CC - C063-2005

Sentencia C-063/05

CONTRATO DE CONCESION MINERA-Derechos que transfiere/PRINCIPIO DE CENTRALIZACION POLITICAConcepto/PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Concepto AUTONOMIA TERRITORIAL-Derechos de la entidades territoriales. AUTONOMIA TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Responden a ópticas diferentes.

AUTONOMIA REGIONAL/AUTONOMIA

SECCIONAL/AUTONOMIA LOCAL

PODER DE POLICIA-Concepto ORDEN PUBLICO-Concepto/ORDEN PUBLICO-Medio para garantizar el respeto de la dignidad humana y el ejercicio de los derechos y libertades públicas. PODER DE POLICIA-Límites en su ejercicio JUICIO DE POLICIA-Función jurisdiccional PODER DE POLICIA-Potestad reglamentaria/PODER DE POLICIAAmbito general y ámbito especial FUNCION DE POLICIA-Concepto/FUNCION DE POLICIAAtribución del Presidente de la República ORDEN PUBLICO-Actos y ordenes del Presidente de la República se aplican de manera inmediata y de preferencia sobre las de los gobernadores ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto FUNCION DE POLICIA-Está sometida al principio de legalidad ORDEN PUBLICO-Actos y órdenes de los Gobernadores se aplican de manera inmediata y de preferencia en relación con las de los alcaldes FUNCION JURISDICCIONAL-Por excepción la pueden ejercer las autoridades administrativas JUICIO DE POLICIA-Las providencias de carácter penal o civil que se dicten en dichos procesos están excluidas del control de la jurisdicción de

lo Contencioso Administrativo CAUCION EN SERVIDUMBRE MINERA-Procedimiento para su fijación/CAUCION EN SERVIDUMBRE MINERA-Decisión que resuelve sobre su fijación es apelable en el efecto devolutivo ante el Gobernador del departamento respectivo CAUCION EN SERVIDUMBRE MINERA-Su cuantía puede ser revisada por el juez del lugar de ubicación de los predios LABORES MINERAS-Orden de desalojo y suspensión impartida por el alcalde es apelable en el efecto devolutivo ante el correspondiente gobernador SERVIDUMBRES PERTURBACION Y DESPOJO EN LA EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERAS-Decisiones adoptadas por autoridades administrativas tienen por excepción naturaleza judicial Se observa que las normas acusadas asignan al alcalde municipal y al gobernador de departamento correspondiente la función de resolver en forma provisional, en primera y en segunda instancia respectivamente, conflictos jurídicos entre particulares, relativos al ejercicio de las servidumbres mineras y a la perturbación y despojo en la exploración y explotación mineras, por lo cual las decisiones que adopten dichas autoridades administrativas tienen por excepción naturaleza judicial, y no administrativa.

RESOLUCION DE CONFLICTOS JURIDICOS RELATIVOS AL

EJERCICIO DE LAS SERVIDUMBRES MINERAS Y A LA PERTURBACION Y DESPOJO EN LA EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERAS-Función sometida al principio de independencia de la administración de justicia/AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicable al ejercicio de las funciones de las autoridades municipales Se trata de una función del orden nacional, y no del orden municipal, que está

sometida al principio de independencia de la administración de justicia consagrado en los Arts. 228 y 230 superiores, y de la cual no es predicable el concepto de jerarquía orgánica propio de la Administración Pública, sino el concepto de jerarquía funcional propio de la actividad judicial. En consecuencia, tales normas no vulneran el principio constitucional de autonomía territorial aplicable al ejercicio de las funciones de las autoridades municipales.

Referencia: expediente D-5283

Demanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 285 (parcial), 313 y 314 (parcial) de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas)

Demandante: Arleys Cuesta Simanca

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA

Bogotá, D. C., primero (1) de Febrero de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

S E N T E N C I A

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Arleys Cuesta Simanca demandó los Arts. 285 (parcial), 313 y 314 (parcial) de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas).

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.545 del 8 de Septiembre

de 2001 y se subraya lo demandado: LEY 685 DE 2001 (agosto 15) Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

CAPITULO XXV

NORMAS DE PROCEDIMIENTO

(…) ARTÍCULO 285. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LAS SERVIDUMBRES. Cuando por motivo del ejercicio de las servidumbres legales, necesarias para el uso y beneficio de las obras y trabajos mineros, el propietario o poseedor de los terrenos sirvientes pidiere ante el alcalde se fije una caución al minero en los términos del artículo 184 de este Código, se ordenará que por un perito se estime su monto dentro del término de treinta (30) días. Una vez rendido el dictamen, el alcalde señalará dicha caución en los cinco (5) días siguientes. La decisión será apelable ante el Gobernador en el efecto devolutivo y sólo se concederá si el interesado constituye provisionalmente tal garantía, en la cuantía fijada por el alcalde. La cuantía de la caución, una vez en firme, podrá ser revisada por el juez del lugar de ubicación de los predios de acuerdo con las reglas generales de competencia y de trámite del Código de Procedimiento Civil. (…)

CAPITULO XXVII

AMPARO ADMINISTRATIVO (…) ARTÍCULO 313. RECURSO. La orden de desalojo y de suspensión de las labores mineras del perturbador que decrete el alcalde, será apelable ante el gobernador en el efecto devolutivo. Este funcionario resolverá el recurso en el

término de veinte (20) días. ARTÍCULO 314. PLAZOS PERENTORIOS. Los plazos señalados para que el alcalde señale día y hora para la diligencia de reconocimiento y para la práctica de la misma y del gobernador para resolver el recurso de apelación, son perentorios e improrrogables. Su incumplimiento será sancionado disciplinariamente como falta grave. La delegación que haga el alcalde o el gobernador para el trámite y resolución de la querella y para resolver la apelación no los exonera de responsabilidad.

III. DEMANDA El demandante considera que las normas impugnadas quebrantan los Arts. 1º, 2º, 286, 287, 305, Num. 10, y 314 de la Constitución Política, con los siguientes argumentos: Afirma que al consagrar las normas acusadas el recurso de apelación ante el gobernador contra los actos de los alcaldes en procedimientos mineros se está desconociendo la autonomía de las entidades municipales que les es propia en razón de la descentralización territorial, puesto que se está admitiendo que un servidor departamental sea considerado como superior del alcalde en eventos en los cuales éste no actúa como agente de aquel, violando lo dispuesto en los Arts. 1º, 286 y 287 de la Constitución.

Indica que los municipios cuentan con autonomía para la gestión de sus propios intereses y por ello tienen el derecho de gobernarse por autoridades propias y que el Art. 314 de la Constitución establece que en ellos el alcalde es el jefe de la administración local y representante legal, lo cual implica que en

tal condición no tiene un superior. Sostiene que el recurso de apelación en materia administrativa supone una relación de jerarquía y es manifestación del control jerárquico, puesto que en razón de tal medio de impugnación el superior puede aclarar, modificar o revocar los actos administrativos dictados por el inferior, y que la relación entre el alcalde y el gobernador no es de jerarquía pues ambos fungen como jefes superiores de entidades territoriales distintas. Expone que el Art. 305, Num. 10, de la Constitución establece que es función del gobernador revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez, lo cual significa que al gobernador no le corresponde revocar o reformar los actos municipales y que si tiene algún reparo debe acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que ésta decida. Agrega que ello comprende los actos proferidos en asuntos mineros.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Minas y Energía Mediante escrito presentado el 11 de Agosto de 2004, la ciudadana Maitte Patricia Londoño Ospina, obrando en representación del Ministerio de Minas y Energía, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas, argumentando que la autonomía de los municipios no es total y que el Congreso de la República debe garantizar el agotamiento de la vía gubernativa en relación con los actos administrativos dictados por los alcaldes en asuntos mineros.

2. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El día 18 de Agosto de 2004, el ciudadano Luis Augusto Cangrejo Cobos, actuando en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, presentó escrito que no será tenido en cuenta por su carácter extemporáneo.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante el Concepto No. 3653 radicado el 9 de Septiembre de 2004, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, con las siguientes razones: Expone que el Código de Minas contenido en la Ley 685 de 2001 tiene como objetivo el fomento de la explotación minera racional para satisfacer la demanda, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y de fortalecimiento económico y social del país. Agrega que el mismo contempla una regulación integral de la materia, reafirma la propiedad del Estado sobre los recursos mineros y declara de utilidad pública la industria minera.

Expresa que para facilitar la ejecución del contrato de concesión minera el citado código establece las servidumbres mineras, que son de interés público, e indica que así mismo regula el amparo como facultad de policía administrativa, por parte del alcalde, ante la perturbación que de las actividades mineras realicen terceras personas. Añade que el interesado tiene la opción de presentar y tramitar la querella ante la autoridad minera nacional y que ésta tiene el deber de vigilar la actuación que adelante el alcalde. Señala que la autoridad minera nacional tiene competencia exclusiva e indelegable para conocer de los amparos administrativos contra las

perturbaciones que de las actividades mineras realicen autoridades. Sostiene que el Art. 1 de la Constitución consagra la organización del Estado colombiano en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. La unidad se expresa especialmente en el centralismo político de la ley, que rige para toda la república. También en lo correspondiente al ejercicio del poder judicial. Manifiesta que la descentralización administrativa hace alusión a la asignación de funciones administrativas a entes que pertenecen al Estado pero no forman parte de su organización central, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Indica que la autonomía de las entidades territoriales excluye la superioridad jerárquica y conforme a lo dispuesto en el Art. 287 de la Constitución se expresa ejerciendo las competencias que les corresponden, administrando los recursos, estableciendo los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participando en las rentas nacionales. Estima que en este contexto los alcaldes tienen un ámbito de competencias propio no sometido a superioridad jerárquica. En ese sentido, el legislador debe asignarles atribuciones para ser cumplidas a nivel local y en función de la gestión de sus propios intereses, sin que sean objeto de controles administrativos superiores. Afirma que a la anterior conclusión llegó la Corte Constitucional en la Sentencia C-643 de 1999, al resolver acerca de una competencia policial asignada a los alcaldes para expedir y hacer cumplir resoluciones de restitución de bienes de uso público, contra las cuales procedían los recursos de reposición y de apelación ante el respectivo Gobernador, declarando

inexequible la procedencia de este último. Ello, por considerar que la función analizada es de interés local, en la cual aquellos no actúan como agentes del Gobernador y que, por tanto, había una intromisión indebida del mismo en la gestión de los intereses del municipio. Plantea que el procedimiento administrativo para fijar caución por motivo del ejercicio de servidumbres mineras afecta la propiedad inmueble local, por lo que la competencia de los alcaldes se ajusta a la realidad del municipio. Agrega que no resulta ajustado al principio de autonomía territorial que el Gobernador conozca de la apelación contra la decisión adoptada por aquellos, por no existir relación de jerarquía. Señala que la improcedencia de la apelación no desconoce el derecho de defensa de la persona obligada a prestar la caución, porque el Art. 285 del mismo código establece que la cuantía de aquella puede ser revisada por el juez del lugar de ubicación de los predios, de acuerdo con las reglas generales de competencia y de trámite del Código de Procedimiento Civil. Sostiene que el amparo administrativo por explotación minera ilegal o por perturbación de la autorizada por título minero tiene carácter policivo, por lo cual le compete al alcalde como jefe de la administración local y primera autoridad de policía del municipio. En consecuencia, la procedencia del recurso de apelación ante el Gobernador contra la orden de desalojo y de suspensión de las labores mineras del perturbador no se aviene a la autonomía municipal. Expresa que la improcedencia de la apelación no vulnera el derecho de defensa del sujeto afectado con esta decisión del alcalde, debido a que la

misma requiere aplicación inmediata para evitar o remediar perturbaciones del orden público.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte de una ley.

Problema jurídico planteado

2. Corresponde a la Corte determinar si al contemplar las normas acusadas que procede el recurso de apelación ante el gobernador de departamento respectivo en relación con las decisiones del alcalde municipal que señalan la caución para el ejercicio de servidumbres legales en obras y trabajos mineros o que ordenan el desalojo y la suspensión de las labores mineras del perturbador, quebrantan el principio de autonomía territorial consagrado en la Constitución.

Para tal efecto, la Corte hará unas consideraciones sobre la regulación legal de las servidumbres mineras y del amparo en sede administrativa de la exploración y explotación mineras y a continuación examinará el cargo formulado. Regulación legal de las servidumbres mineras y del amparo en sede administrativa de la exploración y explotación mineras

3. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 332 de la Constitución, el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.

En virtud de la Ley 685 de 2001 se expidió el Código de Minas, cuyo Art. 2º señala el ámbito de aplicación del mismo, al establecer que el mismo regula

las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se regirán por las disposiciones especiales sobre la materia. El Art. 10 de dicho código señala que para los efectos del mismo se entenderá por mina el yacimiento, formación o criadero de minerales o de materias fósiles, útil y aprovechable económicamente, ya se encuentre en el suelo o el subsuelo. También, para los mismos efectos, se entenderá por mineral la sustancia cristalina, por lo general inorgánica, con características físicas y químicas propias debido a un agrupamiento atómico específico. Por su parte, el Art. 5º, reiterando la disposición constitucional citada, establece que los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los correspondientes terrenos sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o grupos. Quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes

preexistentes. En armonía con las anteriores disposiciones, el Art. 13 del Código dispone que en desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política se declara de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases, y el Art. 14 estatuye que a partir de la vigencia del mismo únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional, y deja expresamente a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir el código, y las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del mismo estatuto. A su vez, el Art. 15 prevé que el contrato de concesión y los demás títulos emanados del Estado de que trata el artículo 14 no transfieren al beneficiario un derecho de propiedad de los minerales "in situ" sino el de establecer, en forma exclusiva y temporal dentro del área otorgada, la existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, a apropiárselos mediante su extracción o captación y a gravar los predios de terceros con las servidumbres necesarias para el ejercicio eficiente de dichas actividades.

4. El Capítulo XVIII (Arts. 166-185) del Código regula las servidumbres mineras.

En el Art. 166 establece que para el ejercicio eficiente de la industria minera

en todas sus fases y etapas, podrán establecerse las servidumbres que sean necesarias sobre los predios ubicados dentro o fuera del área objeto del título minero. Cuando, para la construcción, el montaje, la explotación, el acopio y el beneficio, en ejercicio de las servidumbres se requiera usar recursos naturales renovables, será indispensable que dicho uso esté autorizado por la autoridad ambiental, cuando la ley así lo exija. Agrega que también procede el establecimiento de servidumbre sobre zonas que son objeto de otros títulos mineros. Tales gravámenes no podrán impedir o dificultar la exploración o la explotación de la concesión que los soporte. El Art. 167 señala que el establecimiento de las servidumbres procederá también para el beneficio y transporte de minerales, aun en el caso de ser realizados por personas distintas del beneficiario del título minero. Por su parte el Art. 168 preceptúa que las servidumbres en beneficio de la minería son legales o forzosas y que la mención de algunas de ellas en los artículos siguientes es meramente enunciativa. Las disposiciones siguientes regulan la época para el establecimiento de las servidumbres, la minería irregular, la extensión de las servidumbres, las prohibiciones y restricciones, la utilización de recursos naturales renovables, los pagos y garantías, la división del título minero, la duración, la ocupación de los terrenos, la ventilación, las comunicaciones y tránsito, las obras de embarque, los usos comunitarios y compartidos, los convenios sobre infraestructura, la rehabilitación de bienes, las indemnizaciones y caución y

las servidumbres entre mineros.

5. Igualmente, el Capítulo XXVII (Arts. 306-316) del Código regula el amparo administrativo.

El Art. 306 establece que los alcaldes procederán a suspender, en cualquier tiempo, de oficio o por aviso o queja de cualquier persona, la explotación de minerales sin título inscrito en el Registro Minero Nacional. Esta suspensión será indefinida y no se revocará sino cuando los explotadores presenten dicho título. A su turno el Art. 307 dispone que el beneficiario de un título minero podrá solicitar amparo provisional ante el alcalde para que se suspendan inmediatamente la ocupación, perturbación o despojo de terceros que la realicen en el área objeto de su título. Indica que la querella se tramitará mediante el procedimiento breve, sumario y preferente que se consagra en los artículos siguientes y que a opción del interesado dicha querella podrá presentarse y tramitarse también ante la autoridad minera nacional. Dichos artículos contemplan la solicitud, el reconocimiento del área y desalojo, la notificación, la superposición de áreas, la comunicación a la autoridad nacional, el recurso de apelación, la perentoriedad de los plazos, el despojo y la perturbación por autoridad y la prescripción. En particular, el Art. 309, que trata del reconocimiento del área y desalojo, establece que recibida la solicitud, el alcalde fijará fecha y hora para verificar sobre el terreno los hechos y si han tenido ocurrencia dentro de los linderos del título del beneficiario. La fijación de dicha fecha se notificará personal y

previamente al autor de los hechos si este fuere conocido. En la diligencia sólo será admisible su defensa si presenta un título minero vigente e inscrito. La fijación del día y hora para la diligencia se hará dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes al recibo de la querella y se practicará dentro de los veinte (20) días siguientes. Añade tal disposición que en la misma diligencia y previo dictamen de un perito designado por el alcalde, que conceptúe si la explotación del tercero se hace dentro de los linderos del título del querellante, se ordenará el desalojo del perturbador, la inmediata suspensión de los trabajos y obras mineras de éste, el decomiso de todos los elementos instalados para la explotación y la entrega a dicho querellante de los minerales extraídos. Además de las medidas señaladas, el alcalde pondrá la explotación ilícita del perturbador en conocimiento de la competente autoridad penal. Examen del cargo formulado

6. El demandante considera que las normas impugnadas quebrantan el principio de autonomía territorial, al contemplar la procedencia del recurso de apelación ante el respectivo gobernador de departamento en relación con las decisiones del alcalde municipal que señalan la caución para el ejercicio de servidumbres legales en obras y trabajos mineros y las que ordenan el desalojo y la suspensión de las labores mineras del perturbador.

7. Según lo previsto en el Art. 1º superior, Colombia es un Estado social de Derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.

Conforme a esta disposición, en el Estado colombiano rige el principio de la

centralización política y la descentralización administrativa, lo cual significa que las funciones legislativa y jurisdiccional están centralizadas, mientras que la función administrativa está descentralizada. La descentralización administrativa consiste en la atribución de funciones administrativas a entidades públicas distintas del nivel central del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Puede ser territorial, a las entidades territoriales; funcional o por servicios, a entidades que se crean para que ejerzan una actividad especializada, como son los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas sociales del Estado, entre otros, y por colaboración, cuando personas privadas ejercen funciones administrativas con fundamento en lo dispuesto en el Art. 210 de la Constitución, en virtud del cual “los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley” y en el Art. 365 ibídem, que prevé que los servicios públicos “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares”. El Art. 287 del Estatuto Superior establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud, tendrán los siguientes derechos: i) gobernarse por autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les correspondan; iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; iv) participar en las rentas nacionales. Cabe destacar que esta corporación ha distinguido las instituciones jurídicas de la autonomía territorial y la descentralización administrativa territorial y ha señalado que con fundamento en el principio democrático la primera otorga

un mayor campo de acción al ente respectivo, en orden a la gestión de sus propios intereses. Sobre el particular ha expresado: “(…) Es por esta razón que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en ejercicio de su labor de interpretación de la Carta Política ha señalado una serie de principios que si bien reconocen la necesidad y utilidad de otorgar cada vez mayor autonomía a diferentes entidades territoriales, ha condicionado dicha posibilidad a las necesidades del servicio y a las capacidades -económicas y estructuralescon las que cuenta el Estado. En palabras ya expresadas por esta Corporación, se tiene que: "La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas -territoriales y funcionalesen la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. "La fuerza de la argumentación en favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más intimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado.

Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el art. 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera el municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado. (artículo 311 C.P.)" -se subraya en esta oportunidad-.”

8. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha distinguido también los conceptos de poder de policía, función de policía y actividad de policía . i) El poder de policía es la potestad de limitar o restringir el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, que ordinariamente tiene el Congreso de la República mediante la expedición de leyes, con el fin de preservar y restablecer el orden público.

En las condiciones extraordinarias correspondientes a los estados de excepción dicha potestad es ejercida también por el Presidente de la República, mediante decretos legislativos que deben llevar la firma de todos los ministros (Arts. 212-215 de la Constitución). Por orden público se entiende el conjunto de condiciones esenciales para el desarrollo de la vida de la sociedad. Según la doctrina sus elementos son la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la moralidad públicas. En un Estado Social de Derecho como el colombiano el orden público no es un fin en sí mismo, sino un medio para garantizar el respeto de la dignidad humana y el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas. En este sentido el Art. 218 superior establece que el fin primordial de la Policía Nacional es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas.

El poder de policía reviste un carácter exclusivamente normativo legal cuyo fundamento constitucional es el principio democrático y por tanto la representatividad de la voluntad popular por parte del Congreso de la República, y debe ser ejercido dentro de los límites previstos en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por Colombia que reconocen los derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción, esto es, aquellos que integran el bloque de constitucionalidad conforme a lo dispuesto en el Art. 93 superior. Dicho poder comprende lógicamente el ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes respectivas, por parte del Presidente de la República, para su cumplida ejecución, en todo caso con estricta sujeción a ellas y, en general, a la Constitución y la ley, conforme a lo dispuesto en el Art. 189, Num. 11, superior. Así mismo, el poder de policía tiene el citado ámbito general de manifestación y también ámbitos especiales, por ejemplo, en materia laboral, de tránsito terrestre, cambiaria, ambiental y minera. ii) La función de policía es la potestad d