CC - C064-2005

Sentencia C-064/05

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos para la proposición del cargo de violación al principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Integración tiene carácter excepcional/PRINCIPIO DE UNIDAD NORMATIVA-Hipótesis en las que procede su integración

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada LEY-Elementos a tener en cuenta para la determinación del núcleo temático SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Finalidad de la norma que condiciona la acumulación de cotizaciones en materia pensional, a la necesidad de que las cotizaciones en salud se hagan sobre la misma base PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración La norma acusada no está regulando un tema extraño al de la Ley 797 de 2003, pues contrariamente a lo que piensan el actor y el Jefe del Ministerio Público, lejos de fijar reglas independientes, exclusivas y atinentes solo al sistema de seguridad social en salud, señala una condición para que los afiliados que ostenten las los calidades, de asalariados y trabajadores independientes en un mismo período, puedan acumular las cotizaciones de estos dos ingresos para efectos de elevar la base pensional, y con ello el monto de la pensión.

SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Finalidad

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Exigencia de cotizar

en salud sobre la misma base que se cotiza para pensión constituye un mecanismo de control a la evasión de los aportes en salud La exigencia de cotizar al sistema de seguridad social en salud sobre la misma base que se cotiza para el sistema general de pensiones, a fin de que los afiliados que durante un mismo período ostentan la doble condición de asalariados y trabajadores independientes, puedan acumular las cotizaciones de los dos ingresos de distinta fuente, constituye además un mecanismo de control a la evasión de los aportes debidos al sistema de seguridad social en salud, puesto que impide que dichos afiliados coticen sobre una base superior para el sistema de pensiones y sobre una base inferior o mínima a la seguridad social en salud, con lo cual se preserva la integridad y sostenibilidad de todo el sistema de seguridad social integral. 2 SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Encuentra fundamento en las cotizaciones de los afiliados y empleadores/SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Para efectos de la cotización, el salario base debe coincidir tanto en el subsistema de salud como en el de pensiones/SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIALConsagración constitucional/SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público y derecho irrenunciable La viabilidad financiera del Sistema Integral de Seguridad Social, encuentra fundamento en las cotizaciones de los afiliados y empleadores, con las cuales se constituye un fondo o reserva que está destinado a atender tanto el pago de las mesadas pensionales como los servicios de salud. De ahí que las cotizaciones se fijen de manera proporcional al ingreso recibido, para lo cual es menester que el salario base de cotización coincida en los dos subsistemas, en el de salud y en el

de pensiones. De esta forma, se hace realidad el mandato del artículo que concibe la seguridad social en su doble dimensión de servicio público y derecho irrenunciable. UNIDAD DE MATERIA-El subsistema de seguridad social en pensiones y el subsistema de seguridad social en salud son interindependientes normativamente No tiene razón entonces el actor, cuando funda su pretensión de inexequibilidad de la norma impugnada en la total independencia entre los subsistemas de seguridad social en pensiones y en salud, pues desconoce que normativamente ellos conforman el denominado Sistema de Seguridad Social Integral en virtud del cual surge una suerte de interdependencia, tal como lo reconoce el artículo 1° de la Ley 100 de 1993.

Referencia: expediente D-5274

Demanda de inconstitucionalidad contra el Parágrafo 1° (parcial) del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

Actor: Luis Agustín Castillo Zárate

Magistrada Ponente:

Dra. CLARA INÉS VARGAS

HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., primero (1º) de febrero de dos mil cinco (2005). 3 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1

de la Constitución Política, el ciudadano Luis Agustín Castillo Zárate solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del Parágrafo 1° (parcial) del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, por considerar que tal disposición vulnera el artículo 158 de la Constitución Política. Mediante auto del 9 de julio de 2004, se admitió la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, se solicitó a las Secretarías Generales del H. Senado de la República y la

H. Cámara de Representantes los antecedentes legislativos correspondientes al trámite surtido por la Ley 797 de 2003 en el Congreso de la República, se ordenó la fijación en lista de la norma acusada, y se dispuso el traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.

Así mismo, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, y al Ministro de la Protección Social. De igual manera, al tenor del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación al Departamento Nacional de Planeación, al Instituto de Seguros

Sociales, a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías –Asofondos-, al Fondo de Pensiones Públicas –Fopep-, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –Acemi-, al Fondo de Solidaridad y Garantía –Fosyga-, al Consejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes-, al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSSy a la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que aportaran su opinión sobre la demanda de la referencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda. 4

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA Se transcribe a continuación el texto del parágrafo 1 (parcial) del artículo 5 de la Ley 797 de 2003, subrayando el aparte demandado: “LEY 797 DE 2003

Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 5o. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.

El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo

del Trabajo. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un 5 mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán

ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley. III. FU NDAMENTOS DE LA DEMANDA El cargo de inconstitucionalidad formulado por el actor se concreta en indicar que la norma acusada vulnera el artículo 158 de la Constitución Política, que consagra el principio de unidad de materia según el cual “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Lo anterior, por cuanto en su parecer, la materia regulada en la Ley 797 de 2003 es el sistema general de pensiones y no el de salud. Al respecto, explica que si bien estas dos materias integran “el gran tema de la seguridad social (...) no son la misma cosa, así pertenezcan a la misma familia”. Por ello, considera que cuando el segmento impugnado del parágrafo del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 señala que “Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base” (Negrilla del actor), “es claro que esta norma se refiere al sistema de salud, que no es la materia de la Ley 797 de 2003”.

IV. INTERVENCIONES

1. Instituto de Seguros Sociales –ISSCarlos Libardo Bernal Pulido, actuando en representación del Instituto de Seguros Sociales solicita la declaración de exequibilidad del aparte normativo acusado y al efecto expone dos argumentos que apoyan la constitucionalidad de la norma en cuestión. El primero de ellos, se relaciona con un error de interpretación de la expresión demandada por parte del actor, y el segundo, con

la exequibilidad de la misma, aunque en gracia de discusión se pudiera entender como una norma que regula el tema de salud. 6 En cuanto al primero, el interviniente precisa que el aparte demandado “no define, ni regula ningún asunto concerniente al Sistema de Seguridad Social en Salud”, pues no establece la base que se deberá tomar para las cotizaciones en salud, ni los factores para determinarla (los cuales se determinan en el artículo 65 del decreto 806 de 1998), sino que dispone “que para efectos de la acumulación de las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, se deberá tener en cuenta la base que el cotizante de este sistema tiene establecida con relación a las cotizaciones del sistema de salud, en aquellos casos en los cuales el afiliado obtiene, en un mismo período, ingresos de fuentes diferentes”. Explica que entonces el sentido del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 es el de regular el tema pensional, como quiera que alude a la procedencia o no de la acumulación de cotizaciones para efectos de establecer el salario base de la mesada pensional, razón por la cual considera que se integra debidamente dentro de la materia de la Ley 797 y en consecuencia no se vulnera el artículo 158 Superior. No obstante lo anterior, como un segundo argumento en favor de la constitucionalidad de la norma, señala que aunque se admitiera que la disposición acusada regula el tema de salud, tampoco es cierto que los dos subsistemas de salud y pensiones, integrantes del Sistema de Seguridad Social, deban tratarse normativamente con independencia absoluta, por cuanto ello resulta contrario a la coherencia del sistema jurídico y escinde la esencia misma

del sistema. En este orden de ideas, establece que aunque la Ley y su epígrafe se refiere específica y explícitamente al subsistema de pensiones, esto no significa que exista imposibilidad jurídica de regular un tema que atañe directamente al de salud, porque ello responde a un criterio y propósito unificador del sistema. De ésta manera, explica que los dos sistemas tienen un referente común: la seguridad social integral, el cual tiene asidero constitucional en el inciso 2, artículo 46 Superior, por lo cual no puede hablarse de independencia absoluta, cuando existe una materia común a los dos sistemas, que son las bases de cotización. En su parecer, lo que ha ocurrido “es un proceso de interdefinibilidad parcial de algunos elementos comunes a los dos subsistemas”, pues “el legislador de las pensiones define una consecuencia jurídica pensional, tomando como supuesto de hecho una situación fáctica que corresponde al sistema de salud. Este es un mecanismo lógicamente permitido y jurídicamente válido, en la medida que puede constituirse como en efecto se constituye, en un control a la evasión de los recursos del sistema. No es raro encontrar en el sector de los cotizantes independientes y en el de los contratistas del Estado, una inconsistencia en la base que toman para las cotizaciones entre uno y otro sistema de seguridad social (pensiones y salud)”. Agrega, que la asimilación de las bases para las cotizaciones en estos subsistemas, se encuentra latente en el parágrafo 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual es constitucionalmente viable seguir la tendencia 7 unificadora de los subsistemas de la Seguridad Social Integral, propiciando “un

sistema de reglas comunes para aquellos asuntos que resulten fundamentales al Sistema”. Concluye afirmando que “no resulta constitucionalmente incoherente que la base de cotización, en un sistema se establezca sobre la base de cotización del otro subsistema, o que se tomen en cuenta algunos factores de uno de ellos, para definir los factores del que se pretende regular o que al definir estos factores se hagan condicionamientos en la base de un subsistema con fundamento en la base definida para el otro, como ocurre en el caso del texto acusado, en cuanto se refiere a la definición del salario base de liquidación del monto pensional”.

2. Ministerio de la Protección Social Ernesto Angarita Rodríguez, quien obra en representación del Ministerio de Protección Social, interviene en el trámite de la presente acción, con el objeto de solicitar la declaración de exequibilidad de la norma acusada.

Como cuestión previa plantea que la Corte Constitucional debe inhibirse de fallar el presente asunto, por existir inepta demanda, toda vez que en su sentir el actor no concretó el concepto de violación ya que sólo realizó un señalamiento genérico de la norma violada, “pero sin especificar las razones y efectos que pudieran surgir como resultado de la presunta violación”. Sin embargo, dice que de no aceptarse el anterior argumento debe desestimarse el cargo propuesto por el actor, por cuanto la norma que se acusa reguló un tema afín al sistema de seguridad social integral consagrado en la Ley 100 de 1993. Por esta razón, considera que no existe violación del artículo 158 Superior, pues es indiscutible que dicho sistema “creó un conjunto inescindible que reguló

aspectos de la seguridad social como el de las pensiones, salud y riesgos profesionales y dentro de los criterios de unidad que regulan el sistema, se incluyó la norma demandada en el ley 797 de 2003”.

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Diana Arenas Pedraza, obrando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, considera que la expresión acusada debe ser declarada exequible, por cuanto conforme con la jurisprudencia constitucional (Sentencias C-886/02, C-352/98, C-669/02, C-531/95) el principio de unidad de materia no puede interpretarse de manera estricta.

Concretamente, explica que el aparte demandado “no establece nada distinto al principio general de unidad de la base de cotización en el Sistema de Seguridad Social Integral, contenido en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 en su parágrafo 1°”. Por lo anterior, considera que la norma demandada tiene por objeto clarificar que el ingreso base de cotización cuando se perciben varios ingresos, “sigue siendo igual en los dos sistemas, el de pensiones y el de salud y que por ello no se trata de establecer una excepción a la regla general que determinó la Ley 100 de 1993”. 8 Así mismo, precisa que existe una conexidad teleológica que permite mantener la coherencia entre los dos sistemas (pensiones y salud), en el Sistema General de Seguridad Social Integral, así como sistemática, pues “dentro del principio general de la unidad de la base de cotización, no podría regularse la determinación de una base en el Sistema Pensional, en forma aislada a la determinación de la base en el Sistema de Salud”. En el mismo sentido, indica que hay una relación temática directa de los salarios

base de cotización en los sistemas generales de salud y pensiones, los cuales responden al objeto del Sistema General de Seguridad Social Integral consagrado en el artículo 1 de la Ley 100 de 1993. En éste orden de ideas, considera que los objetivos que persigue esta disposición es i) aclarar que cuando el afiliado perciba dos o más ingresos, debe cotizar de la misma manera para los dos sistemas, pues no se trata de una regulación predicable solamente del Sistema General de Pensiones, y ii) consagrar un mecanismo de verificación para evitar la evasión en el Sistema General de Seguridad Social Integral, “toda vez que como en ambos sistemas se debe cotizar en forma proporcional al ingreso, el salario base de cotización debe coincidir en ambos sistemas”. De esta manera, concluye que el propósito de la norma es que “los afiliados no coticen sobre una base superior a pensiones, por cuanto esta constituye su reserva pensional, y por una base mínima para el Sistema General de Salud, que es un sistema solidario, donde sin importar la base de cotización se reciben los mismos servicios de salud, esto es el mismo plan obligatorio de salud, POS”. Por último, observa que el contenido de la norma demandada no es nuevo por cuanto el parágrafo 1 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, contempla igual base de cotización en ambos sistemas (pensiones y salud).

4. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – Acemi Ana Cecilia Santos, Vicepresidenta Jurídica de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral–Acemi, interviene para solicitar la exequibilidad de la norma demandada.

Con tal objeto, antes de exponer los argumentos por los cuales considera que la

norma es exequible, señala que en el presente asunto debe integrarse una proposición jurídica completa con el resto del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, pues la expresión demandada por sí sola, no tiene sentido propio y autónomo y sólo puede ser entendida si se lee como una unidad gramatical y normativa. A continuación, señala que si el legislador considera que el ingreso base de cotización en pensión debe ir aparejado al de salud, es con el objeto de brindar protección al derecho a la salud en conexidad con la vida, que podría verse afectado por la falta de pago de la cotización correspondiente en pensión. 9 De otra parte, advierte que “la Constitución no optó por modelos concretos de seguridad social, dejando al legislador determinar los elementos estructurales del sistema”, de conformidad con su amplio margen de competencia en la definición de los mecanismos de acceso al sistema, el conjunto de beneficios y los requisitos para acceder a los mismos. De ésta forma, concluye que “el Congreso tiene facultades para modificar los regímenes existentes, en orden a garantizar la viabilidad económica del sistema y la eficacia de los principios que lo gobiernan. Por tanto, le es dable modificar las expectativas de los sujetos para que el Estado cumpla con sus obligaciones en materia de seguridad social, al punto de exigir que en los casos en que el afiliado reciba salario de dos o más empleadores o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes sean efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, tanto en

pensión como en salud”. Por lo anterior, concluye que el legislador bien podía establecer la base de cotización de los dos sistemas (pensiones y salud), más si se considera que no atenta contra los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad y propende por la financiación del sistema de seguridad social.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación en concepto de 15 de septiembre de 2004, solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base”, contenida en el parágrafo 1° del artículo 5 de la Ley 797 de 2003.

Comienza por referirse a las disposiciones constitucionales que consagran el principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución Política) y explica que éste principio busca la racionalización de la actividad legislativa y garantiza los principios de transparencia y publicidad. A continuación, recoge la jurisprudencia de la Corte Constitucional en esta materia, precisando que debe favorecerse lo sustancial sobre lo formal y el principio democrático de conservación de la ley, de tal forma que con independencia del tenor literal del título, subtítulos o contenido específico de las normas de una ley, sus preceptos deben guardar relación sustancial con el cuerpo de la misma. Seguidamente, presenta un cuadro descriptivo en el que relaciona el título de la Ley 797 de 2003 y el contenido de cada una de sus normas, y expone que aunado al contexto general de la Ley 100 de 1993 que se reforma, puede establecerse

que “si bien el sistema de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993 se rige por el principio de integralidad (artículo 2°, literal d, Ley 100 de 1993) y está compuesto por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, 10 riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios, debe señalarse que existe una regulación general y una regulación independiente para cada uno de los subsistemas”, lo cual se evidencia en que el sistema general de pensiones que se encuentra regulado en el libro primero de la Ley 100 y el de salud en el libro segundo de la misma ley. En éste punto, agrega que “ni el título de la ley ni los temas tratados en los artículos que la componen, ni siquiera el que contiene la expresión demandada, hacen referencia al sistema de seguridad social en salud”. Explica asimismo, que resulta lógico que el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 no haga alusión alguna al sistema de salud, pues “la finalidad de los dos sistemas, la forma como se organizan y funcionan, los servicios que cubren, los beneficiarios, los costos, la rentabilidad, la relación temporal entre cotización y prestación, el control que se ejerce sobre ellos, etc., son diferentes y por tanto responden a criterios específicos para cada uno”. A continuación expresa que aunque el legislador tiene libertad para determinar una base igual para los dos sistemas, cualquier regulación debe ser analizada separadamente. En éste sentido, recuerda que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 reformado por la norma acusada, está contenido en el capítulo III del libro primero, titulado “cotizaciones al sistema general de pensiones” y regula la base de cotización de trabajadores del sector público y privado, mientras que “las

cotizaciones al sistema general de salud, tienen relación con la regulación del régimen contributivo, el cual se rige por normas especiales, entre otras, por el artículo 65 del decreto 806 de 1998”. Con base en lo anterior, la Vista Fiscal considera que no resulta legítimo “que en el proceso de regulación de un tema, se extienda tal regulación a materias que no están bajo estudio del legislador”. Igualmente, advierte que en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 quedó expresamente establecida la base de cotización del sistema de pensiones, por lo que resulta innecesaria la expresión que se demanda, para efectos del tema pensional. De otra parte, realiza las siguientes consideraciones: “Podría pensarse válidamente que el legislador pretende unificar la base de cotización de los dos sistemas y que por ello se aprobó la expresión demandada, sin embargo, en concepto del Ministerio Público, teniendo en cuenta que la materia que se trata es exclusivamente la pensional, no se debatieron los efectos de la unificación de las dos bases; la expresión acusada implica que al momento de obtener la pensión, la acumulación de las cotizaciones de pensiones dependerá de que coincidan con las cotizaciones de salud, pero las implicaciones de esta interdependencia no fueron consideradas a profundidad. “En este caso, se observa que no hay relación sustancial entre la expresión demandada y el contenido del artículo en que se encuentra 11 ni tampoco con los demás artículos, ni con el título de la Ley 797 de 2003, la cual regula exclusivamente el tema pensional y no el tema de salud, ni tampoco, con las materias modificadas de la Ley 100 de 1993, de tal manera que no se observa que la norma cumpla con los

requisitos de claridad, profundidad y totalidad que deben caracterizar la tarea del legislador, ni que contribuya con la finalidad de la ley, cual es la reforma al sistema de pensiones, según la exposición de motivos que acompañó a la ley, la cual, igualmente, únicamente hace referencia al tema pensional. En particular, con relación a la expresión acusada, la única referencia que se hace en dicha exposición en relación a la expresión acusada es la siguiente “con el fin de evitar conductas indebidas se dispone que en todo caso deberá cotizarse a salud sobre la misma base”. “Como puede observarse, no se trata aquí de una simple formalidad en cuanto al tema tratado sino que en este caso, la conexidad que se pretende establece (sic) entre los dos sistemas se desvirtúa por la falta de análisis de los efectos de dicha conexión, generando consecuencias que escapan a la finalidad de la ley, puesto que la base de cotización del sistema pensional, queda claramente establecida en la norma”. Finalmente, aclara que en su concepto, las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-435/96, no son aplicables al presente caso y resalta que la falta de análisis sobre las repercusiones de la norma demandada “es preocupante en asuntos que afectan derechos fundamentales de los trabajadores”.

VI. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra leyes de la

República.

2. Acerca de las solicitudes de inhibición y de integración de la unidad

normativa El Ministerio de Protección Social en su escrito de intervención pide a la Corte que se inhiba de fallar el presente asunto, pues en su sentir el actor no concretó en su demanda el concepto de violación ya que solo realizó un señalamiento genérico sin especificar las razones por las cuales el texto acusado infringe la Carta Política. Acemi, por su parte considera que en la presente causa es posible dictar un fallo siempre y cuando se integre la unidad normativa con todo el parágrafo 1° del 12 artículo 5° de la Ley 797 de 2003, pues la disposición impugnada carece por sí misma de sentido. En torno a la primera inquietud, la Corte coincide con el demandante en el sentido de que según constante jurisprudencia constitucional, las demandas de inconstitucionalidad donde se propone la violación al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior, deben cumplir, entre otras exigencias, con la de exponer las razones por las cuales las disposiciones demandadas no guardan relación con el tema de la ley a la cual pertenecen. En Sentencia C-245 de 2004, MP Clara Inés Vargas Hernández se dijo al respecto: “…es necesario tener presente que para que la Corte pueda ejercer control cuando se alega infracción a la citada norma superior, es menester que el actor efectúe un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por

lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior.” En la demanda que se revisa, el actor plantea su acusación en los siguientes términos: “La materia de la Ley 797 de 2003 es el “sistema general de pensiones”. No es el “sistema de salud”, si bien estas dos materias integran el gran tema de la seguridad social. Una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa. El sistema general de pensiones y el sistema general de salud, aunque son hermanos, no son la misma cosa,