CC - C078-2017

Sentencia C-078/17

LIMITE EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION AL SISTEMA PENSIONAL QUE NO PERMITE ACCEDER AL TOPE MAXIMO QUE FIJA LA NORMA CONSTITUCIONAL-Persigue un fin constitucional legítimo y constituye una medida adecuada para conseguirlo/ESTABLECIMIENTO DEL TOPE MAXIMO EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-No vulnera el derecho a la seguridad

social/ESTABLECIMIENTO DEL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL

INGRESO BASE DE COTIZACION-Medida razonable y proporcionada/ESTABLECIMIENTO DEL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Margen de libertad de configuración legislativa

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN

LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Busca asegurar la sostenibilidad financiera del sistema pensional REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES-Exequibilidad de la expresión “el límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado” ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho del ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pública e informal/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas mínimas

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Alcance SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público obligatorio y esencial/SEGURIDAD SOCIAL-Derecho fundamental irrenunciable/SEGURIDAD SOCIAL-Alcance

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Reglas

PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Alcance

2 Expediente D-11.105 SEGURIDAD SOCIAL-Garantiza el derecho a la pensión/DERECHO A LA PENSION-Finalidad DERECHO A LA PENSION-Carácter prestacional ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Establecimiento de un modelo de pensiones único y universal para lograr una mayor sostenibilidad y equidad del sistema de seguridad social RECONOCIMIENTO DE LA PENSION-Amplio margen de configuración legislativa/RECONOCIMIENTO DE LA PENSION-Principios de eficiencia, solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera/ESTADOCumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad social y respeto de los derechos adquiridos SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objeto/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Derecho irrenunciable/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Servicio público esencial/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Respeto de los derechos adquiridos SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Características SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Compuesto por dos regímenes

solidarios coexistentes y excluyentes

REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION

DEFINIDA-Definición/REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Características REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDADDefinición/REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Características REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA Y REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Características según la Ley 100 de 1993 LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENSIONAL-Amplio margen frente a las condiciones y topes de cotización LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia constitucional 3 Expediente D-11.105 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Estableció que a partir del 31 de julio de 2010 ninguna pensión con cargo a recursos estatales podía acceder a una pensión superior a 25 SMLMV SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Amplio margen de configuración legislativa en materia de seguridad social/AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN

LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Alcance de la norma

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN

LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Nuevas reglas para calcular el ingreso base de

cotización/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES

PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES

EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25

SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Salario mensual como salario base de cotización/REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACIONAplicación para ambos regímenes REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA Y REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Aplicación del tope fijado al ingreso base de cotización

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN

LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Proporcionalidad entre la cotización y el salario PENSION-Factores que inciden directamente en el monto ESTABLECIMIENTO DEL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Principios de solidaridad, de universalidad y de sostenibilidad financiera

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN

LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y

ESPECIALES FRENTE AL DESCONOCIMIENTO DE LOS

4 Expediente D-11.105 PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD E IGUALDAD-Precedente en la sentencia C-1054 de 2004 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Prohibe pensiones menores a 1 SMLMV y superiores a 25 SMLMV a partir del 31 de julio de 2010 REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES-Limite de 25 SMLMV en el ingreso base de cotización incidió en el valor de la pensión DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Estado debe garantizar el acceso GOBIERNO NACIONAL-Potestad para reglar las circunstancias bajo las cuales se puede cotizar con un ingreso base de cotización entre 25 y 45 SMLMV sin que se constituya en un derecho TEST DE PROPORCIONALIDAD-Niveles de intensidad TEST ESTRICTO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional

REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN

LEY 100 DE 1993 Y REGIMENES PENSIONALES EXCEPTUADOS Y ESPECIALES FRENTE AL LIMITE DE 25 SMLMV EN EL INGRESO BASE DE COTIZACION-Test intermedio de proporcionalidad PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-No se lesiona ningún derecho al respetar la proporcionalidad entre el ingreso base de cotización y el monto de la pensión

Referencia: expediente D-11105

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial) de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

Actor: Eduin De la Rosa Quessep

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

5 Expediente D-11.105 Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, quien la preside, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.1 de la Constitución Política, el ciudadano Eduin De la Rosa Quessep presentó ante esta Corporación demanda contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, por vulnerar los artículos 1º, 2º y 48 de la Carta.

Mediante auto del 18 de noviembre de 2015, la magistrada ponente, Gloria Stella

Ortiz Delgado, rechazó la demanda presentada por el señor De la Rosa Quessep, por considerar que se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada. En el auto señaló que: (i) “de un estudio detenido de la sentencia C-1054 de 2004 se puede inferir que la Corte ya se pronunció en relación con los cargos que el demandante sometió a consideración de la Corte, particularmente los referidos al artículo 48 (adicionado por el Acto Legislativo N° 1 de 2005) y el artículo 1° (principio de solidaridad)”1 ya que en dicha providencia se determinó “la viabilidad de fijar topes salariales restringiendo el principio de solidaridad e igualdad, y además se estableció que la relación asimétrica cotización-pensión, es un elemento esencial del sistema general de seguridad social”2; (ii) la sentencia del 2004 mostró que la restricción hecha por la norma demandada, en relación con los principios de solidaridad e igualdad, resulta ser proporcional y constitucionalmente válida toda vez que no sólo evita que se genere un estatismo laboral sino que también permite que no se genere un impacto negativo en el producto interno bruto (PIB); (iii) el argumento del demandante sobre la inexistencia de cosa juzgada constitucional en razón a que el Acto Legislativo 01 de 2005 no fue objeto de control constitucional carece de respaldo ya que la Corte sí tuvo en cuenta en su análisis anterior la regla sobre el tope máximo de las mesadas pensionales y la mencionada reforma a la Carta se limitó a constitucionalizar lo que el Legislador ya había previsto en la

norma demandada. 1 Folio 18. 2 Folio 18. 6 Expediente D-11.105 A su vez, la magistrada ponente inadmitió la demanda con respecto al cargo de presunta vulneración del artículo 2 de la Constitución al concluir que: (i) no cumplió con el requisito de pertinencia, ya que el reproche no se fundó en el contenido general de la norma sino en la aplicación práctica y específica que hace el demandante en su escrito; y (ii) no observa el requisito de suficiencia ya que del análisis expuesto por el demandante no se desprende ninguna duda de la constitucionalidad de la norma acusada que ponga en evidencia una afectación al interés general, particularmente porque los topes introducidos por la norma solamente afectan a un grupo reducido de la población. En el término legal señalado para tal fin, el accionante interpuso un recurso de súplica contra la decisión de rechazo3. En el mismo, el ciudadano indicó que: (i) la sentencia C-1054 de 2004 fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo que no existe un control material de la norma demandada frente a este nuevo artículo constitucional; (ii) el Tribunal ha establecido, a través de varias decisiones, el derecho a percibir pensiones de hasta 25 salarios mínimos mientras que la norma acusada limita la posibilidad de efectuar cotizaciones por encima de ese tope, por lo que la demanda busca que se coteje la asimetría entre lo dispuesto por el Acto Legislativo y la Ley 797 de 2003; y (iii) la

norma impugnada extiende la limitación de mesadas pensionales a todos los trabajadores cuando la reforma constitucional limita solamente las que se derivan de recursos públicos, aspecto que no ha sido abordado por la jurisprudencia de la Corte. Mediante auto del 9 de diciembre de 2015 se rechazó el cargo en relación con la violación del artículo 2 de la Constitución y se concedió el recurso de súplica. En providencia del 3 de febrero de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional concedió el recurso de súplica y admitió la demanda de la referencia. Para llegar a dicha decisión, la Sala explicó que: “(i) existe un nuevo parámetro de constitucionalidad, como es el Acto Legislativo 01 de 2005, que además fija nuevas reglas en materia de derechos pensionales; (ii) se presenta la figura de la cosa juzgada relativa en la medida que la sentencia C-1054 de 2004, se refirió a los principios de solidaridad e igualdad, mientras que el actor plantea un estudio constitucional a partir del derecho a la seguridad social (artículo 48 Const. Pol.); y (iii) en virtud del principio pro actione no resulta viable el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada”4. En consecuencia mediante auto 29 de febrero de 2016 , la demanda fue admitida por el cargo de presunta violación del artículo 48 de la Constitución, providencia en la que además se ordenó: (i) comunicar al Presidente de la República, al Presidente de Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de

Salud y Protección Social, al Ministro del Trabajo, al Ministro de Justicia y del Derecho de la iniciación del proceso; (ii) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de 3 Recurso de súplica, folios 22 a 26. 4 Corte Constitucional. Auto 040 de 2016. 7 Expediente D-11.105 Pensiones y de Cesantías, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Contraloría General de la República, a la Defensoría del Pueblo, al Colegio de Abogados del Trabajo, a la Central Unitaria de Trabajadores, a la Confederación General de Trabajadores, al Centro de Investigación Económica y Social Fedesarrollo, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, a la Confederación de Pensionados de Colombia, al Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, al Área de Derecho Laboral y Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional, al Observatorio de Derecho Constitucional de la Universidad Libre (seccional Pereira), a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquía, a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Nariño y a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma

parcialmente demandada; (iii) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana; y (iv) correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. El 24 de agosto de 2016, los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, Jorge Iván Palacio Palacio, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Guillermo Guerrero Pérez manifestaron estar impedidos para participar en el proceso de la referencia. En sesión de 31 de agosto de 2016 solo fue aceptado el impedimento a los dos últimos. Posteriormente, el dos (2) de septiembre de la misma anualidad, la Ponente Gloria Stella Ortiz también expresó la imposibilidad de tomar una decisión en el presente asunto, manifestación que fue aceptada por el Pleno de la Corporación el día siete (7). Con fundamento en lo anterior, mediante auto de ocho (8) de septiembre la Magistrada Ortiz dispuso la devolución del expediente a la Secretaría General para que, por conducto de esta, fuera remitido al Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, a quien correspondió presentar una nueva ponencia.5 Así las cosas, cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a pronunciarse sobre la demanda en referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, según su publicación en el Diario Oficial No. 45.079 del 29 de enero de 2003 y se subraya el aparte demandado. “LEY 797 DE 2003

5 Del proyecto inicialmente presentado por el Despacho de la Dra. Gloria Stella Ortiz, cuyo impedimento fue aceptado, fueron tomados los antecedentes. 8 Expediente D-11.105 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA: (…) Artículo 5. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.

El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y

proporcional al monto de la pensión PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley”.

III. LA DEMANDA El demandante señala que la expresión acusada de la norma vulnera el artículo 48 de la Constitución ya que “ninguna de esas normas constitucionales, ni antes ni después del Acto Legislativo 1 de 2005 autorizó o estableció limitaciones al monto de cotizaciones que deben realizar los funcionaros”6. A su vez, considera que impide materializar el mandato constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005 que dispone que los ciudadanos colombianos podrán gozar de una pensión de jubilación de hasta 25 SMLMV7. En concordancia, el artículo 10 de la Ley 797 6 Folio 3.

7 Acto Legislativo 01 de 2005. “Parágrafo 1º. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública”. 9 Expediente D-11.105 de 20038 establece que “el máximo de la pensión que podrá devengar un colombiano que en la actualidad devenga más de 25 SMLMMV será del 65% o el 80% del Ingreso Base de Cotización (IBC), es decir, no de sus ingresos como servidor activo, sino del equivalente a 25 SMLMV”9. Para el actor “de seguir vigente la norma demandada (…) el texto Constitucional resultaría redundante e inoficioso pues a partir de la vigencia de la Ley 797 y en particular el tope de las cotizaciones que esta norma dispuso, ninguna de las pensiones aludidas podrá superar los 20 SMLMV”10. Para ilustrar el cargo, el demandante sostiene que la fórmula decreciente introducida por la Ley 797 del 2003 y el tope fijado por la norma demandada genera una menor tasa de retorno para los mayores ingresos. Así, explica que “un servidor público que devengue hoy un salario de $20,600,000, o 33.44 SMLMV (como es el caso de los magistrados de tribunales) y reúna el mínimo de semanas de aportes exigidos (1,300) y cotice (…) con base en el máximo permitido (25 SMLMV) tendrá una pensión equivalente al 53% del IBL, es decir el equivalente a 13.25%, que representa el 39% de sus ingresos como trabajador activo”11. En este

sentido, considera que la expresión acusada vulnera el principio de proporcionalidad ya que como la pensión es un salario diferido debería existir correspondencia entre el salario que se devengaba antes de pensionarse y la pensión. En este caso se trata de una diferencia sustancial, que a su vez genera una menor movilidad laboral ya que los que estén en dicha situación no van a tener un incentivo para retirarse y van a permanecer en el servicio oficial hasta la edad de retiro forzoso. Así mismo, aclara que su reproche no se refiere a la existencia de un tope en las pensiones de los servidores oficiales, ni calificar el límite establecido por el 8 Ley 797 de 2003. “Artículo 10. El artículo 34 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Monto de la Pensión de Vejez. El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 hasta las 1.200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2%, hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de liquidación. El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente. A partir del 1° de enero del año 2004 se aplicarán las siguientes reglas: El monto mensual de la pensión

correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será del equivalente al 65%, del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 - 0.50 s, donde: r =porcentaje del ingreso de liquidación. s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes. A partir del 2004, el monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65 y el 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. El 1° de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 semanas. Adicionalmente, el 1° de enero de 2006 se incrementarán en 25 semanas cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015. A partir del 2005, por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo. El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima”. 9 Folio 7. 10 Folio 7. 11 Folio 8. 10 Expediente D-11.105 Constituyente sino la imposibilidad actual de alcanzar ese tope en razón a la limitación en la base de cotización.

Por otro lado, plantea que la expresión acusada viola el artículo 48 Superior porque “hace extensivos a todos los trabajadores particulares u oficiales, la limitación en el monto de las cotizaciones, cuando la norma Constitucional limita las pensiones solamente cuando se trate de recursos públicos, con lo que tácitamente excluye a los trabajadores particulares de tales limitaciones”12. El demandante manifiesta que el Acto Legislativo 01 de 2005 incorporó una prohibición pero sólo en el sentido de no reconocer pensiones superiores a 25 SMLMV con cargo a recursos públicos. De este modo, considera que, en primer lugar, la expresión demandada no es clara ya que no precisa si la prohibición aplica para todos los ciudadanos, con independencia de si están afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad o al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, o solo para los funcionarios públicos sin importar el régimen de afiliación. A su vez, el actor explica que el Sistema General de Pensiones admite cuatro tipo de afiliaciones, a saber: (i) la de un empleado afiliado al Régimen de Prima Media; (ii) la de un trabajador público afiliado al Régimen de Ahorro Individual; (iii) la de un empleado particular o independiente afiliado al Régimen de Prima Media; o (iv) un trabajador privado afiliado al Régimen de Ahorro Individual. Así, para el demandante queda claro que “estos supuestos admiten por lo menos un caso en el que queda descartado la existencia de recursos públicos, lo que quiere decir que a la luz de la norma Constitucional estas personas quedan excluidas de la anotada

limitación”13. Por último, el demandante aclara que si bien la parte final del artículo demandado admite la posibilidad de cotizar por un monto superior a los 25 SMLMV, dicha disposición quedó “condicionada a lo que resolviera el gobierno, que hasta la fecha no se ha pronunciado en ese sentido, de modo que esta parte de la norma que (sic) no es aplicable ni tiene eficacia normativa; la que sí está surtiendo todos sus efectos, y es la única disposición vigente sobre la materia, es el segmento acusado (…)”14. En consecuencia, solicita que se declare inexequible la expresión “el límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado” contenida en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 que a su vez parcialmente modificó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, por ser violatoria del derecho a la seguridad social contenido en el artículo 48 de la Constitución.

IV. INTERVENCIONES INSTITUCIONALES

1. Academia Colombiana de Jurisprudencia 12 Folio 10. 13 Folio 11. 14 Folio 13.

11 Expediente D-11.105 El representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Sostiene que el Legislador de forma errada equiparó, en la norma demandada, el Ingreso Base de Cotización -el monto del salario sobre el cual se aplica el porcentaje de cotización a la pensióny el Ingreso Base de Liquidación -el promedio de los salarios sobre los cuales se ha realizado la cotización durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento

pensional-. Así, el Congreso determinó de manera imprecisa “que el monto de las mesadas guardaran proporción con el valor del ingreso adoptado para hacer los pagos a la seguridad social y por ello se limitó a 25 SMLMV el valor de la base para cotizar creyendo que al limitar también a 25 SMLMV el monto de la pensión, se obtenía un claro paralelismo”15. Sin embargo, pese a que concuerda con el ciudadano en que va a existir una diferencia entre la base de cotización y la base de liquidación, por la diferencia porcentual que se toma del uno y del otro, sostiene que una lectura integral del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 permite entender que el Legislador sí previó un mecanismo para garantizar el acceso al tope pensional introducido por el Acto Legislativo 01 de 2015 ya que en la misma norma “autorizó para quien tuviera la capacidad económica para el efecto y quisiera obtener realmente una pensión equivalente a 25 SMLMV pudiera elevar la base de sus cotizaciones hasta un equivalente a 45 SMLMV con lo cual dejó la posibilidad de acceder a una pensión de aquel monto”16. Así, afirma que de la falta de reglamentación por parte del Gobierno en esa materia no se deriva la inconstitucionalidad de la norma impugnada. De otra parte, la Academia sostiene que “los recursos de la Seguridad Social en sentido estricto no son públicos ni privados puesto que son, sencillamente recursos de la Seguridad Social que provienen de los asociados”17. Por esa razón, reprocha la distinción realizada en la demanda entre trabajadores públicos y particulares toda

vez que la misma “carece actualmente de efecto en esta materia ante el mandato constitucional por el cual solamente se permiten las pensiones del Sistema General en igualdad de condiciones para los servidores de uno y de otro sector e inclusive, también para quienes no trabajan”18. Con todo, la entidad concluye su intervención al señalar que en sentido estricto hay concordancia entre el contenido completo de la norma demanda y el Acto Legislativo 01 de 2005. Esto, ya que su lectura “no se puede restringir al aparte subrayado por el demandante porque la norma en su globalidad constituye un conjunto, en el cual la parte final supera la aparente inconsistencia que denuncia el demandante”19.

2. Ministerio de Salud y Protección Social 15 Folio 80. 16 Folio 80. 17 Folio 79, 18 Folio 81. 19 Folio 81.

12 Expediente D-11.105 En su escrito, el Ministerio defiende la exequibilidad del aparte demandado. Sostiene que el artículo 48 de la Constitución consagra la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección y control del Estado, razón por la cual el Legislador ostenta un amplio margen de configuración para regular su contenido. Por esa razón, considera que el Congreso es plenamente competente para establecer un tope máximo en el monto de la cotización en concordancia con los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad. Así, bajo estas competencias, decidió incorporar en la Ley 797 de 2003 un límite a la base de cotización como una medida “que responde a criterios técnicos y actuariales en procura de la sostenibilidad financiera del Sistema (…) lo

cual se enmarca en la reforma al Sistema Pensional que tuvo como propósito principal el de recapitalizar el fondo común del régimen de prima media y racionalizar los rec