, invitar a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República, a la Auditoría General de la República, a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, de la Sabana, Nacional de Colombia e Industrial de Santander, a la Corporación Excelencia en la Justicia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Academia Colombiana de Abogacía. 2 Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto del artículo 101 de la Ley 42 de 1993

conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 40.732 de 27 de enero de 1993, y se subrayan y resaltan en negrilla los apartes demandados: “LEY 42 DE 1993 (enero 26) Diario Oficial No. 40.732, de 27 de enero de 1993 Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: (…) ARTÍCULO 101. Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal, cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello.” (negrilla y subrayas fuera del texto original)

III. LA DEMANDA

Los accionantes consideraron que la norma que fija el tope de la multa; la que señala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías; y la que también establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente a las contralorías las informaciones solicitadas, son contrarias a los artículos 1, 6, 15, 29, 74 y 124 superiores. Al efecto, solicitaron, de manera principal, que fueran declaradas inexequibles y, subsidiariamente, condicionar su exequibilidad a un entendimiento ajustado a la Constitución. 3 Como cuestión previa, alegaron que si bien esta Corporación se ha pronunciado sobre el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 en las Sentencias C-054 de 1997, C286 de 1997, C-484 de 2000, C-661 de 2000 y C-505 de 2002, no ha operado el fenómeno de cosa juzgada sobre las normas cuestionadas que impida adelantar un examen de constitucionalidad. A este propósito, formularon cinco cargos de inconstitucionalidad. 3.1. Primer cargo: Violación del derecho al debido proceso por conducta indeterminable Los accionantes alegaron que la norma que establece como conducta coercible la de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías, desatiende los requisitos de legalidad estricta, reserva de ley y tipicidad “en la medida en la que no es posible identificar con claridad en la ley la conducta que es objeto del reproche. De

esta forma el caso que ahora se revisa presenta un problema de ambigüedad y generalidad que no resulta constitucionalmente admisible”1. En tales términos, estimaron que dicha norma vulnera el derecho al debido proceso administrativo consignado en los artículos 6, 29 y 124 superiores. 3.2. Segundo cargo: Violación del derecho a la intimidad y a la protección del secreto profesional Manifestaron que la norma que define como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas por los contralores, genera “una coacción injustificada en cabeza del destinatario del requerimiento de la información que lo obliga a entregarla, aun cuando aquella se encuentre por fuera del marco de las funciones de la entidad”2 y, por eso, es contraria a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del secreto profesional consignados en los artículos 15 y 74 superiores respectivamente. 3.3. Tercer cargo: Violación del derecho al debido proceso por ausencia de criterios de graduación de la sanción Arguyeron que la norma que fija el quantum de la multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado” no contempla “criterios de graduación de la sanción”3 y deja la definición del valor “al absoluto arbitrio del Contralor que la impone”4. En consecuencia, hallaron que viola los requisitos constitucionales del debido proceso administrativo que se extraen del artículo 29 superior. 3.4. Cuarto cargo: Violación de la dignidad humana y del derecho al debido proceso 1 Folio 24. 2 Folio 47. 3 Folio 48.

4 Folio 48. 4 Sostuvieron que las normas que definen como conductas coercibles la de impedir o entorpecer de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías y aquella de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas, configuran -conjuntamenteun régimen de responsabilidad objetiva. Dicho régimen, por un lado, contraría la dignidad humana reconocida en el artículo 1º superior por cuanto “cosifica a la persona al castigarla sin evaluar el contenido subjetivo de su conducta”5. Y, por el otro, viola el derecho al debido proceso consignado en el artículo 29 superior debido a que no cumple con los requisitos que la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido para avalar la constitucionalidad de este tipo de regímenes de responsabilidad, en tanto “i) compromete el ejercicio de otros derechos como el de recibir salario y mínimo vital; ii) puede afectar a terceros dependientes del multado; iii) no puede ser entendido como meramente monetario dada la gravedad de la sanción; iv) no es de menor entidad respecto a la multiplicidad de conductas que puede terminar castigando; y v) no está consignado de manera expresa por la ley ya que se trata de un tipo abierto e imposible de determinar”6. 3.5. Quinto cargo: Violación del derecho al debido proceso por indeterminación del procedimiento sancionatorio Argumentaron que la norma que fija el quantum de la multa y aquellas que señalan las conductas coercibles, cuestionadas en los cargos primero, segundo y cuarto, admiten una interpretación que le permite a la Contraloría General de la República reglamentar el procedimiento para la imposición de la medida

correccional. Lo anterior, a su juicio, vulnera el debido proceso administrativo estatuido en los artículos 6, 29 y 124 superiores por cuanto dicho procedimiento solo puede tener como fuente la ley. Agregaron que la Contraloría parece venir aplicando la lectura inconstitucional de dichas normas, por lo que corresponde a la Corte condicionarlas a un entendimiento ajustado al texto superior.

IV. INTERVENCIONES 4.1. Universidad del Rosario7

Solicitó: (i) declarar la exequibilidad de las normas demandadas a la luz de los cargos primero y cuarto; y (ii) declarar la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos segundo, tercero y quinto.

Compartió la posición de los accionantes frente a la inoperancia del fenómeno de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas debido a que en los pronunciamientos de la Corte Constitucional que han tenido por objeto el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 “no se han abordado los problemas constitucionales específicos planteados en la demanda interpuesta (…)”8. 5 Folio 48. 6 Folio 48. 7 Folios 77 y ss. Intervención radicada el 29 de agosto de 2019 y suscrita por Manuel Alberto Restrepo Medina en calidad de profesor titular de la Facultad de Jurisprudencia. 8 Folio 78. 5 Frente al primer cargo, sostuvo que no está llamado a prosperar puesto que “no hay una indeterminación de la conducta objeto de sanción porque tanto los verbos rectores como el bien jurídico afectado están determinados en la disposición demandada (…)”9. Manifestó que el segundo cargo es inepto en la medida en que “es evidente que

la frase demandada hace parte de una causal en la cual se involucra de manera directa la referencia al ejercicio de las funciones de la entidad y en esa medida una interpretación ajustada a la Constitución, en lugar de la lectura forzada al absurdo que hace el actor, indica que podrá haber lugar a la imposición de la multa a quienes no suministren oportunamente las informaciones solicitadas que sean requeridas para el ejercicio de las funciones asignadas a las contralorías (…)”10. Respecto del tercer cargo, estimó que era igualmente inepto por cuanto “sí existen criterios legales para la graduación de la sanción”11. Puso de presente que, dada la ausencia de criterios especiales de graduación en la Ley 42 de 1993, hay que remitirse a lo dispuesto en el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en aplicación del artículo 2 de la misma normativa. En relación con el cuarto cargo, consideró que debía ser rechazado habida cuenta del precedente jurisprudencial fijado en la Sentencia C-054 de 1997 que condicionó el aparte “cuando a criterio de los contralores exista mérito para ello”12, contenido en el inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, bajo el entendido de que “cuando se trate de imponer sanciones por las faltas que aparecen descritas en la norma, deba existir mérito para ello a criterio de los contralores”13. Dicho condicionamiento, a criterio de la Universidad del Rosario, “supone analizar las circunstancias que dieron lugar a la comisión de la falta y el comportamiento desplegado por el agente (…) de manera que no

existiría mérito suficiente para sancionar si se prueba la ocurrencia de un evento de fuerza mayor o caso fortuito o se acredita que a pesar de la diligencia empleada para cumplir con las obligaciones del ente de control no fue posible hacerlo en la forma o dentro de la oportunidad requerida para ello”14. Y, en lo atinente al quinto cargo, solicitó declarar la ineptitud porque el procedimiento aplicable para la imposición de las multas se encuentra establecido en los artículos 47 a 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Folio 79. 10 Folio 80. 11 Folio 81. 12 Folio 81. 13 Folio 82. 14 Folio 82. 6 4.2. Contraloría General de la República15 Solicitó, de forma principal, declarar la existencia de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas y, en consecuencia, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-484 de 2000. En dicho pronunciamiento, la Corte “analizó la integridad del artículo [101 de la Ley 42 de 1993], contrastándolo contra todas las disposiciones constitucionales, concluyendo la exequibilidad”16. Asimismo, puso de presente que en la Sentencia C-505 de 2002 esta Corporación reconoció que la Sentencia C-484 de 2000 había surtido el referido efecto frente a la totalidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, a excepción de la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, la cual fue declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.

En todo caso, sostuvo que los cargos elevados por los accionantes no cumplen con los requisitos de argumentación necesarios para habilitar un pronunciamiento de fondo. 4.3. Intervenciones extemporáneas Vencido el término de fijación en lista, las Universidades Industrial de Santander17 y Externado de Colombia18 allegaron sus intervenciones.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante concepto Nro. 006659 de 26 de septiembre de 201919, el Ministerio Público solicitó que la Corte se estuviera a lo resuelto en la Sentencia C-484 de 2000, que declaró, entre otros, la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 salvo la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997. 5.1. Constató que los cargos formulados por los accionantes eran “muy similares”20 a los estudiados en la Sentencia C-484 de 2000, pues se sustentan en una violación al debido proceso. A ese fin, recordó que el problema jurídico planteado por la Corte en dicha providencia consistió en determinar “(…) si las sanciones previstas por las disposiciones acusadas implican o no una invasión de las funciones por parte de la Contraloría sobre las que ejerce la Procuraduría”21 y que, para resolverlo, “realizó un análisis de las funciones de 15 Folios 84 y ss. Intervención radicada el 29 de agosto de 2019 suscrita por Julián Mauricio Ruíz Rodríguez en

calidad de director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República. 16 Folio 87. 17 Folios 91 y ss. Intervención radicada el 3 de septiembre de 2019 suscrita por Clara Inés Tapias Padilla en calidad de directora del Consultorio Jurídico. 18 Folios 108 y ss. Intervención radicada el 30 de septiembre de 2019 elaborada por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo. 19 Folios 102 y ss. Concepto radicado el 26 de septiembre de 2019. 20 Folio 102. 21 Folio 102. 7 vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República y de las medidas necesarias para el ejercicio correcto de las mismas (…)”22. En dicho análisis, resaltó que la Sentencia C-484 de 2000 se detuvo frente a las normas acusadas en el presente trámite y halló que “la multa prevista por el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 tiene un carácter diferente a la multa sanción en el marco del proceso disciplinario”23, por cuanto la primera es una “multa coercitiva de carácter pecuniario, que tiene la finalidad principal de garantizar el éxito del control fiscal”24. Asimismo, subrayó que la Corte, en dicha ocasión, “precisó que la facultad reglamentaria del Contralor no comprende la reglamentación del monto de la sanción fiscal, debido a que el artículo 124 [superior] establece expresamente que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos, razón por la cual reiteró que el principio de legalidad, en materia sancionatoria, exige que la ley establezca la

infracción reprochable, la sanción y su monto, de forma determinada o determinable, y destacó que “es cierto que el principio de legalidad no excluye el reglamento en materia sancionadora (C.P. art. 123), pero sin embargo (sic), aquel no puede ser independiente y autónomo de la regulación legal””25. Afirmó que, de conformidad con la providencia citada, la multa censurada es una medida correccional justificada porque (i) persigue la finalidad constitucional de garantizar la vigilancia fiscal efectiva; y (ii) las conductas que la originan -incluidas las impugnadas por los accionantes-, así como su cuantía, encuentran su regulación en la Ley 42 de 1993 y “ambas son determinadas y determinables, pues su imposición es procedente únicamente ante la obstaculización del ejercicio de la función de control fiscal a cargo de los Contralores, preestablecida en la ley y la Constitución, y el procedimiento para imponerlas (aplicación) se encuentra sometido a la Constitución, la ley y el reglamento”26. 5.2. Por otro lado, subrayó que en la Sentencia C-505 de 2002 la Corte declaró la cosa juzgada absoluta en relación con el inciso 1º del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, contentivo de las normas demandadas, puesto que “en la Sentencia C-484 de 2000 la Corte no otorgó efectos de cosa juzgada relativa a la decisión, ni en la parte motiva, ni en la parte resolutiva”27. En concreto, afirmó que “en la parte resolutiva de la sentencia la Corte no relativizó el efecto de la cosa

juzgada”28 en razón a que “no circunscribió su análisis a ciertos cargos”29. Asimismo, señaló que la Corte descartó expresamente la configuración de la cosa juzgada aparente. En ese sentido, concluyó que los accionantes no lograron probar la configuración de una cosa juzgada relativa implícita o aparente de la Sentencia 22 Folio 102. 23 Folio 102. 24 Folio 103. 25 Folio 103. 26 Folio 103. 27 Folio 103. 28 Folios 103 y 104. 29 Folio 104. 8 C-484 de 2000 que declaró exequible con fuerza de cosa juzgada absoluta el inciso 1º del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, salvo la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 6.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad que motiva este trámite.

Se advierte que los cargos son todos ineptos sustantivamente. Con el fin de motivar la decisión, en primer lugar, descartará la existencia de cosa juzgada sobre las normas aquí demandadas (6.2.) y, posteriormente, expondrá las razones por las que los cargos no cumplen con los requisitos de argumentación necesarios para habilitar un estudio de fondo (6.3).

6.2. Ausencia de cosa juzgada 6.2.1. Efectos de cosa juzgada aparente de la Sentencia C-484 de 2000 La Sentencia C-484 de 2000 resolvió una demanda en la que se alegó que los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 vulneraban los artículos 113, 118, 119, 121, 267, 268 y 277 superiores. La Corte, en dicha ocasión, estudió dos cargos de inconstitucionalidad. El primero dirigido a sostener que “las sanciones de amonestación, solicitud de remoción y suspensión del cargo o de los contratos de los funcionarios públicos y de los particulares que administran bienes y fondos públicos, desbordan los límites del control fiscal y desconocen el principio de separación de poderes que la Constitución consagra”. El segundo señaló que “las normas acusadas también vulneran el principio de non bis in ídem, como quiera que si el mismo hecho origina responsabilidad fiscal y a la vez constituye una falta disciplinaria, es posible que la Contraloría y la Procuraduría impongan dos sanciones idénticas derivadas de una misma conducta”. La Sentencia C-484 de 2000 declaró la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 -en donde se ubican las normas demandadas en el presente trámiteal considerar que la multa (i) es una medida de carácter coercitivo fundamentada en el poder correccional del Estado, cuya finalidad principal “se dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal” y, por consiguiente, puede ser impuesta directamente por los contralores en

ejercicio del control fiscal; y (ii) no tiene la misma naturaleza que la multa disciplinaria debido a que esta última se impone como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor público, por lo que no vulnera el principio de non bis in ídem ni el artículo 29 superior. 9 En relación con el parágrafo del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Corte declaró inexequible la facultad del contralor de reglamentar el monto de la sanción para infractores que no devengaren sueldo, al encontrar que contrariaba (i) el artículo 124 superior, el cual “expresamente dispone que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos”; y (ii) el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 superior, que por regla general exige -en materia sancionadora-, que “la ley señale no sólo la infracción que reprocha sino también la sanción y su monto, ya sea determinado o determinable”, y que si bien dicho principio no excluye el reglamento en materia sancionadoraartículo 123 superior- “aquel no puede ser independiente y autónomo de la regulación legal”. Frente a este estudio en particular, la Corte puso de presente que el entonces accionante, pese haber demandado la totalidad del artículo 101, “no expuso ningún cargo contra el parágrafo por lo que podría pensarse que la Corte sólo debe entrar a conocer de esa disposición por las razones invocadas de la demanda”. No obstante, este Tribunal señaló que el control constitucional que ejerce es “es integral y no puede limitarse a la causa petendi, como quiera que el principio de unidad de la Carta impone el deber de

confrontar la disposición acusada con toda la Constitución (artículos 46 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991)” por lo cual “debe comparar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos superiores, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor”. En consecuencia, la Sentencia C-484 de 2000 resolvió lo siguiente frente al artículo 101: “Segundo. - Declarar EXEQUIBLE el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, con excepción de la expresión “cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, como quiera que esa disposición ya fue objeto de estudio por esta Corporación en la sentencia C-054 de 1997 y, del parágrafo que se declara INEXEQUIBLE”. Debido a que las normas demandadas en el presente trámite todas hacen parte del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Sala se dará a la tarea de identificar los efectos de la Sentencia C-484 de 2000 frente a dicha disposición, declarada exequible -sin másen la parte resolutiva de la providencia en comento. Lo anterior llevará a concluir que, frente a las reglas de derecho cuestionadas en este caso, operó una cosa juzgada aparente. Este Tribunal ha determinado como regla general que, cuando desarrolla el estudio constitucional de fondo de una disposición y resuelve declarar su exequibilidad sin hacer explícitos los efectos relativos de su pronunciamiento, este último pasa a ser cosa juzgada absoluta. Esta regla, no obstante, tiene dos excepciones: la cosa juzgada relativa implícita y la cosa juzgada aparente30.

La primera excepción -cosa juzgada relativa implícitaocurre cuando “se puede desprender que la Corte limitó su juicio a determinados cargos en la parte 30 Corte Constitucional, Sentencia C-505 de 2002. 10 motiva”31. Este no fue el caso de la Sentencia C-484 de 2000 respecto del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, y por tanto la Sala no se detendrá en este punto. La segunda excepción -cosa juzgada aparentetiene lugar en dos hipótesis. La primera ocurre cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposición, pero en la parte motiva de la sentencia omite totalmente el estudio de constitucionalidad de aquella. Lo anterior implica que la disposición no fue objeto de función jurisdiccional alguna, por lo cual es posible adelantar frente a ésta un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasión. La segunda hipótesis tiene lugar cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposición, pero en la parte motiva del fallo aborda el estudio de solo una de las normas contenidas en aquella32. En este caso, las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasión. Para esta segunda hipótesis es útil la distinción entre los conceptos de disposición y norma, reconocida reiteradamente por la jurisprudencia constitucional33. La disposición es el texto jurídico que se organiza formalmente como artículo, inciso, parágrafo, ordinal, literal o numeral, entre otros. La norma es la regla de derecho -es decir, el presupuesto fáctico que conlleva una consecuencia jurídicaincluida dentro de

la disposición y que se desprende de la misma por vía de aplicación o interpretación. En ese sentido, una disposición puede contener una o varias normas, así como una misma norma puede replicarse en diversas disposiciones. En el presente caso, la Sala se halla frente a la segunda hipótesis de cosa juzgada aparente. Y como dicha comprobación es contraria a lo expresamente resuelto en la Sentencia C-505 de 2002, la Sala motivará el cambio jurisprudencial que aquí se impone. En la Sentencia C-505 de 2002, la Corte consideró que la Sentencia C-484 de 2000 tiene efectos de cosa juzgada absoluta frente a la declaración de exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993. Esto porque “[e]n dicha oportunidad, la Corte no otorgó efectos de cosa juzgada relativa a su decisión, ni en la parte resolutiva, ni lo hizo en la parte motiva. Por otra parte, tampoco observa la Corte que haya existido una cosa juzgada aparente, pues no observa que haya una total ausencia de pronunciamiento en torno al contenido normativo del texto demandado. Al contrario, la Corte tuvo oportunidad de analizar nuevamente dicha disposición en la Sentencia C661/00, y se abstuvo de proferir un pronunciamiento de fondo, estándose a lo resuelto en la C-484/00”. En esta ocasión, la Sala se aparta de ese razonamiento pues considera, por una parte, que la Sentencia C-484 de 2000 no se pronunció sobre la exequibilidad de la totalidad de las normas insertas en el inciso primero del artículo 101 de la

Ley 42 de 1993. En efecto, la mencionada disposición contiene varias normas, 31 Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2016. 32 Corte Constitucional, Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-925 de 2000 y C-157 de 2002. 33 Corte Constitucional, Sentencias C-1046 de 2001, C-073 de 2014 y C-007 de 2016. 11 de las cuales la Sala destaca cuatro a efectos de resolver el presente trámite. La primera, de orden competencial, faculta a los contralores a imponer una multa a los servidores públicos y a los particulares que manejen fondos o bienes del Estado. La segunda fija el tope de tal multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado”. La tercera señala como conducta que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías. Y la cuarta incluye como conducta coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas a las contralorías. La primera de las normas arriba identificadas (la de orden competencial) es la única que fue objeto de control en la Sentencia C-484 de 2000 cuando la Corte limitó su análisis a determinar que la multa, como medida correccional y no sancionatoria, podía ser impuesta por los