CC - C070-2020

Sentencia C-070/20

NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Disposiciones generales rigen únicamente para el año fiscal para el cual se expidan INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia frente a norma que no se encuentra vigente ni está produciendo efectos jurídicos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción de materia

Referencia: Expediente D-13242

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 (parcial) de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”

Demandante: Sebastián Carbono Barrios

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 8 de mayo de 2019, el ciudadano Sebastián Carbono Barrios presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de

enero al 31 de diciembre de 2019”.

2. Por medio de Auto del 23 de mayo de 2019 se resolvió admitir la demanda y solicitó a los secretarios generales de ambas cámaras que remitieran las Gacetas del Congreso en las que se evidenciara el proceso de formación de la Ley 1940 de 20181. Asimismo, (i) ordenó comunicar de la iniciación de este proceso al Presidente de la República2, (ii) invitó a participar en este proceso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante “Ministerio de Hacienda”), la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de derecho de las universidades Pontificia Bolivariana, de los Andes, de Antioquia, de Medellín, de Nariño, del Norte, Externado, Javeriana, Libre, Nacional, Mariana, del Rosario y Sergio Arboleda3, (iii) ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia4 y (iv) ordenó fijar en lista el proceso de la referencia para que los ciudadanos pudieran intervenir, todo esto luego de que se hubieren practicado las pruebas decretadas.

3. Por medio de Auto del 14 de agosto de 20195, luego de haberse practicado las pruebas decretadas6, se dispuso dar cumplimiento a las demás órdenes del auto admisorio de la demanda. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General recibió, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la de

la Universidad Libre de Bogotá7, 2) la de la Universidad Pontificia Bolivariana8 y 3) la del Ministerio de Hacienda y de Crédito Público9.

También se recibió el Concepto 6661 del 30 de septiembre de 2019, suscrito por el Procurador General de la Nación10.

A. NORMA DEMANDADA 1 Las pruebas fueron decretadas con fundamento en el artículo 63 del Acuerdo 02 de 2015, “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte” por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero, sustanciador del caso para ese momento. 2 Constitución Política, Art. 44 y Decreto 2067/1991, Art. 11. 3 Decreto 2067/1991, Art. 13. 4 Decreto 2067/1991, Art. 7. 5 Cuaderno Principal, fl. 30. Auto dictado por el entonces sustanciador del caso, el Magistrado Luis Guillermo Guerrero. 6 Las respuestas de las entidades a las que se dirigieron los oficios se recibieron en el siguiente orden cronológico: 1) Secretaría General de la Cámara de Representantes, por medio del oficio S.G. 2-931/2019

(Folios 16 a 17 del cuaderno principal); 2) Secretaría General del Senado de la República, por medio del oficio S.G.E.-CS-284-2019 (Folios 26 a 27 del cuaderno principal). 7 El concepto técnico lo suscriben los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Ingrid Vannesa González Guerra, Camila Alejandra Rozo Ladino y Javier Enrique Santander Díaz, en su condición de director y de miembros del Observatorio de intervención ciudadana constitucional, respectivamente. Folios 51 a 56 del cuaderno principal. 8 El concepto técnico lo suscribe el ciudadano Daniel Mauricio Patiño Mariaca, en su condición de profesor e

investigador de esta universidad. Folios 57 a 60 del cuaderno principal. 9 Interviene el ciudadano Esteban Jordan Sorzano, en su condición de asesor de planta del despacho del ministro, actuando como su delegado, conforme a la Resolución 928 de 2017. Folios 62 a 64 del cuaderno principal. 10 Folios 69 a 72 del cuaderno principal. 2

4. A continuación, se transcribe el texto del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018, con lo demandado en subrayas, así: “LEY 1940 DE 2018

(noviembre 26) Diario Oficial No. 50.789 de 26 de noviembre de 2018 PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

[…]

TERCERA PARTE

DISPOSICIONES GENERALES

[…]

CAPÍTULO III

DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR ARTÍCULO 31. A través del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) - Nación se constituirán con corte a 31 de diciembre de 2018 las reservas presupuestales y cuentas por pagar de cada una de las secciones del Presupuesto General de la Nación, a las que se refiere el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Como máximo, las reservas presupuestales corresponderán a la diferencia entre los compromisos y las obligaciones, y las cuentas por pagar por la diferencia entre las obligaciones y los pagos.

Para las cuentas por pagar que se constituyen a 31 de diciembre de 2018 se debe contar con el correspondiente programa anual mensualizado de caja de la vigencia, de lo contrario deberán hacerse los ajustes en los registros y constituir las correspondientes reservas presupuestales. Igual procedimiento se deberá cumplir en la vigencia 2019. 3 Si durante el año de la vigencia de la reserva presupuestal o de la cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que las originó, se podrán hacer los ajustes respectivos en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación. Como quiera que el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación refleja el detalle, la secuencia y el resultado de la información financiera pública, registrada por las entidades y órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, no se requiere el envío de ningún soporte físico a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, ni a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, salvo que las mismas lo requieran. PARÁGRAFO. Previo a iniciar la ejecución de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar constituidas con corte a 31 de diciembre de 2018, las entidades deberán clasificarlas en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación de acuerdo con el nuevo Catálogo de Clasificación Presupuestal establecido por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional.”

B. LA DEMANDA

5. El actor solicitó la declaratoria de inexequibilidad del aparte demandado con fundamento en un único cargo: Cargo único: desconocimiento de la reserva de ley orgánica

6. El actor argumentó que la norma demandada, que corresponde a una ley ordinaria de presupuesto, estaría adicionando un requisito para la constitución de cuentas por pagar no contemplado en artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto11 (en adelante “EOP”). Debido a lo anterior, estimó que se estaría reformando el artículo antes mencionado, desconociendo la reserva de ley orgánica establecida en los artículos 151 y 352 de la Constitución.

7. Para explicar su argumento, señaló que el artículo 89 del EOP establece los requisitos para la constitución de las cuentas por pagar, según los cuales estas deben corresponder (i) a los anticipos pactados en los contratos o (ii) a las obligaciones, derivadas de la entrega de bienes y servicios. Para el accionante, “la Ley Ordinaria 1940 de 2018, modifica el EOP adicionando un requisito para constituir las Cuentas por Pagar, como es ‘contar con el correspondiente programa anual mensualizado de caja de la vigencia’, lo cual no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgánica e invade su órbita de competencia”12. 11 Compilado mediante Decreto 111/1996. 12 Cuaderno Principal, fls. 4-5.

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8. Argumentó también que el incumplimiento del requisito que estaría introduciendo el aparte demandado, consistente en contar con un programa anual mensualizado de caja (en adelante “PAC”), implicaría transformar una cuenta por pagar en una reserva presupuestal, “lo que contraviene flagrantemente las disposiciones, procedimientos y principios contenidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, toda vez que en ésta se determinan y se

diferencian claramente los requisitos para constituir las Reservas Presupuestales y las Cuentas por Pagar”13. Para el demandante esto es especialmente grave, pues las reservas presupuestales corresponden a compromisos que no se hubiesen cumplido en la anualidad, no así a anticipos ya pactados o entregas efectivamente ejecutadas, como ocurriría en el caso de las cuentas por pagar.

9. El demandante señaló que, como consecuencia de las modificaciones introducidas por la norma demandada para la constitución de las cuentas por pagar, “la norma acusada viola los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 151 y 352, toda vez que en éstos se determina que las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deben establecerse mediante leyes orgánicas; por lo tanto, el artículo 31 de la Ley Ordinaria 1940 de 2018 contraría los mandatos constitucionales referidos, al invadir la órbita de competencia de la Ley

Orgánica de Presupuesto”14.

C. INTERVENCIONES15

10. Durante el trámite del presente asunto se recibieron tres conceptos. El Ministerio de Hacienda solicitó a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la demanda, mientras que las universidades Libre y Pontificia Bolivariana le solicitaron a la Corte que declarara la inexequibilidad de la norma censurada.

11. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expuso que la demanda carecía de aptitud sustancial, por lo que la Corte debía inhibirse de pronunciarse de fondo. Destacó que el actor no estructuró debidamente el

concepto de la violación, pues asignó al artículo 89 del EOP un alcance errado, concluyendo con base en dicho equivoco que la norma demandada lo modificaba. Así, aclaró que “[e]l referido artículo 89 del EOP tan solo establece cuál debe ser el contenido de las cuentas por pagar; mas no establece el procedimiento presupuestal que se debe llevar a cabo para la constitución formal de dichas cuentas por pagar”16.

12. El Ministerio explicó que la norma orgánica determinaría la naturaleza de las cuentas por pagar, mientras que la norma demandada estaría definiendo un 13 Cuaderno Principal, fl. 5. 14 Ibíd. 15 Decreto 2067/1991, Art. 13. 16 Cuaderno Principal, fl. 62. 5 asunto distinto, a saber, la forma para constituirlas presupuestalmente. Afirmó que “la norma acusada exige el cumplimiento de un requisito formal para la constitución de cuentas por pagar mas no se refiere a su contenido material.

Los componentes de la cuenta por pagar siguen siendo los mismos: ‘las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios’. Sin embargo, la ley 1940 de 2018 establece un requisito que tan solo debe ser acreditado por la entidad para constituir de manera adecuada la cuenta por pagar: debe contar con programa anual mensualizado de caja de la vigencia”17.

13. El Ministerio de Hacienda puntualizó que la norma demandada, contrario a contravenir la norma orgánica de presupuesto, apunta al cumplimiento del mandato que defiere al Gobierno la competencia para definir los actos y

procedimientos para darles cumplimiento (EOP Arts. 116 y 117). Especificó que, en el caso de las cuentas por pagar, este mandato implica que es el Gobierno el que debe determinar “los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento” de lo establecido en el artículo 89 del EOP, que comprende la constitución de cuentas por pagar, y fue precisamente a través de la ley de presupuesto que tales requisitos se articularon.

14. En suma, destacó que la norma demandada “no tiene el potencial para modificar el EOP pues el procedimiento para la constitución de las cuentas por pagar no se encuentra regulado en el EOP, sino en las leyes anuales de presupuesto y en el Decreto 1068 de 2015”18, lo que redunda en el incumplimiento del requisito de certeza del cargo. En efecto, “no es una afirmación veraz […] que la norma acusada adiciona un requisito a un artículo del EOP, pues el EOP no se refiere, ni siquiera de manera sucinta, a la materia procedimental de las cuentas por pagar”19.

15. La Universidad Libre de Bogotá solicitó que se declarara la inexequibilidad de la norma demandada por desconocer la reserva de ley orgánica pues, en su concepto, el artículo 31 de la Ley 1940 está “regulando materias sustanciales de la constitución de las cuentas por pagar y las reservas presupuestales”20. Destacó que a pesar de que cualquier cuenta por pagar no podría cancelarse si no se encuentra dentro del PAC, lo demandado está “complementando el procedimiento de la constitución”21 de las cuentas por pagar con elementos que no están definidos en los artículos 73, 74 u 89

del EOP. En este sentido, a pesar de que el PAC es una importante herramienta de planeación “ello no es óbice para que las normas las cuales reglamenta (sic) su composición (cuentas por pagar y reservas presupuestales) deba ser reglamentada por una ley ordinaria, cuando la 17 Ibíd. 18 Cuaderno Principal, fl. 63. 19 Ibíd. 20 Cuaderno Principal, fl. 55. 21 Ibíd. 6 [Constitución Política] ha previsto una serie de características de las leyes orgánicas”22.

16. Señaló también que la norma demandada “es disposición emanada del último inciso del art. 89 del [EOP]”23, a saber, el que establece que “[e]l Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento”, pero ello no excusa que la regulación acerca de la configuración de las cuentas por pagar y de las reservas deba ser desarrollada por medio de leyes orgánicas, situación que no ocurrió en el presente caso.

17. La Universidad Pontificia Bolivariana, en su concepto técnico, también solicitó que se declarara la inexequibilidad de la norma demandada.

Consideró fundamental enfocar el análisis en su objeto, determinando que “el aspecto regulado en la norma demandada se refiere a la regulación en lo relativo al manejo de las reservas presupuestales”24. Con base en lo anterior, destacó que el artículo 151 de la Constitución establece que “el asunto relativo al manejo de reservas presupuestales debe ser regulado mediante una ley orgánica atendiendo a la relevancia jurídica de tal tema para la nación”25, y que se opone a lo estipulado en el artículo 89 del EOP. Concluye

señalando “que la norma de inferior jerarquía (Ley 1940 de 2016) que genera la antinomia es la que debe ser extraída del ordenamiento jurídico con relación al apartado del enunciado normativo que genera dicha contradicción normativa”26.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN

18. Por medio del Concepto 6661 del 30 de septiembre de 2019, el Procurador General de la Nación solicitó que la norma demandada fuera declarada exequible. Señaló que la inclusión del requisito de constitución del PAC “no vulnera la reserva de ley orgánica porque el programa anual mensualizado de caja es un elemento para efectos del procedimiento de constitución de las reservas y cuentas por pagar, razón por la cual no implica derogar, suprimir o modificar sustancialmente el artículo 89 de la Ley orgánica”27. A partir del artículo 73 del EOP y de la sentencia C-006 de 2012, explicó que “la función específica de las disposiciones generales contenidas en la ley anual de presupuesto [es la de] de asegurar la correcta ejecución del presupuesto”28 y eso es lo que precisamente hace la norma demandada, pues “la aplicación del

[PAC] en el segmento normativo acusado tiene relación con la correcta ejecución del presupuesto con el fin de definir el monto máximo de los fondos disponibles para el cumplimiento de los compromisos de la vigencia, de las 22 Ibíd. 23 Ibíd. 24 Cuaderno Principal, fl. 58. 25 Ibíd. 26 Cuaderno Principal, fl. 60. 27 Cuaderno Principal, fl. 71. 28 Cuaderno Principal, fl. 72.

7 reservas presupuestales y de las cuentas por pagar”29, efectivizando por este medio la normativa orgánica relacionada con dicho instrumento de planificación.

19. En suma, los conceptos allegados a la Corte en relación con la presente

demanda se resumen en lo siguiente: Concepto Argumento Solicitud Procurador La inclusión del PAC como requisito para Exequible General de la la constitución de las cuentas por pagar no Nación implica derogar, suprimir o modificar la norma orgánica sobre su configuración. La norma demandada, como disposición general de una ley anual de presupuesto, apunta a asegurar la correcta ejecución del mismo por medio de la exigencia del PAC. Ministerio de El concepto de la violación desarrollado en Inhibición Hacienda la demanda es equivocado, pues parte erradamente de considerar que altera el contenido sustancial de las cuentas por pagar cuando en realidad solo establece el procedimiento presupuestal que se debe llevar a cabo para la constitución formal de las mismas. La demanda carece de certeza, pues la norma demandada no adiciona un nuevo requisito para la constitución de las cuentas por pagar. Universidad La norma está modificando el artículo 89 Inexequible Libre – Sede del EOP, pues complementa el Bogotá procedimiento para la constitución de las cuentas por pagar. Universidad La norma demandada, al regular un asunto Inexequible Pontificia relacionado con la constitución de reservas Bolivariana presupuestales, genera una antinomia con los artículos 89 del EOP y 151 de la Constitución, por lo que debe ser expulsada del ordenamiento jurídico.

II. CONSIDERACIONES 29 Cuaderno Principal, fl. 71.

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A. COMPETENCIA

20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues lo demandado se inserta en una ley de la República. Sin embargo, analizando el contenido y finalidad de la norma surgen dudas acerca de su vigencia, cuestión que se analizará a continuación.

B. CUESTIÓN PREVIA: LA PÉRDIDA DE VIGENCIA DE LAS

NORMAS DEMANDADAS, LA AUSENCIA DE EFECTOS

ACTUALES Y LA FALTA DE COMPETENCIA PARA UN

PRONUNCIAMIENTO DE FONDO DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL

21. La jurisprudencia ha señalado que en casos en los que la vigencia de la norma ofrezca motivo de duda, la Corte “deberá establecer la vigencia de las disposiciones demandadas y, con esto, determinar […] su competencia”30. El análisis desarrollado por la Corte Constitucional en esta situación impone: “(i) la comprobación del fenómeno ocurrido - derogatoria explícita, tácita, orgánica, subrogación31, o cumplimiento de la hipótesis prescriptiva; y, (ii) si se está en presencia de alguna de estas situaciones, determinar si la norma derogada, subrogada o cumplida, mantiene su producción de efectos jurídicos32. Así, solo en el caso de que se encuentre que la norma subsiste en

el ordenamiento, o en su defecto, se verifique la producción de efectos actuales, el tribunal constitucional será competente para adelantar el juicio de constitucionalidad33”34. 30 Corte Constitucional, sentencia C-019 de 2015. Sobre la competencia de la Corte Constitucional en casos como el que aquí se analiza, es importante destacar que el artículo 241 de la Constitución señala los estrictos y precisos términos en los cuales esta Corporación ejerce sus facultades de guarda de la supremacía e integridad de la Constitución, estableciéndose en el numeral 4 de dicho artículo que deberá “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Sobre lo anterior, resulta claro que cuando dicho numeral se refiere a “las leyes”, está describiendo aquellas normas sujetas a la Constitución, dictadas por el legislador, que pertenecen al ordenamiento jurídico, entendiéndose que las normas derogadas o subrogadas, por efecto de dicho fenómeno jurídico, dejan de ser leyes. De ahí, la aplicación de la figura de la sustracción de materia o carencia actual de objeto, cuandoquiera que la Corte verifica la falta de vigencia de las normas demandadas y la ausencia de efectos actuales de las mismas (ver, entre otras, sentencias C416/1992; C-022/1994; C-264/1994; C-282/1994;.C-281/1995; C-583/1995; C-244A/1996; C-1144/2000; C353/2015; C-348/2017; ). Sobre esto, se ha dicho en la jurisprudencia que “la derogación es una figura que

determina la existencia de una norma en un ordenamiento jurídico. Esa pertenencia de un enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para iniciar un juicio de validez sobre una disposición de rango legal. Por ello, la Corte ha utilizado tal institución para identificar si tiene competencia para examinar la exequibilidad de una disposición de rango legal” (Corte Constitucional, sentencia C-348 de 2017) 31 Corte Constitucional, sentencias C-019 de2015, C-898 de 2001, entre otras. 32 Corte Constitucional, sentencias C-898 de 2001 y C-019 de 2015, entre otras. 33 Por ejemplo, en un caso reciente y similar al presente, la Corte en sentencia C-044 de 2018, decidió inhibirse de pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 27 (parcial) de la Ley 48 de 1993, “Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento y movilización”. En aquel caso, la demanda fue admitida el quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017), el proceso suspendido por virtud del Auto 305 del veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017), y la norma demandada fue derogada durante el término de suspensión, por el artículo 81 de la Ley 1861 de 2017. En dicho proceso, la Corte verificó la ocurrencia de una derogatoria expresa y posteriormente, aplicando la 9

22. Es importante recordar, como ya hizo la Corte en la sentencia C-396 de 2019, que la acción pública de inconstitucionalidad no fue “concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de los efectos

derogatorios de las normas jurídicas”35, pues la Corte se ocupa de este asunto solo “para determinar la materia legal sujeta a su control”36. Cumplimiento de la hipótesis prescriptiva como escenario que implica sustracción de materia y falta de competencia para un pronunciamiento de fondo. Reiteración de jurisprudencia37

23. La Corte Constitucional ha indicado, en reiterada jurisprudencia, que el control judicial a su cargo se ejerce, en principio, respecto de normas vigentes, esto es, que existan y mantengan su carácter obligatorio38. Sobre esto último, se ha señalado que este tribunal “carece de competencia para conocer acusaciones de inconstitucionalidad contra normas cuyo objeto ya se cumplió”39, o en los que la norma demandada “ya agotó plenamente su contenido”40. En estos escenarios se ha entendido que no hay objeto de pronunciamiento, lo que ha conducido a decisiones inhibitorias, por sustracción de materia41. Al respecto se ha señalado que: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.

En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en

razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría hacer la determinación que adoptase”42. reiterada jurisprudencia en la materia, verificó que la norma demandada no producía efectos jurídicos. Corte Constitucional, sentencias C-085 de 2019, C-044 de 2018 y C-019 de 2015. 34 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 35 Corte Constitucional, sentencia C-898 de 2001. 36 Ibíd. 37 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 38 Corte Constitucional, sentencia C-031 de 2017, refiriendo a las sentencias C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-521 de 1999, C-758 de 2004, C-335 de 2005, C-825 de 2006, C-896 de 2009 y C-898 de 2009. 39 Corte Constitucional, sentencia C-081 de 2018. 40 Corte Constitucional, sentencia C-145 de 1994. 41 Corte Constitucional, sentencias C-145 de 1994, C-350 de 1994, C-491 de 1997, C-1174 de 2001, C-931 de 2009, C-081 de 2018, C-102 de 2018. 42 Corte Constitucional, sentencia C-350 de 1994. 10

24. Al respecto, en la sentencia C-102 de 2018 se señaló que “esta corporación ha proferido fallos inhibitorios por carencia de objeto, (i) cuando ha expirado el plazo en el que las medidas adoptadas debían regir o

(ii) cuando se ha satisfecho su objeto porque se han realizado los parámetros normativos contenidos en la ley”.

25. Así, se insiste en que cuando se ha verificado que “no existe materia sobre la cual pueda recaer el pronunciamiento”43, la Corte debe, ineludiblemente, inhibirse “de pronunciarse de fondo sobre las materias puestas a su consideración, pues con ello se atiene a los estrictos y precisos términos que le dicta el artículo 241 superior para el ejercicio de su competencia de guardiana de la supremacía e integridad constitucional”44.

El inciso segundo del artículo 31 de la Ley 1940 de 2018 y el cumplimiento de su prescripción normativa

26. La disposición aquí demandada se inserta en la Ley 1940 de 2018, a través de la cual “se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”. Se trata de una ley anual de presupuesto, de modo que “es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social”45 para una determinada anualidad, de ahí que su vigencia se circunscriba estrictamente al periodo 201946. Es importante recordar que uno de los principios del sistema presupuestal colombiano es el de anualidad, estableciéndose en el artículo 14 del EOP que “[e]l año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año”47, por lo que las disposiciones integradas en leyes como la analizada encuentran la realización de su objeto normativo en la vigencia fiscal correspondiente. Respecto a esto

último ha señalado la Corte que “las leyes ordinar[i]as que contienen [los] presupuestos y que se expiden cada año en desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 de la Constitución, tienen una duración limitada -el año fiscal correspondientey un alcance restrictivo, “lo cual significa que sus normas no están llamadas a regir de modo indefinido, menos todavía a trazar normas generales de conducta de las ramas y órganos del poder público””48.

27. El artículo que comprende la norma demandada se ubica en la Tercera Parte de la ley anual de presupuesto 2019, que corresponde a sus disposiciones generales. A estas también se aplica el principio de anualidad antes descrito49 y debe recordarse que su objeto es el de brindar criterios generales para la 43 Corte Constitucional, sentencia C-336 de 2016. 44 Corte Constitucional, sentencia C-396 de 2019. 45 EOP, Decreto 111/1996, Art. 10. Ver también, art. 13. 46 Ver, Constitución Política, Art. 346. 47 Ibíd., Art. 14. 48 Corte Constitucional, sentencia C-652 de 2015, citando la sentencia C-1379 de 2000. También se puede consultar sobre los efectos temporales de las leyes anuales de presupuesto la sentencia C-337 de 1993. 49 Sobre la plena vigencia del principio de anualidad sobre las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto ha dicho la Corte Constitucional que 11 correcta ejecución del presupuesto. Así, estas disposiciones contienen “indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y

recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo […pero…] no [deben] rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”50.

28. Con este espíritu instrumental, el inciso demandado dispone una regla que obliga a que las cuentas por pagar que se constituyan a 31 de diciembre de 2018 (afectando el presupuesto 2019) y las que derivan del período fiscal 2019, cuenten con el correspondiente PAC, so pena de que deban hacerse los ajustes en los registros y constituir reservas presupuestales. Es importante recordar que el PAC “es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos”51 y que la norma orgánica referida al mecanismo dispone que los pagos que deban realizarse se harán siempre teniendo en cuenta dicho instrumento de planeación, atendiendo los montos aprobados en él. La obligación de contar con el PAC aplica incluso respecto de obligaciones clasificadas como cuentas por pagar, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 74 del EOP52.

29. Teniendo en cuenta que la regla fundamental del inciso demandado (ver supra, num. 28), lo