CC-C050-1994

Sentencia No. C-050/94 BANCO DE LA REPUBLICA-Naturaleza Entre las más importantes innovaciones de la nueva Carta Política figura la de haber elevado al Banco de la República a la categoría de órgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona jurídica de derecho público económico, con autonomía patrimonial, técnica y administrativa, sujeta a un régimen especial, con el propósito primordial de ejercer las funciones de banca central. En el actual régimen constitucional el Banco no está sujeto a la intervención del Presidente de la República, sino a la regulación que de sus funciones haga directamente el legislador y al control político que realice el Congreso sobre la ejecución de las políticas a su cargo, con base en los informes que el Banco rinda, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 371 de la Constitución o de los informes que se le soliciten al Gerente General en relación con sus funciones, cuando quiera que, de conformidad con el inciso final del artículo 208 de la Carta, sea citado ante las Comisiones Permanentes de las Cámaras. BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía Administrativa La autonomía administrativa del Banco significa que no pertenece a ninguna de las ramas del poder público, ni a los órganos fiscalizador o de control o electoral, sino que es un órgano autónomo e independiente que aun cuando forma parte del Estado, tiene una naturaleza única que, en razón a sus funciones, requiere de un ordenamiento y organización especiales, que difiere del común aplicable a las demás entidades. BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía de Gestión La autonomía de gestión y de decisión del Banco frente al Gobierno, significa

que para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeción a las instrucciones políticas del Gobierno, pero sí en coordinación con la política económica general. BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía Técnica La autonomía técnica del Banco se traduce en términos de su capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país, con prevalencia de consideraciones de interés público y de beneficio de la economía nacional. BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía Patrimonial La autonomía patrimonial implica que podrá integrar y disponer de sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizará en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así, las reservas internacionales deben manejarse con los demás activos, desapareciendo la cuenta especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la administración de sus activos se destinarán para constituír las reservas legales que le permitan al Banco atender a sus necesidades y fines propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los instrumentos a su cargo. BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones culturales/COMPETENCIA DE REGULACION NORMATIVA CONCURRENTE En materia de Banca Central la competencia de regulación normativa no es

tan sólo de carácter constitucional o estatutaria, sino también, legislativa. La circunstancia de que el legislador se haya ocupado de definir el radio de acción del Banco respecto de funciones complementarias que tradicionalmente ha venido cumpliendo al lado de las básicas de banca central, no entraña desconocimiento de la autonomía de que constitucionalmente se ha dotado a dicho ente. Es claro que en este ámbito la Carta confiere al legislador una competencia de regulación normativa concurrente, la cual, desde luego, se supedita a lo que ella dispone. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO La previsión que el legislador consagra, consistente en señalar que no podrá efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el presupuesto del Banco de la República, reflejo del principio que igualmente rige para el presupuesto general de la Nación, es consecuencia obligada del mandato constitucional que dicta la observancia del principio de legalidad preexistente, necesario para que haya claridad y orden en materia del gasto. Con razón, puede observarse que esta normativa es de la incumbencia del legislador, en cuanto a este compete preservar el equilibrio macroeconómico y tutelar el interés general. BANCO DE LA REPUBLICA-Reversión de utilidades/CONFIS Si el Estado es el sujeto que debe asumir las eventuales pérdidas que en un determinado ejercicio resultaren de las operaciones del Banco, es apenas lógico que, en reciprocidad y a modo de compensación, la ley prevea la reversión a sus arcas de los excedentes de las utilidades que de un cierto ejercicio pudieren resultar, una vez se hayan apropiado los recursos requeridos con destino a las

reservas de estabilización y corrección monetaria, conforme lo ordena la ley. Por lo mismo, resulta necesario que el Estado, por intermedio de sus correspondientes autoridades de coordinación presupuestal, -naturaleza que tiene el CONFIS-, conozca con antelación y en cada vigencia el presupuesto proyectado para la entidad, a fin de contar con un cálculo probable pero confiable del balance presupuestal del Banco, que a su turno permita al Estado hacer las proyecciones económicas acerca de los recursos que ingresarán como utilidades, o que egresarán para enjugar el estimativo de pérdidas -si lo hubiere-, sin que ello signifique desconocimiento de la autonomía patrimonial del Banco.

SALA PLENA

REF: EXPEDIENTE D-330

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 25 parágrafo y 27 numerales 3o. y 8o., literal e) de la Ley 31 de 1992.

TEMAS: · Autonomía administrativa, patrimonial y técnica del Banco de la República.

ACTOR:

JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS

MAGISTRADO PONENTE:

DR. HERNANDO HERRERA VERGARA

Aprobada por Acta No. 8 de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Santafé de Bogotá, febrero diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

I. ANTECEDENTES.

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda interpuesta por el ciudadano JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS en contra de algunos apartes de los artículos 25 y 27 de la Ley 31 de 1992, "por la cual se

dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones". Al proveer sobre la admisión el Magistrado Sustanciador decretó la práctica de pruebas y dispuso que, una vez vencido el término probatorio, se fijara en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Gerente del Banco de la República y a su Junta Directiva, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Presidente del Congreso, para que, si lo tuvieren a bien, conceptuaran sobre la constitucionalidad de los preceptos parcialmente acusados.

II. LAS NORMAS DEMANDADAS.

Los apartes de los artículos 25 y 27 de la Ley 31 de 1992 que se demandan, son los que figuran resaltados en su transcripción: "LEY 31 DE 1992 (diciembre 29) "Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección,

vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones. El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA:

TITULO II Funciones del Banco y de su Junta Directiva

CAPITULO VII

Actividades Conexas. "... "Artículo 25.-Funciones de carácter cultural. El Banco podrá continuar cumpliendo únicamente las funciones culturales y científicas que actalmente desarrolla. "Corresponde al Consejo de Administración, señalar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que se realicen estas actividades con sujeción al presupuesto anual aprobado por la Junta Directiva. "Parágrafo.- Los gastos para atender el funcionamiento y estructura del Banco en cumplimiento de las funciones de carácter cultural y científico que actualmente desarrolla, serán egresos operacionales del Banco. ..." TITULO III Normas generales para la expedición de los Estatutos del Banco. CAPITULO I Materias generales. "... "Artículo 27.- Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la República regularán, cuando menos, las siguientes materias: (...) "3. No podrá efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el Presupuesto, que periódicamente deberá aprobar la Junta Directiva, a iniciativa del Gerente General. El Consejo de Política Fiscal -CONFIS, deberá emitir, previa a la aprobación de dicho presupuesto por la Junta, un concepto sobre la incidencia del mismo en las finanzas públicas. "... "8. e) Utilidades, pérdidas y transferencias a cargo del Gobierno Nacional.

El remanente de las utilidades del Banco de la República, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista en el literal anterior, serán de la Nación. Las pérdidas del ejercicio serán cubiertas por la Nación, siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior. "Las utilidades del Banco de la República no podrán distribuírse o trasladarse a la Nación si no se han enjugado totalmente las pérdidas de ejercicios anteriores no cubiertas con cargo a sus reservas. "En todo caso, anualmente se proyectará el resultado neto de la operación del Banco de la República y éste deberá incorporarse en la ley anual del Presupuesto. Para este efecto, las utilidades que se proyecte recibir del Banco de la República se incorporarán al Presupuesto de Rentas; así mismo, se harán las apropiaciones necesarias en caso de que se prevea déficit en el Banco de la República y hasta concurrencia del mismo y de las pérdidas acumuladas de ejercicios anteriores. "El pago de las utilidades o de las pérdidas, según corresponda, deberá efectuarse en efectivo dentro del primer trimestre de cada año. ..."

III. LA DEMANDA.

El ciudadano JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS considera que los apartes acusados de las normas transcritas contrarían el artículo 371 de la Constitución Política conforme al cual el Banco de la República goza de autonomía administrativa, patrimonial y técnica, por las razones que en seguida se sintetizan:

1. El actor considera que el parágrafo del artículo 25 de la Ley 31 de 1992 viola

la autonomía administrativa, patrimonial y técnica del Banco, "... ya que le determina como egresos operacionales ordinarios los gastos para atender funciones de carácter cultural y científico que si bien es cierto se están atendiendo desde hace muchos años, es también cierto que no son funciones básicas del Banco de la República, conforme al tenor del referido artículo 371 de la Constitución Nacional. "Al imponerle el legislador ese egreso al Banco emisor, atenta contra su autonomía administrativa y compromete su patrimonio y lo obliga a gastos no propios de su carácter de banca central. Esas actividades puede realizarlas el Banco si goza de autonomía administrativa y patrimonial, pero no si se le imponen por Ley de la misma manera que un ciudadano cualquiera puede dedicar su fortuna a actividades culturales y científicas, pero no puede ser obligado a realizarlas...

2. El numeral 3o. del artículo 27 de la Ley 31 de 1992, en cuanto prevé que el Consejo de Política Fiscal -CONFIS deberá emitir, previa la aprobación del presupuesto del Banco por su Junta Directiva, concepto sobre la incidencia que el mismo pueda tener en las finanzas públicas.

Para el actor: "La autonomía patrimonial del Banco es recortada por mandato del artículo 27 de la Ley 31 de 1992 por cuanto le obliga al Banco a obtener un concepto previo del CONFIS a la aprobación del presupuesto por la Junta Directiva sobre la incidencia del mismo en las finanzas públicas.

Si el Banco es autónomo, su presupuesto no tiene por qué producir efectos en las finanzas públicas, concretamente en la política fiscal, toda vez que si bien son órdenes que se relacionan (el monetario y el

fiscal) cada uno de ellos es independiente, diferente y su manejo obedece a principio (sic) propios y técnicas específicas". Y en otro párrafo, al ahondar en este cargo, anota: "No hay autonomía presupuestal en un ente cuyo presupuesto tiene que ser examinado por otro ente, en este caso, por el CONFIS, para determinar los efectos que el mismo pueda producir en las finanzas públicas, lo cual es improcedente porque el Banco Central tiene sus propios ingresos operacionales y no debe contar con ingresos extraordinarios provenientes de los impuestos o del crédito público..."

3. Por otro aspecto, el demandante sostiene que la autonomía patrimonial del Banco resulta afectada al ordenársele en el literal e) del numeral 8o. del artículo 27 traspasar e incorporar el remanente de sus utilidades al presupuesto de rentas de la Nación, como ingresos pues éste debe poder distribuír sus utilidades para fortalecer el patrimonio de la institución y asegurar su autonomía técnica y administrativa. Análogo cargo predica del segmento que le ordena incluír en la misma Ley de Presupuesto las pérdidas que se proyecten en la operación de la entidad, lo cual, a su juicio, "... transforma al Banco de la República de 'persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica',

(artículo 371 de la Constitución Nacional) en una simple dependencia del Ministerio de Hacienda".

IV. LAS PRUEBAS.

En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, el suscrito Magistrado Ponente decretó pruebas con miras a allegar al proceso copia

auténtica del expediente legislativo y de todos los antecedentes del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 31 de Diciembre 29 de 1992, para lo cual -por intermedio de la Secretaría Generalofició al Presidente de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, así como a los Presidentes de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras. A los elementos de juicio aportados por el material probatorio se hará referencia, en lo pertinente, en el acápite VIII, a propósito de las consideraciones en que la Corte Constitucional fundamentará su fallo en el presente caso.

V. INTERVENCION CIUDADANA.

El término de fijación en lista transcurrió y venció en silencio, según lo hizo constar la Secretaría General de esta Corporación en su informe del diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993).

VI. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado especial concurrió a defender la constitucionalidad de las normas acusadas. El interviniente comienza por destacar que la actual Carta Constitucional ha buscado dar un campo de acción más amplio a las entidades públicas distintas de la persona jurídica Nación; observa cómo esa característica ha sido reconocida por la propia Corte Constitucional al pronunciarse sobre el tema de la autonomía. El interviniente estima que la jurisprudencia constitucional sobre el tema permite extractar las siguientes premisas: · Al establecer la nueva Carta Política un mayor grado de autonomía para las entidades descentralizadas no pretendió convertirlas en entidades

independientes y autárquicas, sino ampliar su campo de acción. · La Constitución le reconoce al Banco de la República un status de persona jurídica descentralizada, según el artículo 371 Superior, con el grado de autonomía que ella le confiere pero también con los límites que la misma le señala. · La autonomía que la Constitución reconoce al Banco no es ilimitada puesto que como persona jurídica de derecho público que es, debe cumplir con los deberes que la Carta le impone al Estado colombiano. Con base en las anteriores apreciaciones, sostiene: "Dada su autonomía patrimonial, el Banco de la República, tiene su propio estado de pérdidas y ganancias, en el cual se incorporan todos los ingresos, costos y gastos del Banco. También tiene un presupuesto propio, que debe ser aprobado anualmente por la Junta Directiva del Banco y al cual debe ceñirse en sus actuaciones. Pero, tratándose de recursos públicos, no existe razón alguna para impedir que los excedentes en las utilidades del mismo pasen a formar parte del Presupuesto Nacional, más aún si se considera que tales recursos no fueron empleados en el Banco de la República. Bajo el mismo principio, la propia ley ha previsto que las pérdidas en las cuales incurra el Banco deben ser cubiertas con cargo al Presupuesto general de la Nación. Lo uno es la contrapartida necesaria de lo otro. Sostener que la Nación debe asumir las pérdidas del Banco pero que éste tiene derecho de retener sus excedentes, como parece pretenderlo el demandante, es defender una posición inequitativa e irracional: si se es partidario de la escisión total entre las finanzas del Banco y las de la Nación se debería

concluír en que el Banco debe enjugar sus pérdidas como bien pueda con sus propios recursos. "Ello es aún más claro si se considera que las normas constitucionales relativas al Banco de la República no señalan el destino que debe darse a los excedentes de las utilidades de la Entidad, por el cual la ley, no transgrede ningún precepto constitucional al regular esta situación". · De otro lado, el interviniente señala que el Banco de la República debe circunscribir sus competencias al ámbito que la Constitución determina y a los poderes de inspección, vigilancia y control que puede ejercer el Presidente de la República. Lo anterior en virtud del inciso segundo del artículo 372 de la Carta, por el que se ordena al Congreso dictar la ley a la que deberá ceñirse el Banco para el ejercicio de sus funciones. A su juicio, la circunstancia de que Ley 31 de 1992 regule aspectos atinentes al Banco no previstos en la Constitución, no la hace per se inconstitucional por cuanto todos los aspectos no regulados por la Constitución, son de competencia legal. · En cuanto a las actividades conexas del Banco, el interviniente afirma que al debatir las funciones que la Constitución debía confiar al Banco de la República, el Constituyente decidió delegar en la ley la tarea de describir detalladamente las atribuciones de índole cultural a desarrollarse por parte de esta entidad. Observa que en los respectivos debates constitucionales se dejó constancia que fue la voluntad del Constituyente reconocer las funciones culturales desarrolladas por el Banco. Admite que aun cuando es cierto que la actividad que el Banco desarrolla en el campo cultural no es de las esenciales que le adscribe el artículo 371

Superior. Empero, estima que de acuerdo a la Ley 31 de 1992 ésta puede y debe ser desarrollada, como quiera que dicho estatuto normativo le obliga a cumplir con los deberes que la ley le defiera. La citada actividad culturalseñalaencuentra respaldo constitucional en los artículos 70 a 72 de la Normatividad Superior, conforme a los cuales es deber del Estado promover la cultura y proteger el patrimonio cultural de la Nación. · En cuanto a las funciones del Consejo de Política Fiscal -CONFIS, el interviniente anota que el artículo 17 de la Ley 38 de 1989 le atribuye la función de coordinar el sistema presupuestal, para lo cual puede rendir conceptos. Afirma que la facultad dada al CONFIS constituye un tipo de 'control de tutela', esto es, el que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas. Si el control de tutela es válido para empresas que desarrollan actividades similares a las de los particulares, con mayor razón debe ser aplicable a un organismo que desempeña funciones eminentemente públicas, como el Banco de la República. A ello agrega que el objetivo de la intervención del CONFIS no es desconocer la autonomía del Banco, sino garantizar la adecuada utilización de sus recursos dentro del sistema presupuestal.

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

Mediante oficio del quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993), el Procurador General de la Nación, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, envió a esta Corte el concepto de rigor en relación con la demanda que se estudia. El Jefe del Ministerio Público comienza por anallizar la evolución de la Banca

Central. Seguidamente presenta una reseña histórica del sistema que en el caso Colombiano, han adoptado las distintas Constituciones Políticas. Luego el Procurador examina el tema de la autonomía que la Carta Política actualmente en vigor confiere al Banco de la República. En su sentir, tratándose de la entidad mencionada, la autonomía debe entenderse en el sentido de que el Banco no hace parte de ninguna de las ramas del poder público, ni de los demás órganos estatales sino que, por sus funciones, requiere de una normatividad y organización especiales distintos al aplicable a las demás entidades públicas o privadas, lo cual en ningún momento debe entenderse como la ausencia de todo vínculo con el Estado. Para ilustrar este aserto, el Procurador transcribe el comentario que acerca de la autonomía del Banco de la República se consignó en una nota editorial en la Revista de esa entidad, el cual dice así: "La independencia del Banco apunta al hecho de poder abstenerse de atender los requerimientos financieros de sectores específicos, particularmente del oficial, y a la posibilidad de utilizar libremente los instrumentos que le correspondan sin necesidad de autorizaciones previas de otras instancias del Estado. De ahí que la experiencia en muchos países señale que "la independencia de la autoridad monetaria de factores políticos cuya validez en debates relativos a otros temas económicos no se cuestiona, es un factor que contribuye significativamente a la credibilidad de las medidas y contribuye, por ende, a aumentar su efectividad." Despues el Jefe del Ministerio Público pasa a hacer unas breves acotaciones acerca de lo que en el derecho comparado se entiende por "régimen legal propio", institución esta que ha permitido excluir a ciertos organismos de los

esquemas administrativos tradicionales de análisis. En ese sentido el Procurador considera que el régimen legal propio del Banco de la República, en cuanto expresa cierta libertad de la que el Constituyente quiso dotar al ente que cumpliría las funciones de Banca Central, es una nota que está marcando una cierta autonomía en relación con el Gobierno. En cuanto a los concretos cargos de la demanda el agente del Ministerio Público hace el siguiente análisis:

1. El artículo 25 de la Ley 31 de 1992, establece que el Banco podrá continuar con las funciones culturales y científicas que venía desarrollando, y como utiliza el vocablo <podrá>, significa que es facultativo de la entidad y no obligatorio, lo que no viola la Carta.

Advierte que el actor yerra cuando afirma que el legislador está obligando al Banco a efectuar dichos gastos. Insiste en que la norma se limita a definir, calificar y precisar la naturaleza y el origen de los gastos que el Banco destina a la cultura.

2. En cuanto a los segmentos demandados del artículo 27, considera que ellos no son violatorios del artículo 371 Superior toda vez que bien podía el legislador determinar el destino de los excedentes de las utilidades del Banco, al no haberlo hecho la Constitución. A este respecto considera que debe además repararse en que la Nación sólo es titular de los excedentes de las utilidades -si es que ellos existenuna vez que el Banco haya apropiado las reservas de estabilización monetaria y cambiaria.

Por lo demás, estima que con dicha determinación legal no se vulnera la Constitución pues, de otro lado, es facultativo de la Junta Directiva del Banco crear o incrementar las reservas de estabilización monetaria y cambiaria con

las utilidades de cada ejercicio. Puede asimismo disponer la utilización de las utilidades del ente; en esas condiciones, si el remanente no va a ser utilizado por el Banco, no sería razonable que tales recursos se queden ociosos mientras otros sectores de la economía los requieren. Observa que es apenas lógico que a la Nación se destinen los excedentes de las utilidades del Banco, luego de apropiadas las reservas si se tiene en cuenta que ella responde por las pérdidas que arrojare un determinado ejercicio. Ahora bien, como se prevé que las utilidades del Banco ingresen al Presupuesto General de la Nación y que las pérdidas las asuma la Nación, es también natural que la ley exija que anualmente se proyecte el resultado neto de la operación del Emisor.

3. Por lo que respecta a a la facultad confiada al CONFIS para conceptuar sobre la incidencia del presupuesto del Banco en las finanzas públicas, considera: "Si el Banco de la República se propone ejecutar un presupuesto deficitario que al término del ejercicio produzca pérdidas las que, a su turno, deberán ser absorbidas con recursos del Presupuesto General de la Nación, es lógico que las autoridades que administran el presupuesto emitan un concepto previo para definir hasta donde (sic) el Presupuesto General de la Nación está o no en capacidad de asumir esas pérdidas. "Si el Presupuesto que se proyecta ejecutar es superavitario, o sea que al final del ejercicio genere utilidades de las cuales un excedente sería de la Nación, es igualmente lógico que las autoridades que manejan el presupuesto conceptúen para medir su incidencia en las

finanzas públicas". El análisis precedente lo lleva a concluir que las normas acusadas son exequibles, y así solicita a esta Corte declararlo.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

Primera. La Competencia. En los términos del artículo 241-4 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dió origen al presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios de fondo contra varios artículos de la Ley 31 de 1992. Segunda. Los temas constitucionales ínsitos en los cargos.

A. La noción de "autonomía " en la Carta de 1991.

En ocasiones precedentes la Corporación1 ha tenido oportunidad de escudriñar 1 el alcance, los matices y las múltiples posibilidades que el concepto de "autonomía" tiene en la Carta de 1991. Así, en sentencia C-517 de 1992, la Corporación planteó los problemas conceptuales que produce la determinación de la naturaleza y alcances concretos de los elementos "descentralización" y "autonomía" en la Carta de

1991. Conviene recordar lo que entonces se dijo a este respecto: "Por voluntad expresa del Constituyente de 1991, la descentralización y la autonomía constituyen hoy elementos fundamentales de nuestra República unitaria. Con todo, la determinación de la naturaleza y alcances concretos de ambos elementos es tarea que exige cuidadoso proceso previo de clarificación conceptual, ya que tanto en el derecho como en la ciencia política, los autores no los emplean siempre en

sentidos unívocos. Esto dificulta en grado sumo su identificación, interpretación y, lo que es más importante, su correcta aplicación en el ámbito de las funciones y competencias estatales. 1 Cfr., en particular las sentencias C-517 de 1992 M.P. Dr. Ciro Angarita Barón y C-478 de agosto 6 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. La dificultad se advierte no sólo en la doctrina sino en las nociones y conceptos elementales de "autonomía" y "descentralización", que figuran en algunos diccionarios y enciclopedias especializadas, tanto nacionales como extranjeras. "... "En cuanto a la autonomía, las definiciones no son menos heterogéneas. Unas se refieren a ella en términos de "facultad que dentro de un Estado soberano se otorga a las unidades administrativas inferiores, para regirse por si mismas en mayor o menor grado" ; Otras, en cambio, se refieren a la autonomía como una "descentralización política (...)como facultad de una comunidad humana de gobernarse a sí misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno" ; mientras que otras hablan de autonomía como "la libertad que se concede a una región, provincia, pueblo o ciudad para dirigir, según normas y órganos propios, todos los asuntos concernientes a su administración" . "... En la ponencia para segundo debate, el constituyente Jaime Castro profundiza el tratamiento de los contenidos materiales de los conceptos "descentralización" y "autonomía" como sigue: "...la Asamblea, como era su propósito, decidió profundizar y desarrollar el proceso de descentralización que el país inició con la

elección popular de alcaldes. Con tal fin, institucionalizó el concepto de autonomía en la propia Constitución. Esas han sido las dos grandes decisiones adoptadas hasta el momento por la Asamblea en la materia: "1a. Darle a la descentralización un claro contenido autonómico. La relación que luego se hará de los artículos aprobados así lo confirma. "2a. Definir en la propia Constitución ese regímen autonómico y sentar en ella las bases para sus futuros desarrollos legislativos... "..." " Son varios los artículos que por primera vez le dan categoría constitucional al concepto de autonomía aplicado a la organización territorial interna del Estado. El tema ha sido, durante años, fuente de interminable controversia entre los tratadistas del derecho constitucional, la teoría del estad