CC - C090-2011

Sentencia C-090/11

EXENCION TRIBUTARIA A RECURSOS DE LOS FONDOS DE PENSIONES-Congreso no incurrió en una omisión legislativa relativa, por no prever en la ley 100 de 1993 la conmutación pensional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA RELATIVA-Contenido/DEMANDA DE

INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos La acción pública de constitucionalidad por omisión relativa se dirige entonces, contra lo que no dice el precepto pero que ha debido decir para no generar, entre otras, desigualdades, violaciones al debido proceso o el desconocimiento de un mandato expreso de la Constitución. En este sentido, para que se estructure una omisión legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los siguientes requisitos: Primero, la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo. Segundo, la exclusión de sus consecuencias jurídicas de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta. Tercero, la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión. Cuarto, la generación de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos o la vulneración de otros de sus derechos fundamentales; y quinto, la existencia de un mandato constitucional específico que obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos. La omisión legislativa relativa se predica entonces de disposiciones que si bien en principio por sí mismas no son inconstitucionales, resultan ser

contrarias a la Constitución, bien porque la regulación incompleta genera discriminaciones, bien porque las consecuencias jurídicas de ella no se extienden a supuestos de hecho iguales o análogos a los que contempla la norma acusada, o por no comprender ingredientes o condiciones indispensables para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de de la Carta. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones Para que se configure la omisión legislativa no basta con que el legislador profiera una regulación incompleta o insuficiente, se requiere demostrar que esa regulación parcial o fragmentada resulta contraria a la Constitución, es decir, que el ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que se omitió es esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta Exp. D-8180 2 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________

RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL NO

PUEDEN SER DESTINADOS A UN OBJETO DIFERENTE DENTRO DEL SISTEMA-Línea jurisprudencial/RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-En términos tributarios no son materia imponible CONMUTACION DEL PASIVO PENSIONAL-Definición La conmutación del pasivo pensional es un mecanismo jurídico y contable, a través del cual una entidad empleadora, para lograr la normalización de su pasivo pensional, transfiere a un tercero, mediante el pago de una suma establecida, la responsabilidad jurídica del pago de pensiones a su cargo. La

conmutación puede ser total y definitiva cuando el empleador se libera integralmente de toda responsabilidad del pago de los pasivos pensionales, o parcial, cuando el empleador conserva responsabilidad por el pasivo transferido. La normalización es el género y la conmutación es la especie. NORMALIZACION DE PASIVO PENSIONAL-Mecanismos de conmutación parcial o total o la constitución de patrimonios autónomos CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para aclarar dudas a los ciudadanos sobre aplicación de las normas, así estas sean de carácter constitucional

Referencia: expediente D-8180

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 100 de 1993.

Actor: Felipe Ospina Acosta

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D.C. Diez y seis (16) de febrero de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez, -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, Exp. D-8180 3 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Felipe

Ospina Acosta demandó el artículo 135 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, por ser contrario al artículo 48 de la Constitución Política, que prohíbe destinar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines distintos a ella. 1.1.NORMA DEMANDADA Se demanda el inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993 por una supuesta omisión legislativa. A continuación se transcribe el texto del artículo 135 y se resalta el aparte acusado. “LEY 100 DE 1993 (Diciembre 23) Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 135. TRATAMIENTO TRIBUTARIO. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, los recursos de los fondos de reparto del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, los recursos de los fondos para el pago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales y los recursos del fondo de solidaridad pensional, gozan de exención de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional. Estarán exentos del impuesto sobre la renta y complementarios:

1. El Instituto de Seguros Sociales.

2. La Caja Nacional de Previsión y las demás cajas y fondos de previsión o seguridad social del sector público, mientras subsistan.

3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro

pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad y sus respectivos rendimientos. Exp. D-8180 4 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________

4. Las sumas destinadas al pago de los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad. 5. <Ajuste de salarios mínimos en términos de UVT por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006. Aparte subrayado modificado por el artículo 96 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Las pensiones estarán exentas del impuesto sobre la renta. A partir del 1o. de Enero de 1.998 estarán gravadas solo en la parte que exceda de 1.000 UVT.

Estarán exentos del impuesto a las ventas:

1. Los servicios prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad y de Prima Media

con Prestación Definida.

2. Los servicios de seguros y reaseguros que prestan las compañías de seguros, para invalidez y sobrevivientes contemplados dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad.

Estarán exentos del impuesto de timbre los actos o documentos relacionados con la administración del Sistema General de Pensiones. PARÁGRAFO 1o. Los aportes obligatorios y voluntarios que se efectúen al sistema general de pensiones no harán parte de la base para aplicar la retención en la fuente por salarios y serán considerados como un ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional. Los aportes a cargo del empleador serán

deducibles de su renta. PARÁGRAFO 2o. Las disposiciones a que se refieren el presente artículo y el artículo anterior, serán aplicables, en lo pertinente, a los fondos de pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987 y a los seguros privados de pensiones. PARÁGRAFO 3o. En ningún caso los pagos efectuados por concepto de cesantía serán sujetos de retención en la fuente. ” 1.2.ARGUMENTOS DE LA DEMANDA El accionante considera que el inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, vulnera el artículo 48 de la Carta Política, que prohíbe destinar los recursos de la seguridad social a fines diferentes a dicha actividad. En consecuencia, el ciudadano Ospina Acosta construye dos cargos contra el inciso acusado por omisión legislativa relativa que, en su concepto, generan un desconocimiento de la mencionada prohibición constitucional. 1.2.1. El primer cargo se funda en la supuesta omisión legislativa relativa en que incurrió el legislador cuando estableció que todos los recursos de los fondos señalados en el inciso 1 del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 gozan de exención de toda clase de impuestos, tasas y Exp. D-8180 5 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ contribuciones de cualquier origen, circunscribiéndola a las del orden nacional. Esa omisión es una autorización a los entes territoriales para que graven estos recursos, a pesar de la expresa prohibición del artículo 48 constitucional. 1.2.2. El segundo cargo por omisión legislativa relativa, en términos del

demandante, consiste en que el legislador no hizo “referencia expresa al tratamiento tributario que corresponde a los recursos destinados por las empresas y entidades en los procesos de conmutación o normalización pensional, con lo cual se dejan desprotegidas aquellas sumas que, dentro del sistema pensional colombiano y conforme los procedimientos de ley, destinan los empleadores para la financiación y el traslado de las obligaciones pensionales a entidades administradoras o compañías de seguros.” En otros términos, el legislador no tuvo en cuenta en el precepto acusado una serie de recursos que también están destinados a la seguridad social y que como tal no pueden ser gravados en atención a la prohibición expresa del artículo 48 constitucional. En ese sentido, el ciudadano Ospina Acosta señala expresamente que es una necesidad que la Corte Constitucional “aclare que todos los recursos, fondos y movimientos que tengan por el fin el pago de obligaciones pensionales, incluyendo las operaciones de conmutación normalización y administración de patrimonios autónomos en materia de pensiones” están cobijados por la prohibición constitucional del artículo 48 de la Constitución. 1.3.INTERVENCIONES CIUDADANAS 1.3.1. Universidad del Rosario. El Decano de la Facultad de Jurisprudencia, Dr. Alejandro Venegas Franco, remitió el concepto emitido por el Dr. Luis Adolfo DíazGranados Quimbaya, Coordinador del Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia, en el que manifiesta que el aparte demandado debe ser declarado exequible, teniendo en cuenta que: “(…) el concepto de desigualdad negativa que se aduce de la

lectura del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, se traspola a una indebida interpretación de la norma, en cuanto a que no se puede concluir que al no poderse gravar los recursos de los fondos de la seguridad social con impuestos del orden nacional, analógicamente lo hará el orden territorial, situación que resulta anacrónica, si se tiene en cuenta que es el Estado en virtud de mantener el orden económico y social, Exp. D-8180 6 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ el encargado de establecer las facultades tributarias para las precitadas entidades, en virtud de que nos encontramos en una república unitaria, lo que resalta aun más lo argüido por el demandante en cuanto a que a pesar de haber ‘una libertad de configuración del derecho tributario legislado no puede llegar hasta el extremo de desconocer los principios superiores que informan a la Constitución, como lo es el de intangibilidad de los recursos de la seguridad social’. (Folio 156). (…) Dicho así se sostiene que la demanda se encuentra alejada de la proporcionalidad teniendo en cuenta que lo pretendido es la exención de las rentas al orden territorial, sin tener esto más fundamento que el ya mencionado; sobra recordar que dicha medida atentaría contra la razonabilidad de la medida en cuanto en tanto las entidades territoriales tienen su autonomía tributaria, facultad otorgada por la Carta Magna”. (Folio 157). 1.3.2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT). Con ponencia del Dr. Carlos Mario Lafaurie Escorce, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) considera que el inciso

primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 debe interpretarse en concordancia con la restricción general establecida en la Constitución y, en esa medida la norma acusada no puede entenderse contraria a ella. Manifiesta que el artículo 9 de la Ley 100 de 1993 coincide con el inciso del artículo 48 Superior, en el sentido en que el primero establece que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”, y que en el caso concreto no se cumplen varios de los requisitos que ha señalado la jurisprudencia constitucional para que se configure una omisión legislativa relativa. Al respecto se afirma: “Es indispensable que la disposición cuestionada excluya de sus consecuencias jurídicas situaciones que, por ser asimilables, debieron quedar contenidos en ella. El hecho de que el inciso impugnado no mencione los recursos destinados a cubrir la conmutación pensional, no significa que los mismos, u otros equivalentes, estén excluidos de la exoneración tributaria, ya que el artículo 9 de la Ley 100, de manera general, les concede dicho tratamiento, al proscribir que los recursos de las instituciones de seguridad social se destinen a una finalidad diferente a ésta”. (Folio 162) Exp. D-8180 7 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ La disposición demandada no puede interpretarse de manera aislada a lo que contemplan los artículos 9 de la Ley 100 de 1993 y 48 de la Constitución Política, por ello puede considerarse que el inciso primero del artículo 135 sólo hizo referencia a los recursos destinados a pensiones administradas por los cuatro tipos de fondos, ya que fueron

esos fondos los únicos regulados dentro del sistema pensional de la Ley 100 de 1993. En relación con el régimen tributario de los dineros destinados a los procesos de conmutación o normalización pensional se dice: “Lo previsto en el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a que los recursos administrados por los cuatro fondos allí mencionados, gozan de exención de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones de cualquier origen, del orden nacional, no puede interpretarse en el sentido de que otros recursos destinados a pensiones, como los relacionados con la conmutación pensional, o en general los que se deban emplear en la seguridad social, puedan ser gravados con tributos nacionales, departamentales o municipales”.(Folio 163). 1.3.3. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (ASOFONDOS). En su calidad de representante legal de ASOFONDOS, la doctora Adriana Huertas Bonilla, solicitó la declaración de exequibilidad condicionada del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, a que la exención que ella contempla, también cobija los tributos del orden territorial y que la prohibición de gravamen incluye desde los aportes hasta la financiación de la pensión, ello significa que los aportes voluntarios que el afiliado decida utilizar para financiar su pensión dentro del sistema general de pensiones y los mecanismos de normalización y conmutación pensional deben estar cubiertos por la prohibición del artículo 48 constitucional. Manifiesta ASOFONDOS que los recursos de la seguridad social y el sistema general de pensiones deben destinarse exclusivamente a los propósitos de la seguridad social y de forma independiente en cada uno

de sus subsistemas, por ello, en aplicación del artículo 48 Superior, no pueden afectarse para fines distintos ni a la seguridad social ni al propio subsistema. Señala que: “(…) existen recursos de la seguridad social en pensiones a los que debería aplicarse el tratamiento tributario del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 y no está contemplado, en el caso del régimen de ahorro individual los aportes voluntarios que Exp. D-8180 8 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ el afiliado decide incorporar al capital que financiará su pensión.”(Folio 150). 1.3.4. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia Colombiana de Jurisprudencia, por conducto del académico Juan Rafael Bravo Arteaga, consideró que la norma acusada es exequible, y que su interpretación se condicione a que la prohibición de gravar los recursos de la seguridad social con impuestos, tasas o contribuciones del orden nacional también se extiende al orden territorial, bien sea que tales recursos se hallen en los fondos mencionados en la norma legal demandada o que hayan sido transferidos a otras entidades legalmente encargadas de cumplir con el pago de pensiones. Se señala que de acuerdo con la teoría general de los tributos, el inciso del artículo 48 de la Carta no establece una exención tributaria para los bienes destinados a la seguridad social, sino la prohibición de gravar dichos recursos con cualquier tributo: “Cuando existe una prohibición de orden superior de establecer un gravamen, dicha prohibición no se puede acatar estableciendo una exención tributaria, pues la ‘prohibición’ implica que no puede nacer la obligación tributaria, al tiempo

que la ‘exención’ involucra la idea de que la obligación tributaria, que ha nacido como consecuencia del acaecimiento del hecho gravado, no puede ser cumplida por existir una exención que exonera de ella. De esta forma se logra una interpretación armónica del inciso 5º del artículo 48 y del artículo 294 de la Constitución, según la cual la ley que desarrolla la primera norma constitucional citada no debe consagrar exenciones tributarias, pues ello violaría la segunda disposición, sino que debe prohibir el gravamen. Por consiguiente, el legislador al referirse a los recursos de los fondos de pensiones no ha debido decir que ‘gozan de exención de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones’, pues lo que ha debido decir es que ‘tales recursos no pueden ser gravados con impuestos, tasas o contribuciones’”. (Folio 128). Considera que el demandante tiene razón en cuanto a la omisión de la norma acusada, pues al excluir de los recursos destinados al pago de pensiones, aquellos que no hacen parte de los fondos allí enumerados, se desconoce la prohibición constitucional ya que ésta se refiere a todos los recursos de la seguridad social. Exp. D-8180 9 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________

1.4. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

(DIAN).

La doctora Flori Elena Fierro Manzano, actuando en nombre de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público en virtud del poder otorgado por la delegada del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, solicitó que se declare la exequibilidad del artículo 135 de la

Ley 100 de 1993, con base en las siguientes consideraciones: 1.4.1. Los recursos que no hacen parte del Sistema de Seguridad Social no pueden ser objeto de la exención establecida en la norma demandada, tal como acontece con aquellos administrados por los empleadores, pues hacen parte de una esfera privada; sin embargo, una vez que ingresan al Sistema de Seguridad Social, se tornan en recursos parafiscales y están protegidos por disposiciones superiores. 1.4.2. El fin de la norma constitucional es proteger los recursos que entran al sistema y no los que están por fuera de él y como tal no se puede pretender ampliar la prohibición a recursos que no entran en el sistema. 1.5. MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL El doctor Eleazar Falla López, actuando con el poder especial otorgado por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protección Social, justifica la constitucionalidad del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: 1.5.1. El inciso 1 del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 se refiere al tratamiento tributario de unos específicos recursos en materia pensional, mientras que el inciso 4 del artículo 48 de la Constitución Política se refiere al uso y destino de los recursos en general de las entidades de la seguridad social, que conceptualmente son instituciones diferentes y que cuentan con su propio marco jurídico, así que no se evidencia el vínculo de donde pueda inferirse la violación de la norma constitucional. 1.5.2. “El artículo 135 de la Ley 100 de 1993 comprendió a la totalidad de las

instituciones del Sistema General de Pensiones que podrían verse afectados ante la imposición de gravámenes del orden nacional, sin que so pena de desconocer el principio de unidad normativa, pudiera extender los beneficios contemplados en la misma, a favor de instituciones que no forman parte del Sistema General de Pensiones, como sería el caso de los empleadores que tienen a su cargo el pago directo de pensiones. Tampoco podría predicarse omisión legislativa al no prever exenciones respecto de los tributos del orden departamental o municipal, pues el artículo 294 de la Constitución Política Exp. D-8180 10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ expresamente prohíbe que por ley se establezcan ese tipo de exenciones, no configurándose los supuestos previstos por la Corte Constitucional para que se presente la llamada omisión legislativa relativa en el presente caso.” (Folio 107). 1.6. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO El doctor Gustavo Adolfo Osorio García, como apoderado de la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público, solicitó declarar la exequibilidad de la norma acusada, argumentando que: 1.6.1. El Congreso de la República no tiene competencia para crear exenciones tributarias respecto de los impuestos del orden territorial, dado que la Constitución restringe su competencia a los tributos del orden nacional. En consecuencia, no podía el legislador, atendiendo a sus competencias constitucionales, establecer una exención a nivel territorial como el demandante lo plantea, por tanto, no se configura una omisión legislativa relativa, pues el legislador actuó dentro del marco de

su competencia y no se cumple con el requisito establecido por la jurisprudencia constitucional, según el cual la exclusión debe carecer de un principio de razón suficiente; y la razón de la no regulación de la exención a nivel territorial deviene de la falta de competencia del Congreso para regular dicha materia. 1.6.2. En segundo lugar “(…) no existe omisión legislativa relativa en el evento de la conmutación o normalización pensional, toda vez que los eventos de destinación de recursos a estos mecanismos se encuentran cubiertos por la norma. En ese sentido, el legislador tiene potestad impositiva cuando el dinero se encuentra en el patrimonio del empleador, y de los beneficiarios de la prestación pensional, pero encuentra límites cuando los recursos son transferidos a las entidades administradoras para la conmutación pensional, recursos sobre los cuales existe la protección del artículo 48 de la Constitución”. (Folio 76).

1.7. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA

NACIÓN.

En concepto N° 5016 del 08 de septiembre de 2010, el Procurador General de la Nación, Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 100 de 1993, por las siguientes razones: 1.7.1. El Congreso de la República no tiene competencia para establecer exenciones o tratamientos preferenciales con respecto a tributos del orden territorial, ya que la Constitución Política lo prohíbe en su Exp. D-8180 11 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ artículo 294. Prohibición que encuentra su fundamento en el principio de autonomía de las entidades territoriales, encaminado a garantizar que

el patrimonio de las mismas no se vea afectado por las decisiones que se adopten en el orden nacional. Es errado considerar que el legislador ha incurrido en una omisión legislativa relativa al no excluir los recursos aludidos de toda clase de tributo de orden departamental y municipal, porque su actuación se ajustó a la Constitución. 1.7.2.La norma demandada establece que los recursos de los fondos gozan de exención, “pero de manera alguna prohíbe que esa exención también cubra otros recursos del sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993, tales como los recursos de los patrimonios autónomos pensionales regulados por el Decreto 941 de 2002, de los fondos privados voluntarios de pensiones y las reservas matemáticas de seguros de pensiones de jubilación o vejez, invalidez y sobrevivientes, así como de sus rendimientos.” Concluye la Procuraduría General de la Nación, que la inconstitucionalidad planteada por el demandante no proviene de la norma demandada sino de una interpretación errada de la misma.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia. De conformidad con el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del inciso primero del artículo 135 de la Ley 100 de 1993. 2.2. Problema Jurídico. Le corresponde a la Corte determinar si el legislador al redactar el inciso 1 del artículo 135 de la Ley 100 de 1993 incurrió en dos omisiones legislativas de carácter relativo que pueden ser contrarias al artículo 48 constitucional. La primera omisión legislativa relativa, al no señalar expresamente

que los recursos de los fondos a los que se refieren el precepto acusado quedaban exentos de todo tributo de carácter territorial. La norma sólo se refiere a los del orden nacional, lo que en términos del demandante permite inferir que éstos pueden ser gravados por los entes territoriales. La segunda omisión legislativa relativa, por no contemplar otros recursos que, en términos del actor, también hacen parte del sistema de Exp. D-8180 12 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ seguridad social, específicamente los relacionados con la conmutación o normalización pensional. 2.3. La omisión legislativa La omisión legislativa en los términos de la jurisprudencia reiterada de esta Corporación puede ser de dos clases: relativa y absoluta1. La primera se configura cuando en ejercicio de su función legislativa el legislador al expedir una normatividad prescinde de uno o varios elementos o ingredientes que, por no existir, hacen la norma contraria a la Constitución, bien porque se desconoce el principio de igualdad, el debido proceso o una regla constitucional. En otros términos, la omisión relativa se configura cuando existe un desarrollo legal pero éste presenta unas insuficiencias o carencias que resultan contrariando el texto constitucional. La acción pública de constitucionalidad por omisión relativa se dirige entonces, contra lo que no dice el precepto pero que ha debido decir para no generar, entre otras, desigualdades, violaciones al debido proceso o el desconocimiento de un mandato expreso de la Constitución. En este sentido, para que se estructure una omisión legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los

siguientes requisitos2: Primero, la existencia de una norma respecto de la cual se predique el cargo. Segundo, la exclusión de sus consecuencias jurídicas de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de la Carta. Tercero, la ausencia de una razón suficiente para tal exclusión. Cuarto, la generación de una situación de desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos o la vulneración de otros de sus derechos fundamentales; y quinto, la existencia de un mandato constitucional específico que obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos. La omisión legislativa relativa se predica entonces de disposiciones que si bien en principio por sí mismas no son inconstitucionales, resultan ser contrarias a la Constitución, bien porque la regulación incompleta genera discriminaciones, bien porque las consecuencias jurídicas de ella no se extienden a supuestos de hecho iguales o análogos a los que contempla la norma acusada, o por no comprender ingredientes o condiciones indispensables para la armonización de su enunciado normativo con los mandatos de de la Carta. 1 Cfr. Sentencias C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-427 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C1549 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, C-185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-311 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras. 2Cfr. sentencia C-1011 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

Exp. D-8180 13 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ___________________________ En ese orden, la Corte ha aceptado que las disposiciones acusadas se pueden ajustar a la Constitución, mediante la adopción de una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos o no regulados de manera injustificada,3 es decir, se debe dictar una sentencia integradora, que condicione la exequibilidad del precepto acusado a que se entienda que él consagra el supuesto o los eventos excluidos y que lo hacen contrario al texto constitucional. En estos casos, la Corte ha señalado que se debe ser muy cuidadoso del principio democrático, es decir, que es necesario analizar el grado de la omisión, toda vez que el juez constitucional no puede, so pretexto de pronunciarse sobre una omisión legislativa relativa, arrogarse el papel del legislador y dictar normativas que no son de su resorte4. La segunda, la omisión absoluta, se configura cuando el legislador pese a tener la obligación de expedir una normativa no lo hace. En este caso, la jurisprudencia constitucional ha señalado que un pronunciamiento de la Corte representaría una intervención indebida en las competencias del legislador, es decir, el quebrantamiento del principio dem