CC - C069-2004

Sentencia C-069/04

OBJECION PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY DEL

BICENTENARIO DEL NATALICIO DEL GENERAL JOSE

MARIA CORDOVA CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras Como puede deducirse del artículo 167 superior, "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la ley 3a de 1992. OBJECION PRESIDENCIAL-Límite temporal para la insistencia de las cámaras No existe vacío en la materia, pues se ha previsto una disposición que obliga al Congreso a someterse al procedimiento ordinario para realizar la insistencia. Y por ello es claro que el artículo 162 de la Carta, que señala los límites temporales máximos para que las cámaras consideren un proyecto, se aplica al trámite de las objeciones, y por ello la insistencia de las cámaras debe ser presentada dentro de los límites temporales previstos por esa disposición constitucional. El silencio aparente de los artículos específicos sobre objeciones no significa entonces que la Carta haya atribuido al Congreso un término ilimitado para la insistencia. El trámite de las objeciones presidenciales en el Congreso no puede detenerse indefinidamente pues los órganos del Estado no tienen libertades, sino funciones, competencias, misiones institucionales, responsabilidades y deberes públicos. Es absurdo que el Congreso disponga a lo sumo de dos

legislaturas para aprobar integralmente un proyecto de ley, pero pueda dejar pasar todas las legislaturas que desee para terminar de aprobarlo, cuando éste es objetado. OBJECION PRESIDENCIAL-Momento para contabilizar término de insistencia de las cámaras El término de dos legislaturas para que las cámaras presenten la insistencia corre a partir de la presentación de las objeciones. Es decir, una vez presentada la objeción, no deben transcurrir más de dos legislaturas para que el Congreso se pronuncie sobre ellas. Si las cámaras presentan la insistencia una vez transcurridas las dos legislaturas, dicha insistencia es extemporánea y debe entenderse sin valor jurídico. PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Abandono de doctrina JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Rectificación y precisión de doctrina PROYECTO DE LEY MATERIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Término máximo de dos legislaturas para insistir las cámaras/PROYECTO DE LEY MATERIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Rectificación y precisión de doctrina sobre término de insistencia de las cámaras La Corte rectifica y precisa su doctrina constitucional sobre el tema y concluye que, según lo ordenado por el artículo 162 superior, las cámaras cuentan con un término máximo de dos legislaturas para insistir frente a un proyecto objetado, término que se comienza a contar a partir de la formulación de las objeciones. Esto significa que para insistir, el Congreso cuenta con la terminación de la legislatura dentro de la cual el Presidente objeta, junto con la totalidad de la siguiente legislatura.

Referencia: expediente OP-073

Objeciones Presidenciales al Proyecto de

Ley No. 11/99 Senado - 216/99 Cámara “Por medio de la cual la nación se une al bicentenario del natalicio del General José María Córdova”.

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE

LYNETT

Bogotá D. C., tres (3) de febrero de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Mediante oficio recibido por la Presidencia de esta Corporación el 18 de diciembre de 2003, el presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley 11/99 Senado - 216/99 Cámara “Por medio de la cual la nación se une al bicentenario del natalicio del General José María Córdova”, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.

El trámite legislativo del proyecto fue el siguiente: 1.- El día veintinueve (29) de abril de 1999, los congresistas Rubén Darío Quintero Villada, William Vélez Mesa, Pedro Jiménez Salazar, Héctor Arango Angel, Bernabé Montoya Gómez, Mario Uribe Escobar y Gabriel Zapata Correa radicaron el proyecto ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes. En la misma fecha, el presidente de esa Corporación

ordenó su reparto a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente y dispuso su envío a la Imprenta Nacional para efectos de la publicación (fl. 179). 2.- Según certificación que obra en el expediente (fl. 167), el nueve (09) de junio de 1999, la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes, con ponencia de los congresistas Luis Norberto Guerra y Guillermo Gaviria, debatió y aprobó el proyecto por unanimidad. El día diecisiete (17) de junio de 1999 se surtió debate en sesión plenaria de la Cámara, donde fue aprobada la ponencia (fl. 154). 3.- El proyecto fue remitido al Senado de la República donde recibió primer debate y fue aprobado por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente el 28 de Septiembre de 1999, previa ponencia presentada por el Senador Javier Ramírez Mejía (fl. 147). El debate en plenaria se llevó a cabo el veinte (20) de noviembre de 1999 (fl. 141). Ante las discrepancias entre los dos textos aprobados por cada una de las plenarias, los presidentes de las cámaras legislativas designaron una comisión accidental de conciliación. La comisión acogió la totalidad del texto aprobado por la Cámara de Representantes. Así, el informe presentado por los congresistas Rubén Darío Quintero, Luis Norberto Guerra y Javier Ramírez fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el dieciséis (16) de mayo de 2000 (fl. 38) y el 23 de mayo siguiente la plenaria del Senado de la República lo aprobó (fl. 37).

4.- Una vez remitido el proyecto de ley al señor Presidente de la República, y recibido por éste el 1º de junio de 2000, el 12 de junio siguiente fue devuelto al Congreso sin la correspondiente sanción, por objeciones de inconstitucionalidad (fls. 28 a 34). 5.- Por su parte, el informe de objeciones presentado por el representante a la Cámara Carlos Alberto Zuluaga Díaz y por el senador Gabriel Zapata Correa fue aprobado en la plenaria de la Cámara el 02 de diciembre de 2003 y por la plenaria del Senado el 26 de noviembre de 2003, luego de considerar que las objeciones eran infundadas. De esta manera, el Congreso desestimó las objeciones formuladas por el Presidente de la República (fls. 8 y 2). 6.- El presidente del Senado remitió entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación la Corte transcribe el texto definitivo del proyecto de ley No. 11/99 Senado - 216/99 Cámara, aprobado por el Congreso y objetado por el

Gobierno Nacional. Proyecto ley No. 11/99 Senado - 216/99 Cámara: “LEY Nº ___

‘POR MEDIO DE LA CIAL LA NACION SE UNE AL

BICENTENERAIO DEL NATALICIO DEL GENERAL JOSE

MARIA CORDOVA’

El CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1º. OBJETO: La nación se asocia a los municipios de

Concepción Rionegro, El Santuario y Carmen de Viboral, en el

Departamento de Antioquia, en la celebración de los doscientos años del natalicio del general José María Córdova, prócer de la patria e hijo ilustre del Oriente Antioqueño, hecho que se festejará en la semana del 6 al 11 de septiembre de 1999, con día central y clásico el día 8 del mismo mes y año, fecha en la cual nació, hace 200 años, el Héroe de Ayacucho. ARTÍCULO 2º. HONORES: Para celebrar esta efemérides, y honrar perennemente la memoria del héroe símbolo de la cultura antioqueña, ejemplo de valor, patriotismo y entrega a la causa de la independencia, la Nación, se vincula a las siguientes obras, con las correspondientes partidas:  La suma de cien millones de pesos destinados al estudio de prefactibilidad y factibilidad para la creación de la Universidad virtual José María Córdova, institución de educación superior, con sede principal en el municipio de Rionegro, Antioquia.  La suma de setecientos millones de pesos para la construcción del Coliseo Deportivo José María Córdova, escenario para la práctica del deporte, la recreación, y el aprovechamiento del tiempo libre, con sede el municipio de Concepción, Antioquia.  La suma de mil millones de pesos para la ampliación, rectificación y pavimentación de la vía Barbosa-Concepción, en Antioquia, tramo de 23 kilómetros.  La suma de seiscientos millones de pesos para la construcción, dotación y adecuación de la Casa de la Cultura José María Córdova, institución de educación y fomento de la cultura, con sede en el municipio de El Santuario, Antioquia.

 La suma de seiscientos millones de pesos para la restauración, adecuación y dotación del Museo José María Córdova, institución cultural e histórica con sede en la ciudad de Rionegro, Antioquia.  La suma de cuatrocientos millones de pesos para la construcción de un Centro Educativo en el Municipio de Carmen de Viboral en el departamento de Antioquia. ARTÍCULO 3º. PRESUPUESTO: El presupuesto necesario para las obras detalladas en el artículo segundo será a cargo de la Nación. Para tal efecto, se incluirán los proyectos dentro del Plan Plurianual de Inversiones y se asignarán en el presupuesto las partidas necesarias, dinero que se entregará a cada municipalidad y estará sujeto a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República, sin perjuicio de la que en cada municipio se ejerza por parte de las veedurías. PARÁGRAFO. La financiación de estos proyectos se hará con cargo al Fondo de Inversiones para la Paz, en tanto cumplan los requisitos exigidos por el mismo. ARTÍCULO 4º. APROPIACION PRESUPUESTAL: Para efectos de garantizar el cumplimiento de esta Ley de Honores, el Gobierno Nacional hará las apropiaciones presupuestales necesarias, realizará los traslados y negociará los empréstitos que se requieran para el cumplimiento de los proyectos descritos. ARTÍCULO 5º. COMITÉ: Para la gestión que requieran los proyectos, constitúyase un comité integrado por:  El Presidente de la República o su representante.  El Gobernador del Departamento de Antioquia o su Representante.  Tres (3) delegados del Congreso de la República, vinculados a los

municipios del Oriente Antioqueño.  Los alcaldes de los municipios Antioqueños de Concepción, Rionegro, El Santuario y Carmen de Viboral o sus representantes. PARÁGRAFO. Este Comité se integrará dentro del mes siguiente a la aprobación de la presente ley y según reglamentación que expida el Gobierno Nacional. ARTÍCULO 6º. VIGENCIA: La presente ley rige desde su publicación.

EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA,

MIGUEL PINEDO VIDAL

EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA

REPÚBLICA,

MANUEL ENRIQUEZ ROSERO.

LA PRESIDENTA DE LA HONORABLE CÁMARA DE

REPRESENTANTES,

NANCY PATRICIA GUTIERREZ CASTAÑEDA

EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CÁMARA DE

REPRESENTANTES,

GUSTAVO BUSTAMANTE MORATTO”

III. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA El Gobierno objetó el proyecto por razones de inconstitucionalidad. A continuación la Corte sintetiza sus argumentos: 1.- En primer lugar, el Gobierno dice que el proyecto de la referencia viola el artículo 160 de la Constitución ya que no mediaron ocho días entre el primer y el segundo debate en la Cámara de Representantes, pues el primero se llevó a cabo el 9 de junio de 1999 y el segundo el 17 de junio. 2.- En segundo lugar, el Presidente considera que el proyecto viola los artículos 288 y 311 de la Carta. Así, el artículo 2º del proyecto enumera obras que se deben realizar con presupuesto de la nación en algunos

municipios de Antioquia. Tales obras -construcción de un coliseo deportivo, ampliación de vía intermunicipal, restauración y dotación de un museo y la construcción de un centro educativoson competencia del municipio de conformidad con la ley 60 de 1993. Para ello recibe de la Nación participaciones en sus ingresos corrientes. Agrega el ejecutivo que sólo ante la incapacidad de la entidad territorial para financiar este tipo de obras puede el gobierno nacional evaluar la posibilidad de financiarlas. Tal situación no puede ser impuesta por una ley como en este caso. 3.- En tercer lugar, el Gobierno estima que el proyecto viola los artículos 345 y 346 de la Constitución, pues en su artículo 3 ordena la inclusión de proyectos en el plan plurianual de inversiones, la asignación de presupuesto y que se efectúen las apropiaciones necesarias. Para el ejecutivo tanto la expedición del Plan Nacional de Desarrollo como la incorporación de una partida presupuestal en la ley del presupuesto general de la Nación son actos complejos en los que interviene tanto el legislativo como el ejecutivo. No es posible entonces que una ley ordinaria baste para incorporar una partida en el presupuesto, ni tampoco puede ordenar al gobierno para que la incluya. De otro lado, la determinación de sumas concretas para realizar las obras es del resorte del ejecutivo, pues debe tomar en cuenta la disponibilidad presupuestal. Menos aún puede una ley como estas determinar cuál es la fuente de financiación pues ello rompe con la unidad presupuestal. Por lo anterior, ya que los artículos 2 y 3 del proyecto son inconstitucionales, el gobierno estima que las demás disposiciones de la ley serían inviables ya

que las obras no pueden ser ejecutadas.

IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA El Congreso de la República insiste en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada cámara controvierten las objeciones propuestas con los siguientes argumentos: el proyecto guarda unidad de materia y cumplió con todos los requerimientos de trámite legislativo. De otro lado, de conformidad con la sentencia C-486 de 2002, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público y el gobierno decide su inclusión en el respectivo proyecto de presupuesto. Por tanto, si la norma consagra una autorización de la partida en el presupuesto de gastos es constitucional, mientras que si impone una orden al gobierno no lo es. De igual manera, los conceptos del Ministerio Público frente a este tipo de proyectos de ley manifiestan que las leyes que autorizan gasto público no tienen la aptitud para modificar directamente la ley de apropiaciones o el plan nacional de desarrollo, ni son órdenes perentorias al gobierno.

Finalmente, y luego de un recuento jurisprudencial sobre la materia, el Congreso recuerda que muchas leyes similares no han sido objetadas por el gobierno, lo que demuestra la posición incoherente del ejecutivo frente a este tipo de normas.

V. INTERVENCION CIUDADANA Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día veintitrés (23) de enero y desfijado el veintisiete (27) para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieren exponer sus apreciaciones

ante esta Corporación. Sin embargo, el término previsto venció en silencio.

VI. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante concepto No. 3460, recibido en la secretaría de esta Corporación el diecinueve (19) de enero de los corrientes, el Procurador General de la Nación concluye que debe declararse la inexequibilidad del proyecto de la referencia pues éste viola el artículo 162 de la Carta. Según su parecer, sobrepasar dos legislaturas para el trámite de un proyecto de ley implica que el mismo debe ser declarado contrario a la Constitución por violación del principio democrático. Para el Ministerio Público, la exigencia de que un proyecto no pueda ser considerado en más de dos legislaturas no es un simple capricho, pues pretende asegurar que las normas sean producidas oportunamente, en un período específico. Por ello concluye que la dilación del trámite legislativo puede generar consecuencias que se traduzcan en algo tan aberrante como la insistencia del Congreso cuatro legislaturas después de las objeciones presidenciales.

Recuerda entonces la Vista Fiscal que en la sentencia C-196 de 2001 se presentó una situación similar que no fue analizada por el pleno de la Corte, pero que generó el salvamento de voto de cuatro magistrados. Concluye el Procurador que una ley cuyo trámite exceda dos legislaturas es inexequible por transgredir el principio democrático e ir en contra del principio de racionalidad en el ejercicio de la función legislativa. Anota finalmente el Ministerio Público que el proyecto de ley bajo examen empezó a tramitarse

en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 1999 y el 20 de junio de 2000, y las objeciones presidenciales sólo vinieron a resolverse en la legislatura que va del 20 de julio de 2003 al 20 de junio de 2004. El Procurador resalta entonces que el proyecto de ley objetado ha tomado cuatro legislaturas e incluso la insistencia ha sido presentada por un Congreso que no es el mismo que aprobó originariamente el texto.

VII. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la

Carta Política. El trámite de las objeciones y de la insistencia 2.- Según lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo consta de menos de veinte artículos1. De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte concluye que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello2. 3.- Como fue reseñado en el punto I de esta sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones formuladas por el Ejecutivo. Previos los trámites del artículo 167 de la Carta, insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta Corporación estudiar el trámite seguido a las objeciones presidenciales por parte del

Congreso, para luego decidir sobre la eventual exequibilidad del proyecto, de acuerdo con los cargos de inconstitucionalidad reprochados por el Gobierno. 4.- La Carta Política y la ley 5a de 1992 "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes" disponen claramente, cuál es el trámite que debe seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de inconstitucionalidad por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional, establece al respecto, que en esos casos, "las Cámaras" podrán insistir sobre el proyecto, hecho que faculta a la Corte 1 Con referencia al término de los seis días hábiles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C268/95, C-380/95, C-292/96 y C-028/97. 2 Fls. 36 y 28 a 34 del expediente. El proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 1 de junio de 2000 y las objeciones fueron presentadas el 12 de junio siguiente. Constitucional para que en los seis días siguientes, decida sobre su exequibilidad. Como puede deducirse del artículo 167 superior, "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la ley 3a de

1992. Tal situación ya había sido analizada por esta Corporación en la sentencia C-036 de 1998, en donde afirmó: "La competencia de la Corte y el término para decidir tienen como

punto común de referencia la insistencia de “las Cámaras”. Si una cámara se allana a la objeción presidencial y, en cambio, la otra opta por insistir, la insistencia no se dará por “las Cámaras”, como lo exige la Constitución (art. 167), sino por una sola cámara, lo que significará que el obstáculo que representa la objeción, no pudo ser remontado por el Legislativo. A este respecto, cabe anotar que la discrepancia entre las cámaras, conduce a que deba archivarse total o parcialmente el respectivo proyecto, según lo prescribe el artículo 200 de la Ley 3ª de 1992." 5Como puede observarse, tanto la Cámara como el Senado están de acuerdo en considerar que todas las objeciones del Gobierno son infundadas, por razones similares, por lo que, por este aspecto, no existe irregularidad pues las Cámaras insistieron en el proyecto y fundamentaron dicha insistencia. Sin embargo, la Vista Fiscal considera que el proyecto está viciado de inconstitucionalidad por cuanto la insistencia de las Cámaras fue extemporánea. Y es claro que esta Corporación debe examinar ese aspecto, pues si la insistencia es irregular, por haber excedido los términos máximos fijados por la Carta, es obvio que la Corte no puede declarar la exequibilidad el proyecto, ya que éste habría sido objetado por el Gobierno y las Cámaras no habrían insistido en el término establecido por la Carta para tal efecto. La insistencia sería entonces invalida y la Corte debería ya sea inhibirse de conocer de la insistencia o declarar su inconstitucionalidad. Entra pues la Corte a examinar el problema del lapso transcurrido entre la objeción

gubernamental y la insistencia de las Cámaras. El planteamiento del Procurador y el trámite de un proyecto de ley en más de dos legislaturas 6El Ministerio Público considera que el proyecto de ley bajo examen es inexequible pues fue sobrepasado el término máximo previsto por la Constitución para tramitar un proyecto de ley. Según su parecer, al ser un proyecto estudiado por más de dos legislaturas, este cuerpo normativo debe ser declarado inexequible por violar el artículo 162 de la Carta. La Corte debe entonces determinar si la conducta del Congreso, al retrasar el trámite de las objeciones por más de dos legislaturas, constituye una violación a la Carta, que llevaría a la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto objetado o a la inhibición de esta Corte para conocer de la insistencia, por entenderse que el proyecto fue archivado. Para verificar si ello ocurrió es menester recordar el trámite legislativo de este proyecto y las objeciones, para luego analizar las normas constitucionales y determinar si existe un plazo constitucional en la materia y si éste fue cumplido en el caso concreto. 7-Según consta en el expediente, el día 12 de junio de 2000 el Presidente de la República devolvió el proyecto de ley, junto con el escrito de objeciones (folio 28). El informe sobre las objeciones fue presentado el 18 de noviembre de 2003. El 26 de noviembre de 2003, el Senado de la República acoge y aprueba el informe presentado. Finalmente, el 2º de diciembre de 2003, la Cámara de Representantes acoge y aprueba el informe presentado. De lo anterior se desprende que transcurrieron más de tres legislaturas sin

que el Congreso de la República se pronunciara sobre las objeciones presidenciales. En efecto, conforme al artículo 138 superior, las legislaturas van del 20 de julio de cada año hasta el 20 de junio del año siguiente. La primera legislatura fue del 20 de julio de 2000 al 20 de junio de 2001, la segunda del 20 de julio de 2001 al 20 de junio de 2002, y la tercera del 20 de julio de 2002 a 20 de junio de 2003. Esto significa que el Congreso únicamente estudió las objeciones presidenciales en la cuarta legislatura siguiente a la presentación de las objeciones presidenciales, lo cual significa que la Vista Fiscal tiene razón en que transcurrieron más de dos legislaturas entre las objeciones y la insistencia gubernamental. El interrogante constitucional que la Corte debe resolver es entonces si ese hecho invalida la insistencia de las Cámaras, por ser extemporánea. El problema del límite temporal para la insistencia de las Cámaras. 8El artículo 162 de la Carta dispone que ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Sin embargo, la Carta aparentemente guarda silencio sobre el término con que cuenta el Congreso para insistir, pues los artículos 166 y 168 superiores, que regulan específicamente el trámite de las objeciones presidenciales, establecen el término que tiene el Gobierno para objetar (CP art. 166) y la Corte para decidir, en caso de objeción por inconstitucionalidad (CP art. 167), pero no señalan expresamente ningún plazo perentorio, dentro del cual deban las cámaras tramitar la insistencia frente a las objeciones presidenciales.

Esta situación normativa puede ser interpretada de dos formas. De un lado, puede considerarse que, como la regulación especial del trámite de objeciones no estableció ningún plazo perentorio, el término es indefinido, ante la ausencia de una norma que fije expresamente un plazo al Congreso en esta etapa específica. La segunda posibilidad hermenéutica es entender que la ausencia de un término especial para que las Cámaras insistan en caso de objeciones gubernamentales no significa que éstas cuenten con un plazo indefinido, ya que frente a ese aparente vacío debe entenderse que se aplica el artículo 162 de la Carta, que es la norma general que establece el plazo máximo para que el Congreso estudie y apruebe un proyecto. Entra pues la Corte a determinar cuál de estas dos interpretaciones se ajusta mejor a la Constitución. 9La primera hermenéutica, según la cual las cámaras carecen de límite temporal para presentar la insistencia en caso de objeción presidencial, parece contar en su favor con la conocida regla para solución de antinomias normativas, según la cual, en caso de contradicción entre dos normas coetáneas de la misma jerarquía, debe preferirse la regulación especial a la regulación general (lex specialis derogat ley generalis). Según este argumento, el artículo 167 superior es la norma especial en materia de objeciones y ella nada dice sobre el término con que cuenta el Congreso para insistir. Existiría entonces una contradicción entre la norma general, que es el artículo 162 de la Carta, que establece límites temporales máximos para el trámite de los proyectos, y la regulación especial, que son los artículos 165 a

168 constitucionales, que no prevén esos límites para la insistencia de las cámaras frente a las objeciones presidenciales, por lo cual debe preferirse la regulación especial, que confiere un plazo ilimitado a las Cámaras para insistir. 10Esta tesis sobre la ausencia de límites temporales para que las Cámaras presenten la insistencia en caso de objeciones presidenciales parece también apoyarse en los principios democráticos y de conservación del derecho (CP arts 1° y 3), según los cuales, la interpretación constitucional debe intentar conservar la labor del Legislador y favorecer la expresión del Congreso, que es el representante del pueblo colombiano (CP art 133). Conforme a este argumento, si el Congreso ha aprobado un proyecto de ley y éste es objetado por el Gobierno, entonces debe preferirse aquella interpretación que sea más favorable a la posibilidad de que las Cámaras insistan, puesto que de esa manera se puede conservar la labor del Legislador, frente a los reparos gubernamentales. Por consiguiente, entre una hermenéutica que confiere un término ilimitado a las cámaras para insistir y otra que limita ese término, debería preferirse aquella que no impone restricciones temporales al Congreso, puesto que de esa manera se eliminan trabas temporales a la expresión del Legislador. 10A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que la anterior interpretación es inadmisible, por las siguientes consideraciones literales, lógicas, sistemáticas y finalísticas. 11De un lado, esa interpretación desconoce abiertamente el tenor literal del artículo 162 superior, según el cual, “ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.” Nótese en efecto que esa disposición

constitucional no distingue entre proyectos objetados y no objetados sino que se refiere expresamente a todo proyecto, al usar el universal negativo: “Ningún proyecto”. Ahora bien, un texto, aunque sea aprobado por las cámaras, sigue siendo un simple proyecto, si no ha recibido la correspondiente sanción presidencial (CP arts 157 ord 4° y 167). Por consiguiente, si el gobierno objeta el proyecto, entonces cuando éste vuelve a las cámaras, sigue siendo un proyecto, y se encuentra claramente sometido a la prohibición establecida por el artículo 162 superior, según el cual, ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas, por lo cual la insistencia de las cámaras debe respetar ese límite temporal. 12De otro lado, y también desde el punto de vista literal, la Corte resalta que el artículo 167 superior señala que el proyecto objetado “volverá a las Cámaras a segundo debate”. Ello quiere decir que el Constituyente considera que ante la objeción del Gobierno, es necesaria una nueva reflexión por parte del Congreso. A fin de ordenar el trámite legislativo, la Carta dispone que la nueva reflexión del Congreso tenga la categoría de "segundo debate". Dicha calificación tiene efectos jurídicos. Así, se entiende superado el primer debate, esto es, el debate que se hace en las comisiones constitucionales permanentes (Artículo 157 numeral 2 de la C.P.), por lo que no es necesario que el proyecto retorne a las comisiones3. Pero ese mandato no sólo tiene por efecto eliminar la necesidad del debate en comisiones. También define la naturaleza del procedimiento que se realiza en el Congreso al enfrentar una objeción presidencial. Al prescribir que se

realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las ob