CC - C084-2013

Sentencia C-084/13

MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y

SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Modificación del Código Penal sobre omisión de control en el sector de la salud

MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y

SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL

CONTROL DE GESTION PUBLICA-Sujetos disciplinables MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores en el sector de la salud PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEJurisprudencia constitucional/TRAMITE DE LAS LEYES-Reglas constitucionales y legales/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDADSubreglas constitucionales/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLEContenido y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No es admisible cualquier adición a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de formación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Relación TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas que permiten verificar la concurrencia de la unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas La Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la existencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el

particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición 2 que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL-Alcance ante tipos penales acusados de contener vacíos o imprecisiones que impiden conocer con exactitud cual es la conducta punible reprochada CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TIPOS PENALES EN BLANCO-Jurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL-Alcance

LIMITES AL PODER DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA PENAL-Criterios PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Aplicación TIPO PENAL EN BLANCO-Validez constitucional/RESERVA DE LEY EN MATERIA PENAL-Posibilidad de que el legislador acuda a los denominados tipos penales en blanco En nada contraría el ordenamiento superior el hecho de que el legislador recurra al tipo penal en blanco, siempre y cuando verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquéllos aspectos de los que adolece el precepto en blanco, cuyos contenidos le sirvan efectivamente al intérprete, específicamente al juez penal, para precisar la conducta tipificada como punible, esto es, para realizar una adecuada integración normativa que cumpla con los requisitos que exige la plena realización del principio de legalidad. TIPO PENAL EN BLANCO-Definición Esta Corporación ha definido un tipo penal en blanco como aquel en que el supuesto de hecho se encuentra desarrollado total o parcialmente por una norma de carácter extrapenal. Los tipos penales en blanco responden a una clasificación reconocida por la doctrina y aceptada por la jurisprudencia constitucional colombiana ante la incapacidad práctica de abordar temas especializados y en permanente evolución, siempre que la remisión normativa permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y la sanción correspondiente. 3 DELITO DE OMISION DE CONTROL EN EL SECTOR SALUDAlcance del tipo penal

CONVENCION DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA

CORRUPCION-Alcance ACTOS DE CORRUPCION-Definición

MECANISMOS DE CONTROL ESTABLECIDOS PARA LA

PREVENCION Y LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE EN EL

SECTOR DE LA SALUD-Alcance COSA JUZGADA MATERIAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos para determinación

REPRODUCCION MATERIAL DE CONTENIDOS

NORMATIVOS DECLARADOS INEXEQUIBLES-Prohibición

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE REPRESENTANTE

LEGAL O DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA-Jurisprudencia constitucional

PROSCRIPCION CONSTITUCIONAL A TODA FORMA DE

RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Jurisprudencia Constitucional/RESPONSABILIDAD PENAL Y DISCIPLINARIA DE PARTICULARES Y FUNCIONARIOS-Es siempre subjetiva COSA JUZGADA MATERIAL-Reproducción de norma declarada exequible de manera condicionada

Referencia: expediente D-9191

Actores: Gloria María Avendaño Dimaté,

Jaifer Blanco Ortega y Guillermo Sandoval. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 de la Ley 1474 de 2011“Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. 4

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Gloria María Avendaño Dimaté, Jaifer Blanco Ortega y Guillermo Sandoval, presentaron demanda contra los artículos 11 (numeral 4), 22, 23, 24, 44 y 133 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.

Por auto del diez (10) de julio de dos mil doce (2012), se admitió la demanda en relación con los cargos propuestos en contra de los artículos 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 de la Ley 1474 de 2011 e inadmitió aquellas acusaciones dirigidas contra los artículos 23 y 24 de la misma ley por encontrar que en ella no se satisfacían los requerimientos del artículo 2, del Decreto 2067 de 1991 y le concedió al accionante el plazo de tres (3) días contados a partir de la notificación “para que, conforme a lo dispuesto en la parte considerativa de este proveído proce[diera] a corregir su escrito en el sentido de expresar los argumentos por los cuales los artículos 23 y 24 de la ley 1474 de 2011 vulneran la Carta Política”. Habiéndose notificado el auto por estado el 12 de julio de 2012, expiró en silencio el término reglamentario para corregir la demanda, tal y como fue

informado por la Secretaria General de esta Corporación el 18 de julio de 2012, razón por la cual mediante auto del 27 de julio de ese mismo año se rechazó la demanda contra los artículos 23 y 24 de la Ley 1474 de 2011, y se ordenó fijarla en lista. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto a los señores Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la Republica, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Asociación Colombiana de 5 Empresas de Medicina Integral (ACEMI), a la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servicios Públicos de la Salud, la Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia (ANTHOC), para que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las disposiciones demandadas corresponde al publicado en el Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011. Los apartes demandados del artículo 11 (numeral 4), 22, 44 y 133 aparecen resaltados a continuación.

LEY 1474 DE 2011

(julio 12) Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de

corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 11. CONTROL Y VIGILANCIA EN EL SECTOR DE LA

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD.

(…)

4. A partir de la expedición de la presente ley, ninguna entidad prestadora del servicio de salud en cualquiera de sus modalidades, incluidas las cooperativas podrán hacer ningún tipo de donaciones a campañas políticas o actividades que no tenga <sic> relación con la prestación del servicio.

ARTÍCULO 22. OMISIÓN DE CONTROL EN EL SECTOR DE LA SALUD. La Ley 599 de 2000 tendrá un artículo 325B, el cual quedará así: El empleado o director de una entidad vigilada por la Superintendencia de Salud, que con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción, omita el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector de la salud, incurrirá, por esa sola conducta, en la pena prevista para el artículo 325 de la Ley 599 de 2000. (…) 6 ARTÍCULO 44. SUJETOS DISCIPLINABLES. El artículo 53 de la ley 734 de 2002, quedará así: El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por

disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva. (…) ARTÍCULO 133. El artículo 106 de la ley 1438 de 2011, quedará así: “Artículo 106. Prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores en el sector de la salud. Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas, dádivas a trabajadores de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y trabajadores independientes, sean estas en dinero o en especie, por parte de las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud, empresas farmacéuticas productoras, distribuidoras,

comercializadoras u otros, de medicamentos, insumos, 7 dispositivos y equipos, que no esté vinculado al cumplimiento de una relación laboral contractual o laboral formalmente establecida entre la institución y el trabajador de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. PARÁGRAFO 1o. Las empresas o instituciones que incumplan con lo establecido en el presente artículo serán sancionadas con multas que van de 100 a 500 SMMLV, multa que se duplicará en caso de reincidencia. Estas sanciones serán tenidas en cuenta al momento de evaluar procesos contractuales con el Estado y estarán a cargo de las entidades de Inspección, Vigilancia y Control con respecto a los sujetos vigilados por cada una de ellas. PARÁGRAFO 2o. Los trabajadores de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud que reciban este tipo de prebendas y/o dádivas, serán investigados por las autoridades competentes. Lo anterior, sin perjuicio de las normas disciplinarias vigentes”.

III. LA DEMANDA Los ciudadanos demandantes estiman que las normas impugnadas transgreden los artículos 29, 39, 157, 158 y 243 de la Constitución Política.

En primer término consideran que el numeral 4 del artículo 11 y el artículo 133 de la ley 1474 de 2011 violan los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia porque (i) fueron introducidos en el cuarto debate del proyecto de ley; y (ii) no guardan una conexión mínima con la materia regulada o debatida hasta el momento. Explican que tanto el numeral 4 del artículo 11 como el artículo 133 de la Ley

1474 de 2011, fueron introducidos durante el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, violando de esta manera los artículos 157 y 158 de la Constitución Política indican que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, para analizar este cargo es preciso tener en cuenta los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Manifiestan que el numeral 4 del artículo 11 que establece la prohibición para las entidades prestadoras del servicio de salud en cualquiera de sus modalidades, incluidas las cooperativas, para efectuar donaciones a campañas políticas o actividades diversas relacionadas con la prestación del servicio versa sobre una materia (donaciones que pueden no realizar las entidades prestadoras de salud a campañas políticas) que no tiene relación con la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y 8 la efectividad del control de la gestión pública” (sobre procedimientos para controlar la corrupción en los ámbitos penal, disciplinario y administrativo). Resaltan además, que el artículo 11 demandado, desde su versión original tenía el objeto de regular el control y vigilancia de la seguridad social en salud. Por ello en su primer numeral se ocupó de definir la obligación de las entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud de adoptar medidas para evitar que se generaran fraudes; en el segundo numeral, definió los mecanismos de control que deberán aplicarse para evitar tales fraudes; y en el tercero, se refirió a los procedimientos para implementar esos mecanismos y ordenó la adopción de reglas específicas y la designación de funcionarios

responsables en las entidades controladas. Según los accionantes, las tres disposiciones guardan cohesión entre sí y regulan facetas de un mismo objeto como las medidas internas para evitar fraudes. El numeral 4 del mismo artículo, en cambio, rompe esa consistencia pues se refiere a una materia ajena como es prohibir a las entidades prestadoras de salud (IPS) efectuar donaciones a campañas políticas y a otras actividades. La desconexión resulta evidente – argumentan los actores-, porque esa norma no precisa ningún aspecto del articulado citado, no complementa ninguna regla, ni guarda conexión con lo prescrito por esta. Mientras el artículo 11 se refiere a las medidas internas que deben adoptar las entidades vigiladas por las Superintendencia de Salud, esto es, las entidades promotoras de salud (EPS), para evitar el fraude, el numeral 4 se refiere a las restricciones para hacer donaciones por parte de las empresas prestadoras de salud (IPS) a campañas políticas o actividades ajenas a la prestación de los servicios de salud, materia autónoma frente al resto de los contenidos mencionados por tratarse de un tema relacionado con la financiación de campañas políticas y no con el control interno de las entidades. Resaltan los demandantes que de acuerdo con la Sentencia C040 de 2010, si la adición tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida, como ocurre con el numeral 4 del artículo 11 demandado, resulta inconstitucional. Los accionantes concluyen manifestando que “(1) el numeral no tiene ninguna relación temática con el Proyecto de Ley en el cual se regulan los diferentes escenarios de control de la corrupción; (2) ni con el artículo 11 que se refiere

a los procedimientos para prevenir el fraude que deben aplicar internamente en las entidades vigiladas por la Superintendencia de Salud; (3) puesto que el numeral 4 se refiere a la donación de recursos a las campañas políticas o a fines distintos a los de la prestación del servicio de la salud. Justamente por eso; (4) este tema nunca estuvo presente en las ponencias, ni en las proposiciones, ni en los debates del trámite legislativo de esta ley; (5) fue introducido mediante una proposición en el último debate; (6) y la justificación estuvo más relacionada con una noticia de coyuntura que un Congresista escuchó, que con un desarrollo del artículo o del proyecto” 9 En relación con el artículo 133 de la Ley 1474 de 2011, consideran los actores que la situación descrita resulta más evidente. Afirman que la disposición comporta una modificación del artículo 106 de la Ley 1438 de 2009, relativo a la prohibición de prebendas o dádivas a trabajadores del sector salud, concretamente, en relación con el parágrafo del artículo mencionado, pues traslada la competencia para imponer sanciones por incumplimiento de la prohibición de entregar esas prebendas, de la Superintendencia Nacional de Salud a las entidades de Inspección, Vigilancia y Control, respecto a los sujetos vigilados por cada una de ellas. Esa disposición -a juicio de los actores-, modifica la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para aplicar sanciones sobre un tema ajeno a lo debatido, pues éste no se ocupa de las competencias de las superintendencias ni de las relaciones entre los trabajadores de las EPS y otros

agentes de sistema, sino que se limita a realizar ajustes a los procedimientos para aplicar sanciones por corrupción en los ámbitos administrativo, penal y disciplinario. La desconexión se hace evidente – manifiestan los demandantes-, al constatar que el artículo fue incluido únicamente en el cuarto debate del Proyecto de Ley sin que antes, en el transcurso del trámite se haya hecho referencia alguna al mismo. Así, según explican los actores, el proyecto de ley, las ponencias y los debates “escasamente se refirieron a la adopción de medidas específicamente en el tema de salud y cuando se hizo alusión a estas materias nunca se contemplo la transformación de esta competencia de la Superintendencia Nacional de Salud ni ningún tema cercano o a fin”. La ponencia solo incluyó la consideración de normas que (i) establecían mecanismos de vigilancia y (ii) creaban o agregaban delitos del Código Penal, pero no se hizo alusión a las relaciones de los trabajadores de las EPS con otros agentes del sistema ni las facultades de la Superintendencia. Los actores manifestaron que el artículo demandado se presentó como una adición a un artículo del proyecto de ley y no como una modificación del artículo 106 de la Ley 1438 de 2009, que es lo que en realidad supone su incorporación al proyecto, en el último debate, sin que hubiera un texto con la proposición que fuera sometida a los congresistas, no se indicó quién presentó la proposición, cuál era su relación con el Proyecto de Ley, ni que se trataba de una modificación a una Ley diferente y tampoco hubo lectura del texto del artículo o de la proposición durante el debate. En tales condiciones era

imposible que los congresistas tuvieran claridad sobre lo que estaban debatiendo y votando. (Cita la Gaceta 438 de 2011 y 669 de 2011). En ese marco se concluye en la demanda: “En el caso del artículo 133: (1) se incluyó una materia totalmente nueva en el Proyecto de Ley relacionada con la facultad de la Superintendencia Nacional de Salud para imponer sanciones en ciertas a los trabajadores de la salud; (2) la cual no está relacionada ni 10 con la materia general del proyecto ni con ninguno de los artículos allí incluidos que no se refieren ni a las facultades de la Superintendencia, a las relaciones de los trabajadores de otros órganos de vigilancia. El segundo cargo recae sobre el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011. Los demandantes plantean que este artículo vulnera el derecho a la salud al tipificar una conducta penal que prohíbe la prestación de servicios excluidos del POS y el uso de recursos para garantizar la salud de las personas (artículo 49 de la C.P.) que terminará por vulnerar los derechos de los usuarios del sistema de salud. Según los demandantes el artículo 22, que crea el tipo penal de “omisión de control en el sector salud” introduce una prohibición con alto grado de indeterminación, consistente en omitir “el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector salud”, bajo pena privativa de la libertad, que complejiza el trámite de solicitudes. En concepto de los demandantes, se trata de una prohibición que desconoce abiertamente la jurisprudencia sobre la protección de la salud sin trámites engorrosos o innecesarios que impidan el acceso al

servicio, regla que establece un nivel de protección que no puede reducirse por una norma penal sin que exista una razón imperiosa que justifique el retroceso, lo que no ocurre en esta oportunidad. Si bien la norma condiciona la tipicidad de la conducta a que se efectúe con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción, esa prevención es “insuficiente” porque no existe definición de “corrupción” en la norma, ni es posible determinar quién está facultado para señalar cuándo se presenta un acto de corrupción, así que cualquier irregularidad puede estimarse como corrupción, de donde surgen barreras en los trámites internos de carácter económico y administrativo que llevarían a impedir el acceso a servicios de salud no incluidos en el POS. Afirman que “… el comité técnico científico, al igual que cualquier funcionario de una EPS o de una IPS ha sido puesto por la norma acusada en el siguiente dilema: aprobar y prestar un servicio de salud, incluso NO POS, aplicando la jurisprudencia de la Corte (…) o negarse a hacerlo aplicando las regulaciones administrativas y los procedimientos internos de todo tipo que justifiquen en el sistema actual, negar tales servicios. Si opta por lo primero viola la norma acusada, es calificado de corrupto y privado de la libertad. Si opta por lo segundo, viola la Constitución” En consecuencia, el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011 prohíbe inaplicar determinados trámites que pueden ser considerados como mecanismos de control y lucha contra el fraude, sin definir a cuáles se refiere, así que la eliminación de barreras de acceso por parte de las entidades del sistema puede

acarrear la responsabilidad penal de los funcionarios. 11 Además el artículo “está compuesto por varios términos que son abiertos e indeterminados y que no le permiten a un funcionario que es responsable de autorizar o prestar servicios al sistema de salud determinar con claridad cuáles son las conductas que la disposición le prohíbe”, afectando el principio de legalidad en materia penal y, concretamente, “la prohibición de delitos y penas indeterminados, prohibición que hace referencia a dos modalidades de tipos penales especialmente controvertidas: los tipos penales en blanco y los tipos penales abiertos (los demandantes citan el fallo C442 de 2011). En ese orden de ideas, concluyen que el artículo 22 de la Ley 1474 de 2011 definió un tipo penal, con base en términos y expresiones indeterminados que impiden conocer en este caso “la descripción comportamental de la conducta punible,” según expresión de la sentencia C025 de 2003, a saber: “(1) que el empleado o director de una entidad vigilada “omita el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector salud” y (2) y que lo haga con la finalidad de encubrir un acto de corrupción.” El tercer cargo recae sobre el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, que según los demandantes viola el derecho al debido proceso al irrespetar los principios de culpabilidad subjetiva (artículo 29 de la C.P.) y de cosa juzgada constitucional (artículo 243 de la C.P.) pues reproduce una norma

previamente declarada inconstitucional en la sentencia C-1076 de 2002. Recuerdan que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-1076 de 2002 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, cuyo texto es idéntico al que se demanda en esta oportunidad, precisamente, bajo el argumento de que en el caso de las personas jurídicas la responsabilidad penal no puede ser objetiva, sino que debe estar articulada al incumplimiento de los deberes funcionales de los representantes legales y los miembros de la junta directiva y solo procede una vez se agoten las exigencias probatorias de cualquier atribución de responsabilidad disciplinaria personal, incluida la culpa o el dolo. Para ellos es claro que en la jurisprudencia constitucional se encuentra proscrita la responsabilidad objetiva en materia disciplinaria y que la de los representantes legales y miembros de juntas directivas, sólo les puede ser atribuida por el incumplimiento de deberes funcionales. El artículo 44 demandado fue adoptado en contravención de la parte resolutiva de la sentencia C-1076 de 2002 reseñada antes, al reproducir un contenido normativo idéntico al analizado en esa oportunidad pero sin introducir el condicionamiento incorporado por la Corte para hacerlo conforme a la Constitución, por lo que resulta contrario al artículo 243 de la Constitución Política. 12

IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES

1. Del Ministerio de Salud y Protección Social.

El Ministerio de Salud y Protección Social intervino en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las normas

demandadas. En primer lugar determinó que los actores plantean dos tipos de cargos: (i) de trámite legislativo y (ii) de violación material de la Constitución. Por una parte frente al artículo 11, numeral 4 y el artículo 133, estos consideran que se pretermitió el trámite legislativo; de otro lado respecto al artículo 22 y 44 estiman que se producen problemas de fondo. Siguiendo esta estructura, el interviniente concentra su argumentación en demostrar que las normas adoptadas no solo gozan de unidad de materia sino que respetan el principio de consecutividad, por lo cual considera que le es extraño que los demandantes afirmen que “medidas de control de los recursos en salud y en las que se impulsa la transparencia tanto en la prohibición de ciertas conductas que implican riesgos en la relación con la de los profesionales de la salud sean consideradas “ajenas” a una norma anticorrupción que de entrada las contiene”. De igual forma el apoderado del Ministerio mencionó, que el control en el sistema de seguridad social en salud no tenía porque convertirse en una traba en sí misma, para el ciudadano, cuando lo que se pretende es respetar el derecho fundamental a la salud, censurando ciertos actos de corrupción. Frente al primer cargo, en el cual los accionantes consideran que los artículos 11 numeral 4 y 133 de la Ley 1474, vulneran los principios de consecutividad y unidad de materia, el interviniente resaltó que en este caso lo que debe analizarse es la consecutividad de las iniciativas y no de los textos. En otras palabras, aun en el último de los debates pueden aparecer textos nuevos, siempre que la esencia de lo que en estos se consigne desarrolle lo sustancial

que se haya debatido y corresponda al tema que se ha debatido en cada una de las etapas del trámite legislativo. Tal apreciación la fundamenta en las sentencias C801 de 2003 y C-1092 de 2003. Por lo anterior, manifestó que desde la presentación de la iniciativa gubernamental, la corrupción en el sector salud fue uno de los temas de preocupación del proyecto y dentro de las actividades que generaban este riesgo, se señaló la necesidad de adoptar medidas para evitar la financiación de campañas políticas, por lo cual resaltó los siguientes apartes de la exposición de motivos: “F. Por último, se consagra todo un régimen para evitar y sancionar los eventos de corrupción y fraude en la salud pública. En este sentido, se crea un sistema para el control y reporte del 13 fraude en el Sistema General de la Seguridad Social en Salud similar al que ya existe para el lavado de activos. Adicionalmente se le da vida a un Fondo Anticorrupción del Sector Salud que permitirá fortalecer la capacidad investigativa y sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Salud y dotará de recursos a la entidad para realizar convenios con la Procuraduría, la Fiscalía y la Contraloría para investigar hechos indebidos en el sector. […].

C. Se adicionan dos nuevas circunstancias de agravación a la estafa: una relacionada con recursos públicos y otra con recursos de la salud, por la lesividad que tienen los fraudes que ejecutan los particulares en estos sectores en relación con medicamentos, recobros, certificaciones y relaciones con el Estado. […]

E. Se agravan las penas de delitos en los cuales se afecten recursos

de la salud, por considerarse que en estos eventos no solamente se presenta la afectación concreta de la Administración Pública o el orden económico social, sino que también se está colocando en peligro al pro