CC-C065-1997

Sentencia C-065/97

JURISDICCION ORDINARIA-Determinación sentido autorizado de normas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas conforme a Constitución/CORTE CONSTITUCIONALInterpretación de normas legales La Corte tiene bien establecido que no es a ella a quien compete, como regla general, establecer cual es el sentido autorizado de las normas legales pues la Constitución consagra una separación entre jurisdicción constitucional y jurisdicción ordinaria. Sin embargo, un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio que busca determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es posible si no se establece previamente el significado de la norma legal, por lo cual ningún tribunal constitucional puede eludir la interpretación de las normas legales, lo cual provoca una constante interrelación de los asuntos legales y constitucionales. VIGILANCIA FISCAL EN PARTICIPACION DEL ESTADOAlcance/VIGILANCIA FISCAL EN APORTES DEL ESTADOAlcance/METODO HISTORICO DE INTERPRETACION Unicamente para efectos de este artículo, por participación se debe entender la entrega de dineros u otros recursos que el Estado efectúa para integrar el capital social y para convertirse en socio de una entidad, mientras que el término aporte hace referencia a aquellas entregas de dineros o recursos estatales que no entran a formar el capital social sino que se efectúan para el cumplimiento de un proyecto o programa específico, es decir de un contrato. Esta interpretación no sólo recoge la voluntad histórica del Legislador sino que, además, es la que permite darle efectos a la disposición. Se deduce que cuando la norma dice que en el

caso de las participaciones estatales la vigilancia fiscal se llevará a cabo teniendo en cuenta lo previsto en el artículo anterior, esto es la forma como se lleva a cabo la vigilancia fiscal en las sociedades de economía mixta, debemos entender que se está refiriendo a aquellas entidades en que el Estado ha entregado dineros que vienen a formar parte del capital de la entidad, cosa que sucede en las sociedades constituídas entre entidades públicas, las asociaciones entre entidades públicas y las corporaciones y fundaciones de participación mixta, constituídas antes de la sentencia C372 de 1994. Cuando, por el contrario, la norma se refiere al caso de los aportes del Estado, comprende cualquier otra situación en que dineros públicos son entregados para financiar proyectos, caso en el cual, al tenor de la disposición, la vigilancia fiscal se limita hasta la entrega de los fondos. PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO/CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADAInterpretación acorde a la Constitución La Corte considera que la norma acusada admite también otra interpretación que la hace compatible con la Constitución. La jurisprudencia de esta Corporación considera que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático. Por ello si una disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento.

Referencia: Expediente D-1392

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 22 de la ley 42 de 1993

Actora: María Isabel Ceballos del Fresno.

Magistrados Ponentes:

Dr. JORGE ARANGO MEJÍA

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ

CABALLERO

Santa Fe de Bogotá, D.C., once (11) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997)

I. ANTECEDENTES La ciudadana María Isabel Ceballos del Fresno, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 42 de 1993.

Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA El tenor literal de la disposición demandada es el siguiente: LEY 42 DEL 26 DE ENERO DE 1993 "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen" (...) "Artículo 22. La vigilancia fiscal en las entidades de que trata el Decreto 130 de 1976, diferentes a las de economía mixta, se hará teniendo en cuenta si se trata de aporte o participación del Estado. En el primer caso

se limitará la vigilancia hasta la entrega del aporte, en el segundo se aplicará lo previsto en el artículo anterior."

III. LA DEMANDA Estima la actora que la disposición acusada es violatoria de los artículos 267; 268 numerales 4° y 5°; y 272 de la Constitución Política. Según su criterio, la Constitución Política no hace distinción alguna entre los diversos modos y títulos a que puedan ser entregados o administrados los bienes o fondos de la Nación, ya sea por entidades públicas o por personas naturales o jurídicas regidas por el derecho privado y autorizadas por la ley, por lo cual, a su juicio, la norma demandada contradice el artículo 267 de la Carta Política que establece, como una función ejercida por la Contraloría General de la República y otros entes fiscalizadores, la de ejercer el control fiscal de las entidades estatales o particulares que tengan a su cargo el manejo de bienes o fondos provenientes de la Nación.

Considera la actora que la norma acusada, hace una indebida diferenciación para ejercer el control fiscal sobre los bienes del Estado que se entregan a las entidades diferentes de las sociedades de economía mixta de que trata el Decreto 130 de 1976, con fundamento en el tiempo en que tal entrega se haga y según se trate de participación o de aporte. Según su criterio, en este último caso, la vigilancia cesa en el momento de dicha entrega, lo cual impide a los entes fiscalizadores realizar la función que les ha impuesto la Constitución Política en el artículo 272, el cual dispone que el control sea posterior y selectivo. Por último, la demandante encuentra vulnerados los artículos 267 inciso 3° y

268 numeral 4° de la Carta, pues sin el control de ejecución de los aportes, no puede saberse si los recursos públicos se están invirtiendo en el cumplimiento de los fines del Estado, así como tampoco se permite a los organismos de control conocer las explicaciones que den los responsables de dichos bienes, acerca del manejo administrativo y financiero de los mismos; ni conocer las refrendaciones que sobre su gestión hagan los revisores fiscales.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del señor contralor de Santafé de Bogotá D.C.

En la oportunidad procesal prevista intervino en el trámite de constitucionalidad el ciudadano Camilo Calderón Rivera, en su calidad de contralor de Santafé de Bogotá D.C., quien solicitó a esta Corporación que se declare parcialmente inexequible la norma acusada. Según su criterio, el artículo 267 de la Constitución Política consagró el control fiscal integral sin límites ni exclusiones, con lo cual se busca establecer un sistema que permita ejercer una función fiscalizadora sobre cualquier entidad -pública o privadaencargada de la administración de fondos provenientes del Estado. La norma acusada viola este mandato constitucional al imponer límites a dicha función, permitiendo así que los entes responsables del manejo de fondos públicos, eventualmente, puedan desviar esos recursos hacia la obtención de fines particulares y no en interés público. También encuentra que la norma acusada vulnera los artículos 2° y 6° de la Carta Política, pues no permite el ejercicio efectivo del control fiscal ejercido por las contralorías, al revisar y fenecer las cuentas que presentan los encargados

del manejo de dineros públicos, facultad que la Carta Política no limita, con el fin de asegurar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.

2. Intervención del jefe de la oficina jurídica de la Contraloría General de la

República. El ciudadano Germán Eduardo Palacio Zúñiga, en su calidad de jefe de la Oficina jurídica de la Contraloría General de la República, interviene dentro de la oportunidad procesal y solicita a esta Corporación la inexequibilidad de la norma acusada. El ciudadano fundamenta su argumentación en que la distinción entre aporte y participación establecida por la disposición acusada debe ser entendida en los siguientes términos: "Debemos entender que el artículo anterior denominó participación, a la entrega de dineros destinados a constituir o a formar parte del capital social del ente jurídico, los cuales sirven para el desarrollo de su objeto y permiten la participación de sus miembros en las decisiones de su destino. Ahora bien en cuanto a la modalidad denominada aporte, debemos precisar que con ella se quiso significar la entrega de recursos para el desarrollo de un fin específico, el cual comúnmente las entidades denominan cofinanciación para el desarrollo de un programa o proyecto, sin pretender que este aporte vaya a engrosar el patrimonio del ente jurídico." Con base en lo anterior, afirma el ciudadano que, cuando el artículo 22 de la ley 42 de 1993 prescribe que la vigilancia fiscal sobre aquellas entidades distintas de las de economía mixta, de que trata el decreto 130 de 1976, cuando se trate de aportes del Estado se hará hasta el momento de la entrega del mismo y, por el

contrario, si se trata de participación, la misma se efectuará de manera que permita evaluar el resultado del manejo de esos dineros, vulnera el artículo 267 de la Constitución Política, pues la función de la Contraloría en cuanto a la vigilancia de la gestión fiscal, debe ser entendida en su más amplia acepción, es decir, referida tanto a las tres ramas del poder público, como a los particulares que se encuentran encargados del manejo de dineros o bienes de la Nación, sin tener en cuenta a qué título se entregan, ni si ellos generan rendimiento o contraprestación o si son entregados a título gratuito.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación (e) se pronunció sobre la demanda presentada por la actora y solicitó a esta Corporación que se declare la inexequibilidad de la norma acusada, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación.

En su concepto, el control fiscal, tal como quedó consagrado en la Constitución Política, es uno de los mecanismos más eficaces para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, ya que permite velar por la correcta utilización y conservación de los bienes y fondos de la Nación, ya sea que éstos estén administrados por el Estado o por los particulares. Por eso el artículo 267 de la Carta Política establece que tales fondos son sujetos del control fiscal, sin establecer ningún tipo de diferenciación o tratamiento especial respecto de ellos. Para el señor Procurador no resulta pertinente la diferencia establecida por el legislador en el artículo 22 de la Ley 42 de 1993, frente al tipo de vigilancia que

debe ejercerse sobre aquellas entidades de que trata el Decreto 130 de 1976, diferentes de las de economía mixta, para lo cual se tendrá en cuenta si se trata de "aportes" o "participación". Según su criterio, en todos los casos los fondos deben ser administrados conforme a los fines del Estado, sin que la Carta Política establezca diferencia alguna en materia de control fiscal sobre esos dineros. Entonces, estima el Ministerio Público, que la diferencia establecida por la norma demandada, parece tener una justificación técnico-jurídica; pero no a nivel de la gestión fiscal, pues la Constitución Política ha establecido en su artículo 267, que el control fiscal se ejercerá con el objeto de garantizar el adecuado manejo de los bienes del Estado, independientemente de quien lo haga. Por último, considera que, cuando el artículo demandado establece que el control fiscal de los aportes se limita hasta la entrega del mismo, implica que las entidades que reciben esos dineros pueden disponer de ellos sin ningún tipo de vigilancia, lo cual abre la posibilidad a que se le dé a tales bienes una utilización con fines censurables o en beneficio particular, desconociendo la prevalencia del interés general y los postulados del Estado Social de Derecho.

VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS La competencia

1Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241 ordinal 4º de la Constitución Política1. El asunto bajo revisión 2La norma demanda establece que "la vigilancia fiscal en las entidades de que

trata el decreto 130 de 1976, diferentes a las de economía mixta, se hará teniendo en cuenta si se trata de aporte o de participación del Estado. En el primer caso se limitará la vigilancia hasta la entrega del aporte, en el segundo se aplicará lo previsto en el artículo anterior". Como se puede observar, el texto 1Hasta aquí la Corte acoge la ponencia originaria del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa. legal demandado no es totalmente claro, pues plantea varios problemas interpretativos. De un lado, es necesario determinar cuáles son las entidades de que trata el decreto 130 de 1976, distintas de las de economía mixta, pues es a ellas a las que se refiere la norma. En segundo lugar, debe la Corte analizar cuál puede ser la distinción entre aporte y participación, puesto que, en principio, no existe en la doctrina jurídica ni en el lenguaje legal una diferencia estricta entre esos términos. Conforme a lo anterior, debe la Corte previamente determinar el alcance de la disposición analizada para poder abordar el examen de constitucionalidad. Esto no significa que esta Corporación esté limitando la autonomía funcional de los jueces ordinarios, a quienes compete la determinación del sentido de estas normas legales frente al caso concreto. Por ello la Corte tiene bien establecido (sentencia C-496/94), que no es a ella a quien compete, como regla general, establecer cual es el sentido autorizado de las normas legales pues la Constitución consagra una separación entre jurisdicción constitucional y jurisdicción ordinaria. Sin embargo, un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio que busca determinar si una norma legal es o no

conforme con las normas constitucionales. Este juicio no es posible si no se establece previamente el significado de la norma legal, por lo cual ningún tribunal constitucional puede eludir la interpretación de las normas legales, lo cual provoca una constante interrelación de los asuntos legales y constitucionales. El ámbito de aplicación de la norma acusada o "las entidades de que trata el decreto 130 de 1976 diferentes a las de economía mixta". 3La norma acusada regula el control fiscal sobre "las entidades de que trata el decreto 130 de 1976, diferentes a las de economía mixta". Ahora bien, este decreto, "por el cual se dictan normas sobre Sociedades de Economía Mixta", fue expedido en uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 28 de 1974. En el primer capítulo se refiere a las sociedades en que participan la nación o sus entidades descentralizadas, incluyendo bajo este acápite normas referentes a las sociedades de economía mixta y a sociedades constituidas entre entidades públicas. El segundo capítulo contiene reglas aplicables a las corporaciones y fundaciones de participación mixta y a las asociaciones entre entidades públicas. Así las cosas, la norma acusada hace referencia a las siguientes entidades: de un lado, a las sociedades constituídas entre entidades públicas (art. 4º); de otro lado, a las asociaciones entre entidades públicas. (art. 7º), Y, finalmente, a las corporaciones y fundaciones de participación mixta (art. 6º). Quedan por fuera, por expreso mandato de la norma bajo examen, las sociedades de economía

mixta, ya que la disposición habla de "la vigilancia fiscal en las entidades de que trata el Decreto 130 de 1976, diferentes a las de economía mixta". 4Ahora bien, en términos concretos, la referencia a las sociedades y asociaciones constituídas entre entidades públicas resulta inocua, por cuanto estas entidades están sujetas al control fiscal ordinario, ya que hacen parte de la administración (CP art. 267 y Ley 42 de 1993 art. 20). Por consiguiente, en el fondo la disposición acusada se aplica exclusivamente a las asociaciones y fundaciones de participación mixta. Sin embargo, también con respecto a esas entidades conviene destacar lo siguiente: estas corporaciones y fundaciones mixtas estaban reguladas por el artículo 6º del decreto 130 de 1976, el cual fue declarado inconstitucional por esta Corporación en sentencia C-372 de 1994 (M.P. Doctor Vladimiro Naranjo Mesa), en donde se dijo: "En efecto, la simple lectura de la norma acusada permite concluir que una vez realizada la transacción económica por parte del Estado en favor de la fundación de capital mixto, ésta podrá disponer de esos bienes de conformidad con su libre albedrío y sin ningún tipo de observancia por parte de los entes fiscalizadores competentes. Tamaña facultad implica, ni más ni menos, abrir una puerta a espaldas de la Constitución Política para que se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho, la prevalencia del interés general y la búsqueda constante y necesaria de un orden social justo." Esto significa que a partir de la sentencia C-372 de 1994, dichas entidades no

pueden constituirse con la estructura que les confería ese decreto, por cuanto, como lo establece la citada sentencia, "la participación del Estado en las fundaciones de capital mixto, según lo establece el artículo 6o. acusado, se constituye en una negociación ajena a cualquier tipo de control y, por ende, prohibida por el artículo 355 de la Carta Política." ¿Significa lo anterior que en Colombia no son ya posibles las corporaciones mixtas y que, por ende, la norma acusada es inocua por carecer de ámbito de aplicación? La Corte considera que no, por cuanto pueden constituirse nuevas corporaciones y fundaciones de participación mixta, pero con fundamento en el artículo 355 de la Carta, y las ya constituídas con anterioridad a la mencionada providencia pueden seguir operando, e incluso pueden recibir nuevos aportes si suscriben un contrato con el Gobierno, en los términos señalados por el artículo 355 de la Carta. En efecto, la citada sentencia C-372 del 94 señaló al respecto: La declaración de inexequibilidad del artículo 6o. del Decreto 130 de 1976 por parte de esta Corporación, significa que, en adelante, las entidades privadas o mixtas sin ánimo de lucro que se sometan a un régimen de derecho privado sólo podrán adelantar sus tareas, y por ende recibir capital estatal, si celebran un contrato con el Gobierno Nacional, en los términos del artículo 355 de la Carta y de la reglamentación que se expida por parte de la rama ejecutiva del poder público. Ahora bien, el señalado contrato debe estar conforme a los postulados del Plan Nacional de Desarrollo, el cual, hasta al momento no ha sido proferido por el Congreso de la República. Conviene entonces cuestionarse

cuál es la situación jurídica de aquellas entidades de derecho privado que recibían aportes provenientes de capital público y que cumplían con algunas de las obligaciones esenciales del Estado, necesarias para la preservación de los derechos fundamentales de los asociados. Al respecto, la Corte Constitucional considera que, en virtud del vacío jurídico existente, las entidades a las que se ha hecho referencia, entre ellas las creadas con base en el artículo 6o. del Decreto 130 de 1976, podrán suscribir los contratos correspondientes con el Estado, los cuales deberán consultar el espíritu de la Carta Política e, igualmente, deberán ajustarse en su debida oportunidad a los principios que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo (subrayas no originales). La distinción entre los términos aporte y participación y sus efectos sobre el control fiscal. 5Precisado así el ámbito de aplicación de la disposición acusada, entra la Corte a estudiar el alcance de la distinción que la misma establece entre aporte y participación del Estado. Así, en el primer caso la vigilancia se limita hasta la entrega del aporte y en el segundo se aplica lo previsto en el artículo 21 de la misma ley, esto es, la vigilancia se lleva a cabo según lo establecido para las sociedades de economía mixta, en donde tal fiscalización debe hacerse teniendo en cuenta la participación que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión a la luz de los principios de eficiencia, economía, eficacia, equidad, etc. 6Ahora bien, el problema inicial con esa regulación consiste en que no existe en el lenguaje técnico-jurídico una diferencia estricta entre los términos aporte y

participación. Uno y otro se utilizan indistintamente en relación con la composición del capital de las personas jurídicas, sea que éstas persigan o no un ánimo de lucro. Así por ejemplo, el artículo 3° del referido decreto 130 de 1976, en su encabezamiento reza: "Del régimen aplicable a las Sociedades con aporte nacional igual o superior al noventa por ciento (90%) del capital social." E, inmediatamente, desarrollando este título, expresa: "Las Sociedades de Economía Mixta en las cuales el aporte de la Nación o de sus entidades descentralizadas fuere igual o superior al noventa por ciento (90%) del capital social, se sujetan a las normas previstas para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado." (Subrayas fuera del texto original). Sin embargo, el inciso de esta misma disposición afirma: "Cuando en estas sociedades la participación oficial fuere exclusivamente de entidades descentralizadas..." (Subrayas fuera del texto original). Así pues, el propio decreto al cual remite la norma cuya constitucionalidad se revisa, no distingue entre los términos aporte y participación para referirse a la conformación del capital de las sociedades de economía mixta. En cuanto a las corporaciones y fundaciones de capital mixto, el artículo 6°, declarado inexequible por esta Corporación, se refería a ellas como "corporaciones y fundaciones de participación mixta". De donde podemos concluir, que el término participación es utilizado indistintamente por el legislador para referirse a la conformación del capital tanto de la sociedades (como en el parágrafo del artículo 3° citado), como al de las corporaciones y fundaciones (como en el artículo 6°).

De otra parte, la ley 80 de 1993, al definir las entidades que para efectos de esa ley deben tenerse como estatales, menciona a las de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al 50%. Tampoco la terminología utilizada en el derecho privado arroja luz que permita esclarecer el sentido de la norma bajo examen. Así, el Código de Comercio, aunque no define la expresión, utiliza reiteradamente la palabra aporte para referirse a lo que los socios dan o entregan al capital de la sociedad. Así por ejemplo, el artículo 124 expresa que "los asociados deberán entregar sus aportes, en el lugar, forma y épocas estipulados." De igual manera, este Código, en el título relativo a las sociedades de economía mixta, parece emplear los términos aporte y participación de manera indistinta: es así como en el artículo 461 dice que "Son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado", y en el artículo inmediatamente siguiente manifiesta que "En el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones para que la participación del Estado contenga la disposición que autorice su creación." Por su parte la ley civil utiliza la palabra participaciones para designar con ella el hecho de tomar parte el socio en los beneficios y pérdidas del negocio. En ese sentido, en el artículo 2081 del Código Civil se lee: "Tampoco hay sociedad sin participación de beneficios". En este mismo orden de ideas, la doctrina en ocasiones distingue entre los términos aporte y participación pero tal distinción no es útil para comprender los

alcances de la disposición impugnada, ya que en general se considera que se trata de dos momentos de un mismo fenómeno. Así, se reserva la palabra aporte para designar la prestación misma a la que se compromete el socio en su calidad de tal para con la sociedad, mientras que se utiliza la expresión participación como sinónimo de la facultad que tienen los socios de tomar parte en las utilidades y beneficios de la compañía. 7Como vemos, la distinción entre aporte y participación introducida por el artículo 22 de la ley 42 de 1993, objeto de la presente acción de inexequibilidad, no resulta clara, máxime cuando el decreto 130 de 1976, al cual expresamente remite esta norma, no distingue situaciones jurídicas diferentes que queden cobijadas por uno u otro término. Es más, el lenguaje de la propia Ley 42 de 1993 no permite comprender el alcance de la distinción, pues también parece utilizar de manera indistinta los dos términos, a los cuales confiere el sentido de aquello que el Estado entrega a una sociedad para integrase a ella como socio: En efecto el artículo 21 de esa misma ley dice: ARTÍCULO 21. La vigencia de la gestión fiscal en las sociedades de economía mixta se hará teniendo en cuenta la participación que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 8º de la presente ley. Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente en lo referente al aporte estatal (subrayas no originales). 8Por todo lo anterior, la Corte considera que el texto legal acusado resulta

particularmente oscuro, pues ni una interpretación literal, ni un entendimiento sistemático del uso de esos términos permiten determinar con precisión el sentido de la distinción entre aporte y participación. Por ello esta Corporación consideró necesario estudiar los antecedentes de la disposición, con el fin de esclarecer -con base en el método históricoel sentido de esa diferenciación. Así, se encontró que la norma acusada hacía parte del proyecto original presentado a consideración de las cámaras por el entonces Contralor de la República, y que su texto fue aprobado sin modificaciones por el Congreso. Por ello la Corte analizó la exposición de motivos del proyecto de ley que posteriormente fue adoptado como Ley 42 de 1993 y encontró que en relación con la norma acusada el expositor dijo: "El Capítulo II (del cual hace parte la disposición acusada) dentro de las modalidades de control fiscal establece la forma en que se adelantará la vigilancia en el sector central y descentralizado de acuerdo con la ley, permitiendo evaluar el aspecto de la gestión y sus resultados. En las Sociedades de Economía Mixta y en todas aquellas en que el Estado tenga parte se hará el control teniendo en cuenta la participación en el capital social. La vigilancia de la gestión en entidades privadas cuando reciban aportes del Estado se limitará a verificar que estas hayan recibido esos dineros. (subrayas no originales)" Aun cuando el lenguaje utilizado por la exposición de motivos no es totalmente riguroso, pues habla de aportes a entidades privadas y la norma acusada no se refiere a ese tipo entidades, lo cierto es que estos antecedentes históricos permiten establecer una diferencia entre los dos conceptos, pues indica que el

Legislador entendió por participación la entrega de fondos o bienes para conformar el capital de una persona jurídica, de suerte que en tales eventos el Estado se convierte en socio de la entidad, mientras que debe entenderse por aporte cualquier otro tipo de entrega que no tenga por objeto la constitución misma del patrimonio de la entidad. Esta interpretación -que coincide con la de uno los intervinientes y con la Vista Fiscalpodría además apoyarse en el lenguaje utilizado por el legislador en otras leyes. Así por ejemplo, el artículo 177 de la Ley 115 de 1994 o Ley general de educación, cuando se refiere a la cofinanciación de los gastos de educación, entiende que ésta se lleva a cabo por la suma de los aportes de distintas procedencias. Finalmente, destaca la Corte, esta interpretación es la que le da sentido a la norma demandada, toda vez que ella dispone que en el caso de las "participaciones", el control fiscal se llevará a cabo según lo previsto para el control fiscal de las sociedades de economía mixta, en la cuales los dineros entregados por el Estado corresponden al concepto de participación puesto que se integran al capital social. Por todo lo anterior, esta Corte considera que únicamente para efectos de este artículo, por participación se debe entender la entrega de dineros u otros recursos que el Estado efectúa para integrar el capital social y para convertirse en socio de una entidad, mientras que el término aporte hace referencia a aquellas entregas de dineros o recursos estatales que no entran a formar el capital social sino que se efectúan para el cumplimiento de un proyecto o programa específico, es decir de un contrato. En efecto esta interpretación no sólo recoge la voluntad histórica del Legislador sino que, además, es la que permite darle efectos a la disposición; y es conocido el principio que establece

que las normas deben ser interpretadas en el sentido en el que producen efectos y no en el que no