CC-C055-1998

Sentencia C-055/98

MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORALNaturaleza No es posible asimilar a los miembros de dicho Consejo con los Magistrados de las Altas Corporaciones que ejercen la función de administrar justicia, y específicamente para los efectos de determinar su misma remuneración. No obstante la loable actividad que desempeñan los miembros de aquél organismo, sus decisiones son de índole administrativa y no jurisdiccional, y además son susceptibles de ser anuladas por la jurisdicción contenciosa administrativa. En cuanto a la naturaleza de la función que desempeñan los Miembros del Consejo Nacional Electoral, si bien tienen la calidad de servidores públicos en los términos del artículo 123 constitucional, en la medida en que están al servicio del Estado y cumplen sus funciones en la forma prevista en la Constitución y la ley, ello no les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del Estado, pues su vinculación no es laboral sino de prestación de funciones públicas, y en consecuencia no están sujetos al régimen legal de los servidores públicos, ya que están sometidos al régimen de servidores, miembros de corporaciones públicas. Los miembros del Consejo Nacional Electoral tienen la posibilidad de ejercer la profesión en asuntos diferentes a los electorales o contractuales de derecho público, lo que legitima el establecimiento de una remuneración especial por honorarios, sin sujeción a jornada, que a juicio de la Corporación no resulta violatorio de los preceptos constitucionales. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Pago de honorarios No es inconstitucional que existan servidores públicos permanentes que sean

retribuidos mediante honorarios, debido a la naturaleza del servicio prestado, lo cual justifica el pago a los Magistrados del Consejo por honorarios. NORMA ACUSADA-Ausencia de concepto de violación Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, los ciudadanos tienen como carga mínima sustentar de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional, por lo cual se entiende que no ha habido demanda en debida forma si el actor señala una determinada norma legal pero no formula ningún cargo específico contra ella. En tales casos, lo procedente es que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, puesto que a esta Corporación no corresponde revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORALInhabilidad para ejercer profesión La Corte no encuentra ninguna objeción a que la ley prevea esa inhabilidad, puesto que, conforme a lo señalado por la sentencia No. C-658 de 1996, ésta tiene perfecto asidero constitucional, siempre y cuando se entienda que la prohibición que consagra no puede ser interpretada de tal manera que se excluya a los servidores públicos del ejercicio de aquellas acciones judiciales que no están reservadas a los abogados y que son un desarrollo de los derechos fundamentales de la persona. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORALPeriodo legal/MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Fecha de iniciación de periodo Para la Corte es claro que el mandato legal se refiere al período de cuatro años para el cual son elegidos los representantes y senadores, y no a los dos

períodos de sesiones ordinarias del Congreso que la Carta prevé en cada legislatura. Los magistrados electorales inician su período de cuatro años, cada cuatro años, el primero de septiembre siguiente a la elección de nuevos senadores y representantes, esto es, a la instalación de un Congreso cuya composición política puede haber variado debido a las elecciones. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORALPeriodo es objetivo Si la composición política del Congreso varía cada cuatro años debido a las elecciones, y la Carta ordena que el Consejo Nacional Electoral refleje esa composición, una consecuencia ineludible se sigue: el período de los magistrados es objetivo, pues es la única manera para lograr el resultado pretendido por el Constituyente. En efecto, si el período de los magistrados electorales fuera subjetivo, en muchas ocasiones no sería posible que la integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la composición del Congreso. Para mostrar lo anterior basta pensar que faltando un año para las elecciones de los parlamentarios se retira un magistrado electoral de un partido A, que es dominante en el Congreso, por lo cual el Consejo de Estado elige como nuevo miembro del Consejo Electoral a una persona de esa misma afiliación. Supongamos entonces que ese partido A sufre una derrota electoral, de suerte que pierde toda representación en el Congreso. Si admitimos que el período es subjetivo, entonces la integración del Consejo Electoral no podría reflejar la nueva composición del Congreso, tal y como lo ordena la Constitución. En cambio, si admitimos períodos objetivos, puede realizarse el mandato constitucional en este aspecto, pues para ello basta que los integrantes del Consejo Electoral sean nombrados poco tiempo

después de las elecciones para Congreso, tal y como lo ordena el artículo parcialmente acusado. MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORALProhibición de reelección/MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Caso en que se entiende nombramiento en interinidad para que no opere prohibición de reelección La Corte considera que, en virtud del principio de igualdad (CP art. 13), no desconocería esa prohibición constitucional que el Legislador prevea que un nombramiento de un magistrado electoral efectuado cuando ya falta poco tiempo para terminar el respectivo período del Consejo Nacional Electoral, se entiende realizado en interinidad, por lo cual la persona podría ser reelecta ulteriormente para ese mismo cargo. En efecto, de esa manera se respeta la prohibición constitucional, pues en sentido estricto la persona no es reelecta, y se logra una regulación acorde con el principio de igualdad. Sin embargo, fuera de esa excepcional hipótesis, la prohibición constitucional debe operar con todo su vigor, ya que tal fue la voluntad del Constituyente. GACETA JUDICIAL-Error en la publicación de sentencia No obstante el rechazo de la demanda, al examinar detenidamente la citada providencia, la Corte Constitucional pudo constatar que existía una enorme incongruencia entre la parte motiva que defendía la constitucionalidad de la norma acusada, y la parte resolutiva que declaraba su inexequibilidad. Por tal razón, la Corte decidió revisar el original de la sentencia para determinar si había existido error en la publicación de la Gaceta Judicial, encontrando que la norma había sido efectivamente declarada exequible, lo cual significa

que al momento de proferirse el presente fallo, dicho inciso se encuentra vigente. Así pues, debe entonces la Corte dejar en claro que el artículo 25 del Decreto 2241 de 1986 se encuentra vigente, y que a pesar de ello no entrará al examen de constitucionalidad del precepto, con fundamento en el mencionado auto por medio del cual se rechazó la demanda respecto del mismo.

Referencia: Expediente D-1746

Normas acusadas: Artículos 16, 18, 19 y 23 del Decreto 2241 de 1.986.

Demandante: José María Obando Garrido Temas: Función electoral, organización electoral y status constitucional de los Magistrados del

Consejo Nacional Electoral. Regímenes de vinculación al Estado y de inhabilidades e incompatibilidades de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral. Prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público, excepciones legales y principio de igualdad. Prohibición de reelección de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral y período constitucional de estos funcionarios.

Magistrados Ponentes:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ

CABALLERO Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA Santa Fe de Bogotá, cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz.

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES El ciudadano José María Obando Barrido presenta demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 (parcial), 18 (parcial), 19, 23

(parcial) y 25 del decreto 2241 de 1986, la cual fue radicada con el número D1746. Mediante auto del 4 de agosto de 1997, el Magistrado Ponente rechaza la demanda en lo referente al artículo 25 del decreto 2241 de 1986, por cuanto, según aparece publicado en la Gaceta Judicial No 2248, p 292, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No 67 del 16 de mayo de 1991, había declarado, en la parte resolutiva, inexequible ese artículo. Igualmente, ese mismo auto inadmite la demanda respecto de los otros artículos por cuanto el actor no había expresado las razones por las cuales la Corte es competente. El 12 de agosto, el actor presenta corrección de su demanda y ésta es admitida mediante auto del 15 de agosto de 1997, que ordenó también fijar en lista las normas acusadas para la intervención ciudadana, enviar copias al Procurador General de la Nación y comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso y al Consejo Nacional Electoral para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas sometidas a control. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de

esta sentencia.

II. LOS TEXTOS OBJETO DE REVISIÓN.

A continuación se transcriben los artículos demandados y se subraya la parte acusada. "Decreto 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” (...) Artículo 16. Los miembros del Consejo Nacional Electoral serán elegidos por el Consejo de Estado en pleno para un periodo de cuatro años que comenzará el primero de septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación de cada uno de los respectivos periodos constitucionales del Congreso y no podrán ser reelegidos para el periodo inmediatamente siguiente. Los miembros del Consejo Nacional Electoral tomarán posesión de su cargo ante el Presidente del Consejo de Estado”. Artículo 18. Los miembros del Consejo nacional Electoral ejercerán sus funciones en forma permanente, sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual y estarán sometidos a la prohibición del ejercicio de toda actividad partidista y de todo cargo público. No estarán sujetos a la edad de retiro forzoso. Artículo 19. El Consejo Nacional Electoral se reunirá por convocatoria de su Presidente, de la mayoría de sus miembros o por solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil, y lo hará por lo menos una vez al mes. Artículo 23. Durante el período para el cual sean designados y hasta un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones, los miembros del Consejo Nacional Electoral estarán inhabilitados: a) Para ejercer la profesión de abogado, como litigantes o asesores, en asuntos electorales o contractuales de derecho público, salvo, en este

último caso, cuando actúen en defensa de la Administración".

III. LA DEMANDA.

Según el actor, las disposiciones impugnadas vulneran el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 25, 48, 53, 113, 120, 122, 123, 124, 127, 128, 264 y 265 de la Constitución. A juicio del demandante, las normas acusadas desconocen los artículos 120 y 123 de la Carta Política, puesto que los Magistrados del Consejo Nacional Electoral no son particulares temporalmente investidos de una función pública sino que son “empleados públicos de rango constitucional”, y por lo tanto deben estar sometidos a un régimen laboral igual al de los empleados de los otros entes autónomos similares, como la Contraloría y la Procuraduría. Según su criterio, estos funcionarios deben entonces recibir un salario como retribución económica por su trabajo, y no honorarios profesionales, por cuanto no se encuentran “vinculados por contrato de prestación de servicios” ya que “su calidad de servidores públicos se las da directamente la Constitución Nacional en sus artículos 120, 122, 123, 264 y 265”. Lo anterior es aún más claro, agrega el actor, si se tiene en cuenta que los Consejeros Electorales “deben reunir las calidades de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.” Sin embargo, destaca que las normas acusadas desconocen esta situación, por lo cual legalmente estos servidores no se encuentran vinculados laboralmente al Estado, ni están sometidos a la jornada laboral ordinaria, ni devengan prestaciones sociales. Por esta razón, estima que

se vulnera el derecho a la igualdad, al trabajo y a las prestaciones sociales de estos servidores públicos, pues la disposición acusada puede entenderse de dos maneras: que los Consejeros Electorales deben laborar indefinidamente sin sujeción a horario, hipótesis indamisible, o que los miembros del Consejo nacional Electoral por su labor no recibirán sueldo mensual, ni unas prestaciones sociales, lo cual, en su criterio, también es inconstitucional pues se desconoce la igualdad. Según el demandante, las disposiciones acusadas vulneran también los artículos 264 y 265 de la Carta que rigen la organización electoral y establecen los requisitos para ser Magistrado del Consejo Nacional Electoral, la no reelección de los mismos y las funciones que deben cumplir. Así, según su parecer la ausencia de vinculación laboral degenera en una dedicación no exclusiva de estos empleados al importante cargo que desempeñan. Por ello, concluye que “no es jurídicamente aceptable que se los considere como particulares, que pueden al mismo tiempo ejercer funciones electorales, ejercer la profesión de abogado, contratar con la Administración Pública y recibir una remuneración de contratistas del Estado”. Además, afirma que el artículo 16 acusado es inexequible, pues desconoce la absoluta prohibición que la Carta establece en relación con la reelección de estos funcionarios. Finalmente, el demandante agrega que todos estos vicios de inconstitucionalidad derivan de que el código electoral vigente es anterior a la Carta de 1991, por lo cual es necesaria la expedición de una nueva ley electoral que armonice con la actual regulación constitucional.

IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS

4.1 Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho La Ministra de Justicia y del Derecho, a través de apoderado, interviene en el proceso para impugnar la demanda. Según su criterio, el actor no expresa por qué la Corte es competente para conocer de la acción, con lo cual el demandante incumplió lo contemplado en el artículo 2 numeral 5 del decreto 2067 de 1991. Por esta razón, el interviniente considera que esta Corporación debió inadmitir el escrito para su posterior corrección, y como “ello no ocurrió”, concluye que la sentencia debe ser inhibitoria por inepta demanda. Por otra parte, respecto al derecho a la igualdad, el interviniente considera que el Legislador tiene autonomía para otorgar un régimen diverso a los magistrados electorales, puesto que estos últimos se encuentran en diferente situación a los magistrados pertenecientes a la Rama Judicial. Así, mientras que la función de los primeros no requiere de tiempo completo y dedicación exclusiva, la de los segundos sí. Para justificar esta afirmación, el interviniente examina las distintas funciones que el artículo 265 de la Carta atribuye al Consejo Nacional Electoral, y concluye que “éstas perfectamente pueden ser cumplidas con dedicación de tiempo parcial y esporádico de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral.” En su concepto, la función del “numeral 2º se realiza en una sesión y cada cinco años; la del numeral 8º es de poca ocurrencia; las de los numerales 9º y 11º se expiden por una vez; la del numeral 7º solamente al terminar cada votación nacional; las de los numerales 1º, 3º, 5º,

6º y 10º básicamente en época preelectoral y electoral; la del numeral 4º es esporádica.” Por consiguiente, este ciudadano considera que la regulación del Código Electoral “es coherente con las ideas de los artículos 264 y 265 de la Carta que pretenden establecer un control electoral que no requiere dedicación de tiempo completo de sus magistrados.” Por ello, concluye que: “Tales magistrados son autoridades (servidores públicos) con un régimen de remuneración especial por honorarios, pues al igual que los concejales municipales deben tener una investidura para el ejercicio de las funciones de su cargo, pero por la temporalidad de sus funciones (no son de tiempo completo) no merecen un salario con prestaciones sociales sino honorarios. Confirma la afirmación de la temporalidad el hecho de que otro artículo del mismo decreto 2241 de 1986 expresamente indique que “art. 18. ….ejercerán sus funciones… sin sujeción a jornada… fija mensual…” para indicar que tendrán discrecionalidad de reunión según las necesidades del servicio y no que laborarán hasta enfermar como lo plantea ilógicamente el libelista. Recapitulando, dicha labor es temporal y por ello no están sujetos a jornada fija mensual, se les cancelan honorarios y se les autoriza que en su tiempo libre desempeñen labores que les permitan obtener otros ingresos que no sean incompatibles con las funciones electorales ni propias de su cargo. En consecuencia, al igual que quienes reciben honorarios, deben ellos por su cuenta procurar su afiliación a los regímenes de seguridad social como son salud y pensiones. Por otra parte, no es admisible la afirmación del impugnante en cuanto a

que por reunir los Magistrados del Consejo Nacional Electoral los mismos requisitos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia deben recibir el mismo tratamiento salarial y prestacional porque existen las diferencias anotadas que justifican un trato diferente. La igualdad en las calidades en mención tiene el propósito de asegurar el desempeño de tan importantes cargos por personas de las más altas características, no la igualdad prestacional". De otro parte, el interviniente considera que es una restricción razonable que los Magistrados del Consejo Nacional Electoral no puedan ejercer cargos en la Administración Pública y que no estén sometidos a la edad de retiro forzoso. Finalmente, según el ciudadano, debe declararse inexequible el aparte del artículo 16 que prohibe la reelección únicamente para el periodo inmediatamente siguiente, por cuanto la prohibición constitucional en esta materia es de carácter absoluto. 4.2 Intervención del Ministerio del Interior El Ministro del Interior, a través de apoderada, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Respecto al artículo 16 demandado, la interviniente considera que la prohibición de reelección en el periodo inmediatamente siguiente no es inconstitucional porque busca evitar la desviación de la función pública y es un desarrollo del artículo 264 de la Constitución. De otra parte, según su criterio, los artículos 18 y 25 acusados son constitucionales porque la ausencia de horario laboral no implica que los magistrados del Consejo Electoral tengan una jornada de trabajo desmedida, sino que tienen la autonomía para manejar libremente su tiempo. Además, su

régimen no es el de un empleado sino el de “servidores miembros de corporaciones públicas". Concluye que: "Los miembros del Consejo Nacional Electoral si bien tienen la calidad de Servidores Públicos (art. 123 C.P.), pues están al servicio del Estado y cumplen sus funciones en la forma prevista tanto en la Constitución como en la Ley. Pero dicha calidad no les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del Estado, la vinculación no es laboral es de prestación de funciones públicas y en consecuencia no están sujetos al régimen legal de los empleados públicos, pues están sometidos al régimen de “servidores miembros de corporaciones públicas” tal como se señala en el artículo 123 de la Carta Política". Finalmente, la interviniente considera que las incompatibilidades y las prohibiciones previstas por los artículos 23 y 25 acusados están inspiradas en razones de moralidad y transparencia, y que por lo tanto son congruentes con la normatividad constitucional.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, Dr. Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, salvo la expresión “para el periodo inmediatamente siguiente” del artículo 16, que considera que es inexequible.

El Jefe del Ministerio Público comienza por hacer algunas consideraciones acerca de la naturaleza autónoma que el Constituyente otorgó a la organización electoral y que es desarrollada de manera especial por los artículos 120, 123, 264 y 265 de la Carta. A partir de lo anterior, concluye que la prohibición de

reelección establecida en el artículo 16 de la norma acusada es acorde a la Carta Política, pero no así la expresión "para el periodo inmediatamente siguiente" que desconoce el carácter absoluto que la Constitución Política otorga a esta prohibición. De otro lado, según el Procurador, el Legislador posee las atribuciones para regular el ejercicio de la función pública, conforme a los artículos 123 y 150-23 de la Constitución, y en ejercicio de esta competencia se establecen un conjunto de reglas especiales para el ejercicio de la función electoral que consultan su carácter especial. Por esta razón se decidió, dadas las características especiales de esta función, no someter a los miembros del Consejo Nacional Electoral a jornada y establecer que deben efectuar al menos una sola reunión al mes, previa convocatoria. Así las cosas, a juicio del Procurador, la no sujeción a un régimen laboral no vulnera los derechos al trabajo y a la seguridad social de estos magistrados puesto que éstos perciben honorarios como forma de pago por los servicios prestados. En su criterio, "Bajo estos supuestos, es claro que el artículo 18 acusado no desconoce los derechos laborales de los miembros del Consejo Nacional Electoral, toda vez que dicha Corporación sesiona únicamente cuando es convocada por su Presidente, por el Registrador Nacional del Estado Civil o la mayoría de sus miembros, de manera que tales servidores perciben una remuneración en forma de honorarios que es acorde con la naturaleza de las funciones desempeñadas y está en armonía con lo dispuesto por los citados mandatos constitucionales. Es de anotar, contrariamente a lo afirmado por el actor, que ni Carta

Política, ni la ley otorgan a los miembros del Consejo Nacional Electoral el carácter de empleados públicos con derecho a recibir salarios y prestaciones sociales; y tampoco, según lo piensa el demandante, del derecho fundamental al trabajo se desprende la exegibilidad de esos beneficios laborales, puesto que el artículo 53 de la Carta es claro al prescribir como derecho fundamental de los trabajadores la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”, que es satisfecho plenamente por las normas acusadas al asignarle a los Consejeros Electorales el reconocimientos de honorarios por la naturaleza de la labor desempeñada. La circunstancia de que los artículos 264 de la Constitución y 17 del código Electoral, dispongan que los miembros del Consejo Nacional Electoral deben reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, no puede ser entendida como una asimilación funcional con estos servidores públicos, de donde se deduzca una identidad de situación que les confiera derecho a solicitar, en un juicio de igualdad improcedente, el reconocimiento de salarios y prestaciones sociales. Por el contrario, la exigencia de esas condiciones apunta a una finalidad bien distinta como es la de dotar al mencionado organismo de servidores públicos con las más altas calidades". Finalmente, para el Jefe del Ministerio Público, las prohibiciones respecto al ejercicio del derecho, la participación en actividades partidistas y la inhabilidad para ocupar cargos públicos son un desarrollo de las normas constitucionales contenidas en los artículos 127 y 128. Por las mismas razones, y con base en la sentencia C-658 de 1996, el

Procurador considera que también es constitucional que se inhabilite a los miembros del Consejo Nacional Electoral para ejercer la abogacía, aun cuando precisa que la prohibición bajo estudio debe ser aplicada sin perjuicio del derecho de estos servidores “a intentar acciones judiciales que sean desarrollo de prerrogativas constitucionales de la persona, pues la Corte en la mencionada providencia dejó en claro que el ejercicio de las mismas no puede ser coartado de manera general a los servidores públicos.”

VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Competencia Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 16 (parcial), 18 (parcial), 19, y 23 (parcial) del Decreto 2241 de 1.986, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de disposiciones que hacen parte de un decreto con fuerza de ley.

Según uno de los intervinientes, la Corte debería inhibirse por cuanto el actor no expresó las razones por las cuáles esta Corporación es competente, por lo cual esta debió inadmitir la demanda. Sin embargo, esta pretensión del interviniente no es de recibo, por cuanto desconoce que, como se señaló en los antecedentes de esta sentencia, el Magistrado Ponente inadmitió en su momento la demanda pero el actor corrigió en término su escrito y señaló las razones de la competencia de la Corte, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo sobre las normas impugnadas. Lo que se debate Según el actor, las normas acusadas atribuyen a los miembros del Consejo Nacional Electoral el carácter de simples particulares investidos de funciones

públicas, ya que estos magistrados no reciben salarios sino honorarios y carecen de jornada de trabajo, con lo cual no sólo se violan los derechos laborales y a la igualdad de estas personas sino que, específicamente, se desconoce que, conforme a la Carta, los magistrados del Consejo Electoral son servidores públicos de rango constitucional. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que las normas acusadas se ajustan a la Constitución, ya que el legislador tiene la competencia general de regular la función pública, por lo cual puede perfectamente establecer un régimen particular, sin vinculación laboral y por un sistema de honorarios, para los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, puesto que esa regulación se ajusta a las especificidades de esa entidad, y en especial al hecho de que sus funciones constitucionales y legales pueden ser cumplidas con una dedicación intermitente y de tiempo parcial de parte de tales Magistrados. Así entonces, para resolver los problemas planteados, la Corte debe analizar cuál es el status constitucional de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, con el fin de determinar si el ejercicio de estas funciones puede ser retribuido mediante honorarios, o si por el contrario requiere de una vinculación laboral permanente. Función electoral, organización electoral y status de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral La función electoral cumple un papel esencial en cualquier democracia constitucional, tal y como esta Corporación ya lo había señalado en anteriores decisiones1, puesto que, desde el punto de vista formal, una democracia puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, en la medida en que las decisiones colectivas son tomadas por los propios miembros de la comunidad. Esto diferencia el

principio democrático de autoorganización de la sociedad -en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernadosdel principio autocrático -en el cual son los propios gobernantes quienes determinan de manera discrecional el orden social-. Y esa autoorganización y autogobierno de la sociedad democrática se efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales, ya que gracias a ellos, los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos y toman, de manera directa, determinadas decisiones por medio de referéndums, consultas y otros mecanismos de democracia participativa. Ahora bien, esta función electoral, que articula al pueblo -como fuente soberana de todo poder (CP art. 3º)- con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Esta Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral “entraña 1 Sentencia C-145 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 3. una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema”2. De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts 120 y 265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta “la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido”, por lo cual “corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad

ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada”3. Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 confirió a la organización electoral un papel central en el dise