CC-C053-1998

Sentencia C-053/98

PRESUPUESTO-Concepto El presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental. PRINCIPIO DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICOObjetivos Quienes son responsables de la programación, aprobación y ejecución del gasto público, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materialización simultánea. ENTES UNIVERSITARIOS-Organos autónomos/ENTES UNIVERSITARIOS NACIONALES Y TERRITORIALESAplicación de la ley anual de presupuesto Los entes universitarios a los que se refiere la norma acusada, se definen como órganos autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público; ellos, para el análisis que se adelanta pueden dividirse en dos categorías: los del nivel nacional propiamente dicho, a los cuales les son aplicables las disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues la totalidad de sus gastos se cubren con apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y aquéllos, que no obstante ser del nivel departamental, municipal o distrital, reciben del presupuesto general de la Nación los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversión, lo que implica que el régimen aplicable a los mismos sea también el contenido en la ley anual de presupuesto, pues unos y otros "conforman el presupuesto de la Nación", circunstancia que los ubica dentro del universo al cual va dirigida la restricción impugnada. Las universidades oficiales, no obstante que ostenten el carácter de departamentales, municipales o distritales, si se tiene en cuenta que la asignación de recursos para atender sus gastos de funcionamiento e inversión proviene fundamentalmente del presupuesto nacional, conforman también el presupuesto de la Nación, y por lo tanto a ellas como a las del nivel nacional se les aplica la restricción impuesta en la norma impugnada, sin que ello implique vulneración de la autonomía. AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites/CONTROL DE TUTELA-No se aplica a universidades oficiales La autonomía universitaria no sólo sí admite la imposición de límites por parte del legislador, los cuales deben ser excepcionales y expresos, sino

que los considera necesarios a efectos de armonizar y articular el funcionamiento de esas entidades con las demás que conforman la estructura del Estado, siempre y cuando ellos no desvirtúen o afecten el núcleo esencial de dicho principio. Si bien la Corte fue enfática en señalar que el control de tutela, tal como está diseñado en el ordenamiento legal para los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades oficiales en razón de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicaría vulnerar su autonomía, también lo fue al manifestar que ello no se traduce en una emancipación absoluta de esas instituciones, que hacen parte del Estado, el cual tiene la obligación, no solo de asignarles los recursos para mantenerlas, sino de contribuir y participar con sus políticas a su crecimiento y fortalecimiento. UNIVERSIDAD PUBLICA-Naturaleza Las universidades públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la actualidad está consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento. UNIVERSIDAD PUBLICA-Límites del legislador en materia salarial y prestacional El legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el

régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas. UNIVERSIDAD PUBLICA-Reconocimiento y pago de incentivos a los profesores Distinto es el caso de los recursos que generen las mismas universidades por concepto de investigación, consultorías, venta de servicios, o cualquiera otra actividad que los pueda producir. Se motiva a los profesores ofreciéndoles el reconocimiento de incentivos monetarios, que no afecten el régimen prestacional, siempre y cuando ellos contribuyan a través de sus proyectos y del desarrollo de tareas específicas, a producir los recursos necesarios para el efecto, sobre los cuales los órganos de gobierno de cada universidad, es decir sus consejos superiores, si pueden disponer sin acoger la restricción que les impone la norma acusada.

Referencia: Expediente D-1753

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y

ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.”

Actores: Marta Nora Palacio Escobar y Luis

Carlos Alvarez Machado.

Magistrado Ponente:

Dr. FABIO MORON DIAZ

Santafé de Bogotá, D.C., marzo cuatro (4) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad establecida en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos MARTA NORA PALACIO ESCOBAR Y LUIS CARLOS ALVAREZ MACHADO, solicitaron a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 13 de la ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.” Por auto del 14 de agosto de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda de la referencia, ordenar su fijación en lista, el traslado del expediente al Señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al Señor Presidente de la República, al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, al señor Ministro de Educación y a los directores de los Departamentos Administrativos de Planeación Nacional, de la Función Pública y del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES.

Una vez cumplidos todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.

II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA LEY No. 331 DE 1996 (18 de diciembre) Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

DECRETA “ (...) “ Artículo 13. Las juntas o Consejos Directivos y Consejos Superiores de las entidades descentralizadas y entes universitarios no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, créditos, prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los costos de las plantas o nóminas de personal. “Las autoridades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales que no tengan convención colectiva, dentro de los límites de los contratos, los fijados por el Gobierno nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convención colectiva se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9 de la ley 4 de 1992.”

III. LA DEMANDA

A. Normas constitucionales que se consideran infringidas.

Los demandantes consideran que la disposición impugnada viola los artículos 69, 150-19, 158, 298 y 311 de la C.P.

B. Los fundamentos de la demanda

1. El primer cargo que presentan los actores contra el artículo 13 de la ley 331 de 1996, señala que su contenido viola el artículo 158 de la Constitución, por cuanto dicho precepto regula un asunto que es totalmente extraño al tema de la

ley que lo contiene, la ley anual de presupuesto, como es el que tiene que ver con los niveles salariales y las prestaciones sociales de algunos empleados públicos, lo que implica que el legislador incurrió en la transgresión del principio de unidad de materia. La ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, sostienen los demandantes, le corresponde elaborarla al Congreso en desarrollo de la cláusula general legislativa contenida en el artículo 150 de la Constitución, no obstante, dicha Corporación en ese caso particular debe producir una norma que no es otra cosa que una relación de ingresos y gastos del Estado para un período de tiempo determinado, pues en esa materia su competencia está delimitada específicamente en ese sentido en el artículo 346 superior. Para los demandantes, lo referente a la regulación de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos es un tema que si bien es competencia del legislador, el cual está habilitado para expedir normas marco sobre esa materia con fundamento en el numeral 19 del artículo 150 superior, no puede éste desarrollarlo en la ley anual de presupuesto, cuyo contenido está claramente predeterminado en la Constitución, pues ello implicaría violar el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta Política.

2. El segundo cargo que presentan los demandantes contra la norma impugnada se puede sintetizar de la siguiente manera: la disposición atacada impone una restricción a las entidades descentralizadas, que incluye a los establecimientos públicos, cuya creación, supresión, fusión, señalamiento de objetivos y estructura le corresponde al legislador de acuerdo con lo dispuesto en el numeral

7 del artículo 150 de la Carta. Es claro que tales facultades no contemplan lo relativo al régimen salarial y prestacional de sus servidores públicos, materia en la cual, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, la competencia del legislador se limita a la formulación de una “ley marco” a través de la cual se fijen los objetivos y criterios a los que debe someterse el ejecutivo. En consecuencia, el Congreso en el caso que se analiza excedió sus facultades en esa materia, pues reguló aspectos respecto de los cuales tan solo podía establecer pautas generales.

3. En tercer lugar, en concepto de los actores la norma impugnada también viola las disposiciones de los artículos 298 y 311 de la C.P., normas que les atribuyen autonomía a los departamentos y a los municipios en lo que tiene que ver con la determinación de la estructura de la administración local y con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, correspondiéndole a sus autoridades adoptar las medidas pertinentes en relación con dichos asuntos, específicamente a través de sus respectivos presupuestos anuales. En consecuencia, señalan, el legislador se excedió en sus funciones cuando a través de la ley anual de presupuesto reguló un asunto cuya competencia el Constituyente radicó expresamente en las autoridades del orden territorial.

4. Por último, consideran los demandantes que la disposición objeto de impugnación contraría también el artículo 69 de la Constitución, que consagra la autonomía universitaria, pues el legislador, al imponer la restricción contenida en la disposición demandada a los entes universitarios, les impide a éstos

ejercerla en materia administrativa y presupuestal, inmiscuyéndose indebidamente en la conformación de sus presupuestos, materia que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 30 de 1992 le corresponde desarrollar a los máximos órganos de gobierno de dichos entes, sin interferencias por parte de los poderes públicos. “...el Congreso -anotan los demandantesno tiene competencia para introducir prohibiciones a los “entes universitarios” sobre todo los del Estado (sic)1, en materias tales como sus presupuestos o sus políticas salariales, mucho menos a través de la ley que fija el presupuesto anual, porque tales entes no son equiparables ni asimilables a establecimientos públicos, no están sometidos al régimen administrativo general del Estado y, sobre todo, no están sometidos por tanto, a ningún control de tutela, incluyendo el nivel departamental, para el caso.”

IV. EL CONCEPTO FISCAL El señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación declarar exequible el artículo 13 de la ley 331 de 1996, solicitud que respaldó en los siguientes argumentos: Manifiesta el Ministerio Público, que el contenido de la disposición acusada en nada contraría el ordenamiento constitucional, pues en primer lugar no vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 superior, dado que existen nexos temáticos y teleológicos entre los aspectos que ésta regula y el estatuto mediante el cual se establece el presupuesto de rentas y recursos de capital para una determinada vigencia fiscal.

Agrega, que es innegable la relación que existe entre la disposición impugnada y

la materia que desarrolla la ley que la contiene, pues con ella se pretende garantizar la necesaria sujeción del tema de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos, al marco general de la política macroeconómica y fiscal, con lo que se aspira a lograr el objetivo de racionalizar el gasto público; la restricción impuesta, dice el concepto fiscal, afecta el tema de salarios y prestaciones sociales, los cuales constituyen componente esencial de los gastos de funcionamiento, cuya determinación le corresponde establecer al legislador precisamente a través de la ley anual de presupuesto. 1 La categoría de entes universitarios autónomos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 30 de 1992, sólo es aplicable a las universidades públicas u oficiales, no a las privadas. En cuanto al cargo relacionado con la presunta transgresión del régimen de autonomía administrativa y presupuestal de las entidades territoriales, manifiesta el Procurador que los accionantes incurren en un error de apreciación jurídica, pues le atribuyen a la norma impugnada un alcance que no le dio el legislador; señala que la prohibición que contiene la norma está dirigida a las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y no a las entidades descentralizadas territorialmente, lo que es suficiente para desvirtuar la acusación. Tampoco considera el Procurador que se viole el principio contenido en el artículo 69 de la C.P., por cuanto la autonomía universitaria no implica que las universidades públicas tengan facultades para actuar por fuera del marco jurídico que en materia fiscal ha establecido el legislador. La norma impugnada,

dice el Ministerio Público, se limita a establecer pautas para el manejo de los recursos que el Estado les otorga a dichos entes públicos, sin afectar el núcleo esencial del referido principio.

V. OTRAS INTERVENCIONES MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO La ciudadana María Consuelo Rodríguez Díaz, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del término de fijación en lista de la demanda de la referencia, con el fin de solicitar a esta Corporación que la norma impugnada se declare exequible, pues en su concepto su contenido en nada vulnera el ordenamiento superior. Al efecto presenta a consideración de esta Corporación los siguientes argumentos: La prohibición que se consagra en la norma impugnada, dirigida a las entidades descentralizadas y a los entes universitarios, de expedir resoluciones o acuerdos que incrementen los salarios, primas bonificaciones, gastos de representación, etc. de los funcionarios públicos a su servicio, o que autoricen, a través de órdenes de trabajo, la ampliación de sus plantas de personal, se refiere y regula los denominados gastos de funcionamiento, los cuales son un componente del presupuesto que anualmente expide el Congreso de la República, luego es equivocado afirmar que es un tema extraño a la materia que desarrolla la ley que la contiene y que como tal vulnera las disposiciones del artículo 158 superior.

Manifiesta la interviniente, que la disposición atacada no solo no invade terrenos que no coincidan con la materia que regula la ley que la contiene, sino que propende por el respeto a los parámetros que sobre pago de salarios y

prestaciones sociales establece el gobierno nacional anualmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 4a. de 1992, ley marco de dicha materia. En cuanto a la cobertura de aplicación de la disposición impugnada, que según los demandantes abarca a las entidades descentralizadas territorialmente y en consecuencia vulnera la autonomía administrativa y presupuestal que el Constituyente les reconoció a éstas respecto de los temas en mención, señala la interviniente que es esa una interpretación equivocada, por cuanto los mandatos de la ley 331 de 1996 sólo son aplicables a los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que comprende el sector centralizado de la administración y el presupuesto de los establecimientos públicos del orden nacional., “...de manera que en ningún momento la norma en cuestión se inmiscuye en la esfera de regulación que le compete a las corporaciones de elección popular a nivel territorial.” En cuanto a la presunta violación del artículo 69 de la Constitución, manifiesta que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, los entes universitarios autónomos constituyen una categoría especial y como tales no pertenecen a los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, motivo por el cual la disposición impugnada no les resulta aplicable. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA El ciudadano Antonio Medina Romero, actuando en calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita a esta Corporación, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación, que la norma impugnada se declare conforme a la Constitución Política.

Señala el interviniente, que el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución, no puede ser entendido con un “criterio de rigidez formal” que desconozca o ignore las relaciones sustanciales entre normas que en apariencia se refieren a materias diversas, pero cuyos contenidos se hayan ligados en el ámbito de la función legislativa, por razones que le corresponde evaluar y ponderar al mismo legislador. La disposición acusada, afirma, es conexa con el resto del articulado de la ley que la contiene, por cuanto busca la racionalización del gasto público dentro de los límites que establece el artículo 9 de la ley 4a. de 1992 y la ley orgánica de presupuesto. En cuanto a la acusación de violación del principio de autonomía administrativa y presupuestal de las entidades territoriales, anota el apoderado de la Función Pública, que el Constituyente habilitó al legislador para regular lo concerniente al presupuesto nacional -central y descentralizadoy a los presupuestos territoriales, luego la norma acusada no contraría el ordenamiento superior. En relación con la posible violación de la autonomía de los entes universitarios, anota, que como lo ha dicho la Corte Constitucional, dicho principio no es absoluto y por lo tanto no excluye a las universidades del Estado de las disposiciones constitucionales sobre presupuesto, contenidas en el capítulo 3 del título XII de la Carta Política. INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR -ICFESEl ciudadano Luis Carlos Muñoz Uribe, en su condición de director y representante legal del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, presentó, dentro del término establecido para el efecto,

escrito a través del cual solicita a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada. Se refiere el interviniente específicamente al cargo de violación del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 superior; para desvirtuarlo manifiesta que “...el Congreso de la República, en cumplimiento de sus funciones constitucionales, previa iniciativa del ejecutivo, determinó el Presupuesto General de la Nación para 1997, y dentro de él los aportes para el funcionamiento, tanto de las universidades nacionales como para las de origen departamental, y sin salirse de la unidad temática, o sea, la presupuestal, recordó a las universidades, que por no ser de su competencia, no podrían incrementar por encima de esas apropiaciones sus gastos de nómina o de personal, por estar atribuida esa facultad al Congreso...” Agrega, que como lo ha reiterado esta Corporación a través de su jurisprudencia, la autonomía que el Constituyente les otorgó a las universidades públicas, no les da el carácter de órganos superiores del Estado, pues como entidades públicas pertenecen al Estado y se encuentran sujetas a los límites y restricciones que establecen la Constitución y la ley.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Primera. La competencia y el objeto de control La competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna en el numeral 4 del artículo 241 de la C.P. y se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación para los casos en que se cuestione la constitucionalidad de leyes cuya vigencia esté condicionada en el

tiempo, como por ejemplo las leyes anuales de presupuesto, las cuales contienen normas que con posterioridad a su vigencia formal siguen produciendo efectos jurídicos, que eventualmente pueden contrariar o desconocer la integridad del ordenamiento constitucional. En el caso propuesto los actores demandan el artículo 13 de la ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. Segunda. La materia de la demanda La demanda presentada por los actores pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 13 de la ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. En opinión de los actores el contenido de la disposición impugnada es contrario a la Constitución y por lo tanto debe ser retirado del ordenamiento legal, por las siguientes razones: Porque la norma en cuestión consagra una prohibición para las juntas y consejos directivos de las entidades descentralizadas y para los consejos superiores de los entes universitarios, en materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de dichas instituciones públicas, que no guarda relación y es totalmente extraña al contenido de la ley que la contiene, la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, lo que implica que se rompa y por ende se viole el principio constitucional de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 superior, que señala que toda ley debe referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con

ella. Porque la prohibición impuesta a través de la norma impugnada alcanza a las entidades descentralizadas territorialmente, a las cuales el Constituyente les otorgó autonomía administrativa y presupuestal en materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios a su servicio, sujeta únicamente a las disposiciones marco que con fundamento en el numeral 19 del artículo 150 de la C.P. expida el Congreso, de donde se desprende que el legislador carecía de competencia y por lo tanto se excedió, al regular y restringir las facultades de las autoridades departamentales y municipales en esos específicos asuntos. Porque al incluir en la norma objeto de impugnación a los entes universitarios, el legislador desconoció la autonomía que el Constituyente expresamente les reconoció a través del artículo 69 de la C.P., la cual se extiende a los aspectos administrativos, financieros y presupuestales. Tercera. Del contenido y el alcance de la materia que le corresponde desarrollar al legislador a través de la ley anual de presupuesto. El primer aspecto de la demanda que resolverá la Corte, es el referido a la supuesta violación, a través de la norma impugnada, del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la C.P, principio que en varias oportunidades ha desarrollado y definido esta Corporación: “El principio de unidad de materia que se instaura [en la Constitución], contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y

la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República. “... “...la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley, respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. “Anótase que el término “materia”, para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente. (Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) Le corresponde entonces determinar a esta Corporación, si el contenido de la norma impugnada, que establece una restricción para las juntas y consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden nacional, y para los consejos superiores de los entes universitarios, cualquiera sea su nivel, cuyos recursos para atender gastos de funcionamiento e inversión provengan del

presupuesto nacional2, en el sentido de que no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, créditos, prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los costos de las plantas o nóminas de personal, constituye en efecto, como lo afirman los actores, un asunto extraño, totalmente ajeno a la materia que regula la ley que lo contiene; es decir, que sus proposiciones no admiten, razonable y objetivamente, establecer una relación de conexidad, causal o teleológica, con la materia dominante de la ley, esto es, con el objeto que es propio de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones. Al efecto es pertinente detenerse en los fundamentos del presupuesto en la organización del Estado social de derecho, y en el contenido y alcance de la ley anual de presupuesto. El presupuesto, como lo ha dicho en anteriores oportunidades esta Corporación, 2 Es necesario aclarar, que la norma impugnada se refiere en general a los entes universitarios, sin hacer distinción entre los del nivel nacional, departamental o municipal, debido a que las universidades oficiales de las entidades territoriales, al igual que las del nivel nacional, reciben, para sufragar sus gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública, los correspondientes aportes de la Nación; los aportes de las entidades territoriales son escasos y en ningún caso se aproximan a los que provienen del presupuesto nacional. “... es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas,