CC - C084-2019

Sentencia C-084/19

REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL-Inexequibilidad de contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico La Corte abordó el problema de si una norma que crea una contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral, introducida en segundo debate del trámite legislativo, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, en aquellos supuestos en los cuales la correspondiente proposición formulada en primer debate, no ha sido objeto de discusión y votación. Al resolver el cargo, la Sala encontró que la regla sobre la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico, como lo exige el artículo 157 de la C.P, no había sido objeto de deliberación y votación en primer debate y, si bien guarda relación con las materias discutidas y votadas en esa instancia legislativa, es una materia de regulación autónoma y separable, sobre la cual no se ocuparon las comisiones conjuntas de Senado y Cámara. De esta forma, la Corte concluyó que la carga fiscal demandada había sido incorporada, debatida y aprobada con desconocimiento de los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible (Arts. 157 y 160 de la C.P.). ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la publicación del acto De conformidad con el artículo 242.3 de la C.P., las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir de la publicación del respectivo acto jurídico.

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEJurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales La jurisprudencia ha precisado que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusión. Esta clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter formal y otra de naturaleza material. ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material La elusión se dice formal cuando alguna de las células legislativas omite el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite a un momento posterior. A su vez, la elusión material ocurre en todos aquellos supuestos en los cuales, pese a que se surte formalmente el debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias incumplen realmente su deber de manifestar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y literal

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad flexible o relativa

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE

IDENTIDAD FLEXIBLE-Relación

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.

DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE

CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional

Referencia: Expediente D-12537

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha 2 contra la evasión y la elusión fiscal, y se

dictan otras disposiciones”

Demandante: Juan Pablo Cárdenas Mejía

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, Juan Pablo Cárdenas Mejía (Expediente D-12537) y María Angélica Nieto Amaya y otros (Expediente D-12547) demandaron la inconstitucionalidad del artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. Mediante Auto del 8 de febrero de 2018, el Despacho admitió el cargo por violación al principio de consecutividad en el trámite legislativo, formulada en la demanda contenida en el Expediente D-12537, e inadmitió los demás cargos planteados, tanto en esta como en la demanda contenida en el Expediente D-12547. Dado que los actores no subsanaron dentro del término concedido, a través del Auto de 27 de febrero de 2018, se dispuso el rechazo de los cargos inadmitidos.

En la misma providencia anterior, el Despacho ordenó la fijación en lista de la

norma acusada, corrió traslado al Procurador General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente del Congreso, así como a los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho y a la Defensoría del Pueblo. De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar a las facultades de Derecho de las universidades del Norte, Libre y Nacional de Colombia, del Cauca y de Antioquia. Con los mismos fines, convocó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Cali, y a los Centros de Conciliación y Arbitraje de las Cámaras de Comercio de Barranquilla, Bogotá y Medellín. 3 Mediante Auto del 2 de marzo de 2018, el Despacho ordenó suspender los términos dentro de la presente actuación, en aplicación del artículo 1º del Decreto Ley 889 de 2017 y, posteriormente, mediante Auto del 4 de julio de 2018, la Sala Plena dispuso su levantamiento. De esta forma, cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede este Tribunal a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma acusada: “LEY 1819 DE 2016

(diciembre 29) Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se

fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 364. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO. Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial. Serán sujetos activos de la contribución especial el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por ejecución forzosa del correspondiente laudo. La base gravable de la contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el dos por ciento (2%). En todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4 El pagador o tesorero de la entidad pública o particular deberá retener la contribución al momento de efectuar el pago del monto ordenado en el laudo y lo consignará dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del pago, a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

PARÁGRAFO. El Consejo Superior de la Judicatura al momento de elaborar el proyecto de presupuesto anual consultará previamente a las Salas de Gobierno de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a fin de asignar las partidas recaudadas por esta contribución de acuerdo con las necesidades de las jurisdicciones que ellas representan”.

III. LA DEMANDA El actor considera que la disposición impugnada contraviene los principios de consecutividad e identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de ley (Arts. 157 y 160 de la C.P.). Luego de ilustrar el alcance de tales normas en la jurisprudencia de la Corte, afirma que es obligatorio que las iniciativas legislativas surtan todos los debates previstos en Constitución, lo cual no impide la introducción de modificaciones, las cuales, sin embargo, no pueden consistir en textos sobre temas autónomos, nuevos o separables al del texto del proyecto. Enseguida, señala que el precepto demandado adolece de vicios de procedimiento en su formación, porque fue introducido como artículo nuevo en los informes de ponencia para los debates de las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, sin que se hubiera contemplado en el proyecto de ley ni en las ponencias para primer debate, así como tampoco en las sesiones conjuntas de las comisiones.

El demandante argumenta que el proyecto de ley versaba sobre el IVA y los impuestos a la renta, al consumo, a la gasolina y al carbono, el régimen tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, el gravamen a los

movimientos financieros, la contribución parafiscal al combustible, los incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad soecioeconómicas en las -ZOMAC, el procedimiento tributario, la administración tributaria, la omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes, los tributos territoriales, las exenciones del tesoro nacional y la creación de una Comisión Accidental de Compilación y Organización del Régimen Tributario. De esta forma, argumenta que el artículo acusado no guarda relación con las materias de que trataba el proyecto de ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos y solo hacía referencia a una contribución para la gasolina. De otra parte, añade que en el texto aprobado para primer debate en las comisiones constitucionales de Senado y Cámara se modificaron los artículos 18 a 22 de la Contribución Especial Arbitral creada por la Ley 1743 de 2013. Sin embargo, indica que esta corresponde a una materia distinta a la contribución sobre laudos que se impugna, pues el sujeto pasivo, la base gravable y el hecho generador son distintos en cada caso. Además, precisa que 5 el tributo creado en la Ley de 2013 está dirigido a gravar los centros de arbitraje, los árbitros y los secretarios sobre los ingresos que perciben por su actividad. En cambio, indica que la contribución que se censura grava el hecho de obtener a favor una condena a través de un laudo arbitral. Por último, el actor subraya que las actas de comisiones conjuntas reunidas el 5 y 6 de diciembre de 2016 dan cuenta de las proposiciones dejadas como constancias de los congresistas Hernando José Padauí Álvarez y Germán

Hoyos, en el sentido de crear una contribución para laudos. No obstante, a su juicio, tales constancias no cumplen con los principios de consecutividad e identidad flexible, “pues lo que se requiere es que el tema haya sido debatido por la Comisión, lo que no ocurrió en este caso”. Al respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015, en la cual, resalta, la Corte estimó que no era suficiente “para cumplir el principio de consecutividad que en las Comisiones se haya dejado una constancia sobre una proposición que no fue objeto de debate y aprobación. Por consiguiente, la constancia a la que se ha hecho referencia no demuestra que se haya cumplido el principio de consecutividad”. Por lo expuesto, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada.

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES Allegaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio del Interior, las cámaras de comercio de Medellín, Cali y Bogotá, la Universidad del Rosario, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y, en escritos separados, los ciudadanos Juan Guillermo Mendoza Gómez y otros y Mónica Inés Hernández Gómez. 4.1. Con excepción del Ministerio del Interior, todos los intervinientes apoyan la tesis de la impugnación. Indican que la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico fue introducida de manera sorpresiva en las ponencias para los debates en plenaria de Cámara y Senado, sin que se encontrara en el proyecto de ley, en la exposición de motivos ni en las ponencias para primer debate y, así mismo, sin que se hubiera discutido en las

sesiones conjuntas de las Comisiones. De igual forma, sostienen que no guarda relación con ninguno de los temas contenidos en el proyecto de ley sometido a ambas cámaras y que es distinta a la contribución especial arbitral. Afirman también que lo único que al respecto se encuentra es la proposición presentada por dos congresistas, en la cual se planteaba la creación de la contribución especial en reemplazo del arancel judicial, pero que finalmente “quedó en una mera constancia de los congresistas y no estuvo sujeto a discusión de los demás parlamentarios”. Esta perspectiva señala que, en todo caso, las citadas manifestaciones no bastan para que se entiendan surtidos los principios de consecutividad e identidad flexible y tampoco muestran que hubo una discusión adecuada sobre la 6 conveniencia y los impactos de la creación del citado tributo, conforme al principio democrático y de representación popular, cuando se someten asuntos tributarios a deliberación del Congreso. De igual manera, plantea que no son claras las razones por las cuales fueron modificados los términos iniciales de la proposición, la cual hacía referencia a una contribución especial para sentencias judiciales y laudos arbitrales. En todo caso, sostiene que el artículo demandado no guarda estrecha relación temática clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con el contenido del título del proyecto de ley ni con los temas sobre los que este trataba. En particular, se indica que en la citada iniciativa no se estableció como objetivo la creación de tributos para la financiación del Sector Judicial y de la Rama Judicial y, menos aún, para gravar a la parte resarcida en juicio arbitral, a

quien simplemente se le reconocen sus derechos. 4.2. En oposición al anterior punto de vista, el Ministerio del Interior afirma que desde el primer debate del Proyecto de Ley se contempló en el artículo 105, que los gastos que no cumplan con los requisitos establecidos en el Estatuto Tributario, para su deducción en el impuesto sobre la renta y complementarios, generarán diferencias permanentes, entre los cuales se encuentran las condenas provenientes de procesos arbitrales diferentes a las laborales, con sujeción a lo previsto en el numeral 3 del Art. 107-1 del mismo Estatuto. Posteriormente, señala, en la ponencia para segundo debate en Plenaria de la Cámara de Representantes se incorporó la creación de la contribución especial acusada y luego, la Comisión Tercera Constitucional Permanente y la Plenaria del Senado de la República aprobaron, dentro del capítulo de disposiciones varias, una contribución especial a cargo de los Centros de Arbitraje. De este modo, indica, “es evidente que la citada norma (sic) desde el primer debate fue puesta a consideración la posibilidad de una contribución especial para los laudos arbitrales de contenido económico”.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, mediante el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.

El Ministerio Público hace un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre los principios de consecutividad, identidad flexible e instrumentalidad de las formas, así como del trámite legislativo que siguió el Proyecto que se

convirtió en la Ley ahora demandada. A continuación, indica que ni en el proyecto de ley ni en el informe para primer y tercer debate se incluyó ningún tema relacionado con la contribución especial acusada. Sin embargo, afirma que durante las deliberaciones en las sesiones conjuntas, el asunto de dicho tributo fue incluido como parte del debate y, en razón de las múltiples proposiciones presentadas y la complejidad 7 del tema, las comisiones adoptaron como mecanismo de racionalización la lectura de esta y de otras proposiciones, y su inclusión como constancia para que fuera considerada –si era pertinente-, en la ponencia para segundo debate, como efectivamente sucedió. El Procurador General plantea que la constancia dejada por dos congresistas en la sesión conjunta entre comisiones respecto de la contribución especial para laudos arbitrales y sentencias condenatorias, en lugar de constituir un medio para eludir el debate o generar algún vicio al trámite que se adelantaba, atendía a la realidad procedimental del debate en relación con el Proyecto de Ley. De este modo, indica que el considerable número de proposiciones (más de 500, según el Acta 05 de 2016), el término faltante para la culminación del trámite, la responsabilidad en relación con la incidencia que la aprobación de las propuestas tendría en la ciudadanía y la manera en que se aprobó la introducción de constancias y proposiciones (contando con la participación de los integrantes de las Comisiones y con reglas aplicable para todos, según su mejor decisión), permite concluir que el mecanismo adoptado precisamente tendía a garantizar las condiciones para el debate y racionalizar el procedimiento legislativo.

Así, señala que el asunto relativo a la creación de la contribución demandada se incluyó en el debate, fue leído y dejado a consideración de los congresistas, de modo que materialmente en sus efectos, “la constancia podría ser asimilable a su no aprobación”. No obstante, continua, la Célula Legislativa pretendía evitar que la estimación de las propuestas fuera cerrada en esa sesión y se detuvo a analizar la mejor forma de asegurar la observancia del principio de consecutividad y la posibilidad la votación de la proposición de quienes así lo quisieran. De esta forma, manifiesta estar en desacuerdo con la demanda, pues considera que los objetivos del Proyecto de Ley permitían incorporar la contribución especial creada en la norma acusada. Estima que guarda univocidad temática con la esencia material del proyecto, en la medida en que se trata de una reforma tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempló “elevar el recaudo a su nivel potencial”, es decir, “generar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo sostenible y armónico de la actividad pública y privada”. El Procurador General concluye que el artículo incorporado en la ponencia para segundo debate, relativo a la contribución especial para pagos ordenados por medio de laudos arbitrales de contenido económico, se refería a un asunto dejado a consideración en el primer y tercer debate (sesiones conjuntas) en relación con el cual, ante la realidad del procedimiento legislativo, los congresistas adoptaron un mecanismo que les permitiera continuar sometiéndolo al análisis, y que además guarda estrecha relación con el contenido del proyecto de ley inicialmente presentado. 8

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL 6.1. Competencia de la Corte

1. De conformidad con el artículo 242.3 de la C.P., las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir de la publicación del respectivo acto jurídico. En el presente caso, el demandante plantea un cargo por vicios de forma contra el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 50.101 de 29 de diciembre de 2016. La acción se estima presentada en término, pues la demanda fue radicada el 14 de diciembre de 2017, por lo cual no había transcurrido el año a que hace mención la citada disposición constitucional.

En consecuencia, considerado lo anterior y en virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la C.P., la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, en la medida en que el precepto impugnado hace parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1819 de 2016. 6.2. Problema jurídico y estructura de la decisión

2. En el artículo 364 de la Ley 1819 de 2016, mediante la cual se adoptó una “reforma tributaria estructural”, el Legislador creó la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico. El demandante afirma que esa disposición se introdujo como artículo nuevo en los informes de ponencia para las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin que se hubiera contemplado en el Proyecto de Ley ni en las

ponencias para primer debate. De la misma manera, estima que no guarda relación con los asuntos discutidos y votados en las sesiones conjuntas de las comisiones. Como consecuencia, sostiene que la norma contraviene los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible, aplicables al trámite y aprobación de los proyectos de Ley (Arts. 157 y 160 de la C.P.). La mayoría de los intervinientes apoya la tesis de la impugnación y considera que no se surtió primer debate sobre el artículo acusado y este tampoco tiene una relación temática clara, específica, estrecha, necesaria y evidente, con los temas del Proyecto de Ley, que en lo sustancial era una regulación sobre impuestos. Así mismo, coincide en lo esencial con el actor en que al proponerse la iniciativa destinada al establecimiento de la contribución especial arbitral, cercana al tributo acusado, no se estableció que el objetivo era la creación de cargas públicas para la financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial y, menos aún, para gravar a la parte resarcida en un juicio arbitral. En contraste, el Ministerio del Interior y el Procurador General de la Nación defienden la constitucionalidad de la disposición impugnada. 9 El Ministerio del Interior considera que el precepto censurado respetó las reglas constitucionales invocadas por el actor, debido a que la materia a la que se refiere fue objeto de discusión desde el primer debate, a partir de disposiciones como la de la contribución especial arbitral, a cargo de los centros de arbitraje. Por su parte, el Ministerio Público estima que la norma impugnada guarda univocidad temática con la esencia material del proyecto,

en la medida en que se trata de una reforma tributaria estructural que, entre sus objetivos, contempló “elevar el recaudo a su nivel potencial”, es decir, “generar los mayores recursos posible que permitan un desarrollo sostenible y armónico de la actividad pública y privada”.

3. De acuerdo con lo anterior, la Sala debe determinar si una norma que crea una contribución especial a cargo de un grupo de usuarios de la justicia arbitral, introducida en segundo debate del trámite legislativo, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible, cuando la respectiva proposición formulada en primer debate, no ha sido objeto de discusión y votación. Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales de la justificación del fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible y (ii) analizará la compatibilidad con estos del procedimiento que se siguió para el establecimiento del artículo demandado.

1. Los principios de consecutividad e identidad flexible

4. Los principios de consecutividad e identidad flexible se inscriben en el marco del papel de los órganos políticos y su carácter representativo y deliberativo en una democracia constitucional. Así mismo, cobran una importancia notable, debido al poder de creación normativa de nivel general que el propio sistema jurídico confiere a los citados órganos. En tanto estándares de naturaleza procedimental, concurren junto con otras reglas en la formación de la voluntad de las cámaras legislativas, en orden a garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que aseguran una legislación acorde con el principio de representatividad y el respeto a las

minorías1. 1 En la Sentencia C-816 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n las democracias constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional”. 10

5. Así, el artículo 157 de la Constitución establece la regla básica del trámite de los proyectos de ley. Prevé que ningún proyecto será ley sin (i) haber sido

publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, sin perjuicio de los casos en los cuales el primer debate pueda surtirse en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras, conforme se prevea en el Reglamento del Congreso, (iii) haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta exigencia es conocida como el principio de consecutividad en el procedimiento de formación de la Ley. Estrechamente vinculado a la norma anterior, el artículo 160 de la Carta consagra la posibilidad de que durante el segundo debate cada Cámara introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En consecuencia, al mismo tiempo que cada iniciativa debe ser aprobada en la respectiva comisión y en la plenaria de cada Cámara, también se concede la potestad de introducir en segundo debate modificaciones, adiciones o supresiones a los textos aprobados en el primer debate, ya sea que este se haya surtido a través de sesión conjunta de las comisiones o en la comisión constitucional permanente de la cámara correspondiente2. Esta posibilidad de incorporar cambios a un proyecto de ley en una instancia posterior al primer debate, leída a la luz del artículo 157 de la C.P., ha dado lugar al denominado principio de identidad flexible, en los términos en que se explicará en breve.

6. El principio de consecutividad implica una obligación con varias modalidades. Comporta para las comisiones y las plenarias de las cámaras legislativas el deber de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido

puestos a su consideración. Se trata de una competencia y un deber constitucional no susceptible de ser trasladado a otro órgano del Estado ni al que tampoco pueden renunciar. Por lo tanto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y votado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En el mismo sentido, las proposiciones que se planteen en el curso del debate deben ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida 2 Sobre los casos en los cuales la exigencia de los cuatro debates se reduce a tre