CC - C095-2020

Sentencia C-095/20

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia CONGRESO-Cláusula general de competencia/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas La estructura del plan está delimitada de forma precisa por la Constitución. El artículo 339, ejusdem, determina que está compuesta por una parte general y un plan de inversiones públicas del orden nacional. La primera corresponde a los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones incluye los presupuestos plurianuales de los programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro del marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Obligatoriedad

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Proceso reglado/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LEY APROBATORIA-Naturaleza especial LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control riguroso Ahora bien, como se observará, las características generales de la unidad de materia para las leyes ordinarias se diferencian de las leyes de aprobación del PND, dado que estas revisten connotaciones particulares por su especialidad,

heterogeneidad y la conjunción de la planeación y la ejecución, que hacen necesario un control más riguroso y, por tanto, estricto PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance según la jurisprudencia de la Corte Constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable 2 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY

APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexión eventual

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales (...) esta Corporación ha determinado una metodología específica para evaluar la eficacia del principio de unidad de materia en el caso de las normas instrumentales del PND. Así, deben adelantarse tres acciones concretas: i) examinar la ubicación y alcance de la norma demandada, con el fin de determinar si tiene carácter instrumental, esto es, que hace formalmente parte de los mecanismos de ejecución de la parte general del plan; ii) identificar si existen objetivos, metas, planes o estrategias que conforman la parte general del plan y que puedan relacionarse con la disposición acusada y, de ser el caso, proceder a su caracterización; y iii) determinar si entre la previsión demandada y tales objetivos, metas, planes o estrategias, existe conexidad

directa e inmediata. Además “si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general”. Con todo, esto opera sin perjuicio de que se supere el análisis de conexidad estricta e inmediata NORMA ACUSADA-Contenido y alcance NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos (…) para la Corte dentro de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se hace referencia específica a la temática de la disposición acusada. Ciertamente, uno de los componentes del Pacto por la legalidad está relacionado con la lucha contra la corrupción, por lo cual se plantea la necesidad de adoptar diversas medidas entre las que se destaca la adecuación técnica, procedimental, logística, conceptual y de infraestructura tecnológica y física a efectos de lograr la adecuada implementación de la Ley 1952 de 2019, además de preverse la capacitación de los funcionarios para el desarrollo del procedimiento oral previsto en dicha ley, precisando para el efecto que el Gobierno nacional a través de la Procuraduría General de la Nación revisará la entrada en vigencia de la ley disciplinaria 3 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan (…) la Sala Plena encuentra que existe una relación directa e inmediata entre la norma instrumental y los contenidos generales del PND 2018-2022, al efectuarse en las Bases del plan una mención expresa de la revisión de la

entrada en vigencia del CGD por la necesidad de incorporar medidas técnicas, procedimentales, logísticas y de capacitación para la adecuada implementación del nuevo sistema disciplinario, cuya vigencia iniciaría tres días después a la aprobación de la ley del plan, salvo algunas normas procedimentales que entrarían a operar dieciocho meses después de la promulgación del código ORALIDAD EN LOS PROCESOS JUDICIALES-Desarrollo e implementación gradual La Corte en su precedente constitucional ha reconocido que la implementación de la oralidad en los procesos judiciales puede conllevar traumatismos si no se tienen en cuenta las características del escenario donde esta se pretende aplicar. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Expresión de la función de planeación Conforme con ello, el mandato legal cuestionado se relaciona directa e inmediatamente con la función de planeación al tener como finalidad ordenar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público así lo fuera durante un cuatrienio. Se debe recordar que las estrategias para alcanzar las metas y prioridades de la acción del Estado definidas en la parte general del plan no son únicamente las de carácter especialmente presupuestal, sino también las generadas por normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretendan alcanzar CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO-Prorroga de entrada en vigencia En conclusión, esta Corporación encuentra que existe una relación causal inequívoca entre, de una parte, los objetivos generales y estrategias del plan y, de otra, la prórroga del Código General Disciplinario prevista en la norma

acusada. Adicionalmente, esta Corporación destaca que la prórroga se dio por un tiempo determinado, esto es, hasta el 1º de julio de 2021. 4

Referencia: expediente D-13281

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”

Accionante: Aníbal Carvajal Vásquez

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA1

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Aníbal Carvajal Vásquez demandó el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”. A través de auto del 26 de junio de 2019, la demanda fue inadmitida debido a que incumplía los requisitos argumentativos predicables del cargo de inconstitucionalidad. Asimismo, en esta decisión se rechazó por improcedente la solicitud de suspensión provisional de la norma acusada que realizó el demandante.

El actor subsanó la demanda en debida forma de modo que fue admitida

mediante auto del 18 de julio de 2019, que además ordenó: i) fijar en lista la norma acusada; ii) comunicar el presente asunto a las autoridades que estuvieron vinculadas con la expedición de la Ley 1955 de 2019; iii) correr traslado de la demanda al Procurador General de la Nación; e iv) invitar a participar en el trámite a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Libre de Bogotá, Javeriana, Andes, Externado de Colombia, del Rosario, Nariño, Antioquia y de Ibagué, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios sobre Derecho y Sociedad -Dejusticiay a la Comisión Colombiana de Juristas. 1 Esta decisión recoge en cierta medida los antecedentes y la línea jurisprudencial, y solo una parte de las consideraciones de la ponencia original a cargo de la magistrada Gloria Stella Ortiz Gutiérrez, que al no ser aceptada por la mayoría de la Sala Plena al proponer la inexequibilidad correspondió su conocimiento al magistrado José Fernando Reyes Cuartas para su sustanciación dentro de la brevedad del tiempo establecido por el procedimiento constitucional. 5

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición acusada: “Ley 1955 de 20192

(mayo 25) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. (…) Artículo 140. Prórroga Código General Disciplinario. Prorróguese hasta el 1° de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de

2019”.

III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD El accionante considera que la disposición acusada viola el artículo 158 de la Constitución, toda vez que el principio de unidad de materia implica dos tipos de deberes: i) definir desde el mismo título las materias que regula un proyecto de ley y ii) “mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley”, para de esta manera lograr una coherencia temática entre sus componentes y los asuntos regulados.

Aduce que ello no se cumple tratándose de la norma acusada, ya que el título de la Ley 1955 no tiene ninguna relación con su artículo 140, en tanto este “(…) no tiene nada que ver con la prórroga de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019”. También resalta que, en los términos del artículo 339 de la Constitución, la ley del plan nacional de desarrollo (PND) está conformada por dos secciones: (i) la parte general, que señala los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; y (ii) el plan de inversiones públicas, que contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Así enfatiza que tales contenidos no tienen vínculo alguno con una norma que, como sucede con el artículo demandado, prorroga la entrada en vigencia de una ley. Para sustentar esta conclusión en la demanda se refiere a los tres “pactos

estructurales” sobre los que se basa la ley de plan, esto es, la legalidad, el emprendimiento y la equidad. Luego de explicar sus contenidos afirma que no están vinculados a la temática de la norma acusada por lo que colige que esta disposición fue incluida durante el trámite legislativo ante las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara de Representantes. Señala que revisada la exposición de motivos del proyecto de ley observa que los pactos estructurales apuntan a incorporar una visión de país sobre diferentes situaciones, en una senda sostenible de crecimiento económico, generación de empleo, reducción 2 Diario Oficial No. 50.964 del 25 de mayo de 2019. 6 de la pobreza, además de la desigualdad del ingreso y una mayor equidad de oportunidades. En ese sentido, sostiene que aunque el Congreso de la República estaba facultado para introducir modificaciones y adiciones al proyecto de ley del plan presentado por el Gobierno, estas tenían que ser coincidentes con la temática de la iniciativa presentada. A su juicio esta correlación no se cumple debido a que la prórroga de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (CGD), en primer lugar, no es una medida que esté dirigida al cumplimiento de las finalidades del plan, esto es, que el Estado fuere más competitivo, generare mayor productividad, empleo o igualdad, redujera la pobreza o lograra mayor equidad de oportunidades. En segundo término, tampoco incide en el cumplimiento de esas metas u objetivos generales contemplados en la ley del plan.

IV. INTERVENCIONES

Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de

Planeación -DNP-3 En un mismo documento solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Las entidades intervinientes parten de señalar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional la ley del plan es multitemática y está compuesta por todos aquellos instrumentos destinados al cumplimiento de los objetivos del plan y por ello guarda conexidad teleológica con estos. A partir de las consideraciones de la sentencia C-539 de 2008 destacan que el estándar de conexidad tiene un carácter instrumental, vinculado a la “‘aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales’ señalados en la parte general del Plan”. Destacan que los pilares del plan son la legalidad, el emprendimiento y la equidad. Dentro del primer aspecto se destaca la lucha contra la corrupción, la cual tiene un carácter central dentro del logro de la legalidad que señala plantea una línea denominada “Alianza contra la corrupción: tolerancia cero con los corruptos”, el cual tiene como primer objetivo el de “[f]ortalecer las capacidades institucionales para combatir la corrupción, afianzar la legalidad y el relacionamiento colaborativo con el ciudadano”. Esto implica, en los términos del mismo plan, la tarea de robustecer la prevención de la materialización de riegos de corrupción. Dentro de esa finalidad ponen de presente el componente “Gestión del control interno y disciplinario”, en el cual, conforme al documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” publicado por el DNP, se incluye el compromiso del Gobierno nacional de revisar la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Este compromiso, en opinión de los intervinientes, demuestra la conexidad de

la norma acusada con la parte general de la ley del plan, en la medida en que el fortalecimiento de las capacidades institucionales para la lucha contra la corrupción requiere la adecuación de las diferentes facetas en que opera el 3 Escrito presentado el 13 de agosto de 2019 por Luis Gabriel Fernández Franco, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e.) del DNP y Esteban Jordan Sorzano, Delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público. 7 Ministerio Público, de cara a la implementación del proceso oral previsto en el nuevo CGD. Esto implica, entonces, que la necesidad de prorrogar la entrada en vigencia de dicha normativa es “una condición indispensable para poder preparar en forma adecuada a las entidades y funcionarios encargados de su implementación, y por esta vía asegurar el cumplimiento de los objetivos y estrategias trazados en el Pacto por la Legalidad del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. Ahora bien, en cuanto al cargo planteado por la disconformidad entre el título de la ley y el contenido de la norma acusada, los intervinientes señalan que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicho título no tiene una condición de exhaustividad. Por ende, no se incurre en vicio cuando este no incorpora todas las materias analizadas, más aún si se tiene en cuenta que está demostrada la estrecha conexidad entre la norma que prorroga la entrada en vigencia del código y el fortalecimiento y adecuación de las capacidades del Ministerio Público, necesaria para la implementación de dicha normativa. Universidad Externado de Colombia4 Solicita un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. Asevera

que el PND está precedido de varias materias, entre ellas el logro de la legalidad por lo que “el legislador consideró que prorrogar la entrada en vigencia del nuevo Código General Disciplinario era uno de los mecanismos a través de los cuales se sentaban las bases de legalidad para ‘lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos’, y la ‘seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia’”. Por consiguiente, sostiene que la demanda resulta insuficiente en su argumentación, puesto que se limita a afirmar que no existe conexidad temática entre la norma acusada y el PND, sin desarrollar los cargos que sustentan esta conclusión. Jorge Eliecer Gaitán Peña5 Aboga por la inexequibilidad de la norma demandada. El interviniente parte de señalar que la discusión en este caso se restringe a verificar la conexidad entre la norma demandada y la ley del plan y no a determinar, que también halla discutible, si la prórroga de la entrada en vigencia del CGD es imprescindible para adelantar los ajustes institucionales respectivos. A partir de ello considera que ninguno de los objetivos estratégicos está vinculado con la vigilancia de la conducta de los servidores públicos. Si se revisan las políticas establecidas en la ley del plan ninguna de ellas está vinculada con las finalidades del código de establecer un instrumento para combatir y erradicar conductas reprochables, por lo que no guardan ninguna relación con la parte general ni con el plan de inversiones. Agrega que esta falta de conexión se expone incluso respecto del Pacto por la Legalidad, puesto que basta mirar “las motivaciones que dieron lugar a la

4 Escrito presentado el 14 de agosto de 2019 por Jorge Iván Rincón Córdoba, Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la universidad Externado de Colombia. 5 Escrito presentado el 28 de agosto de 2019. 8 expedición del nuevo código disciplinario para observar que lo que persigue es dar mayores herramientas a los operadores disciplinarios en la lucha contra la corrupción, hacer más ágil y eficiente el proceso disciplinario y endurecer las sanciones (…) no se entiende cómo la medida adoptada en el PND puede hacer más eficiente, efectivo y eficaz el proceso disciplinario. Muy por el contrario, suspender la vigencia de este código implica dejar a los operadores disciplinarios sin una herramienta adecuada y efectiva”. Adicionalmente, considera que la inclusión de la norma acusada desconoce los efectos de cosa juzgada dadas las sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017, las cuales se pronunciaron sobre las objeciones gubernamentales formuladas contra algunas previsiones del entonces proyecto de ley sancionado como fue el CGD.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN6

Solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada, al tener como propósito el desarrollo y cumplimiento de uno de los ejes del PND. Encuentra la conexidad en el hecho de que uno de los objetivos del Pacto por la Legalidad es conforme al documento de “Bases del PND”, preparado por DNP, el fortalecimiento de “las capacidades institucionales para combatir la corrupción, afianzar la legalidad y el relacionamiento colaborativo con el ciudadano”. A partir de allí la vista fiscal afirma que “la prórroga de la entrada

en vigencia del Código General Disciplinario tiene relación directa con uno de los ejes (pactos) estructurales del PND como es la legalidad, pues este instrumento tiene como propósito reducir el impacto que tiene la entrada en vigencia del Código General Disciplinario en el ejercicio de la función disciplinaria como uno de los instrumentos más relevantes en el marco de la lucha contra la corrupción”. Sobre este particular destaca que una de las modificaciones más importantes del nuevo código es la instauración de la oralidad en varias etapas del juicio disciplinario, cambio que requiere la adopción de medidas de diversa índole, entre ellas de orden técnico, procedimental y logístico. Explica que dicha Procuraduría ha adelantado varias estrategias como parte del plan de mejoramiento, como la actualización de la guía disciplinaria, el fortalecimiento de equipos informáticos, la actualización de procesos que cursan en la entidad, la designación de procuradores judiciales para adelantar actuaciones disciplinarias, el reparto de procesos disciplinarios a algunas procuradurías delegadas con funciones preventivas, la creación de grupos de trabajo y el seguimiento a la nueva normativa. Agrega que la implementación del CGD comprende la consecución de recursos presupuestales por una cifra cercana a los $129 mil millones, lo que justifica que el legislador haya previsto una disposición en la ley del plan que, al prorrogar la entrada en vigencia del código, permitiera la preparación del proceso y su idónea implementación. En ese sentido, existe conexidad directa e inmediata entre la prórroga mencionada y la necesidad de lograr y ejecutar 6 El Ministerio Público presentó ante la Corte impedimento el cual fue negado mediante el Auto 532

del 25 de septiembre de 2019. En consecuencia, dicho funcionario presentó su intervención el 8 de octubre de

2019. 9 tales recursos, en tanto su ausencia “supone un obstáculo para adelantar las investigaciones disciplinarias de conformidad con las reglas del nuevo Código”. Por esta razón afirma que está comprobada la “conexidad causal, temática, teleológica y sistemática entre el objetivo del Plan y los fines esperados de la prórroga de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, pues se trata de una previsión que hace parte de una ley de la República que es acusada por su contenido material.

Cuestión preliminar: la aptitud sustantiva de la demanda

2. La Universidad Externado de Colombia considera que la Corte se debe inhibir puesto que la demanda resulta insuficiente al no desarrollar el cargo de inconstitucionalidad. El artículo 40.6 de la Constitución establece como derecho de los ciudadanos el presentar acciones públicas en defensa de la Constitución7, sin que esté exento de algunas exigencias puntuales, dado que en virtud del principio democrático se presume la constitucionalidad de las disposiciones del Congreso de la República. Así se halla reglado en el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 19918 y explicado por la jurisprudencia constitucional9.

Para la Corte, en el presente asunto la demanda satisface las exigencias

argumentativas requeridas para un pronunciamiento de fondo. En primer lugar, la demanda cumple con la claridad, certeza, especificidad y pertinencia indispensables para una demanda apta, toda vez que i) es posible entender la pretensión de inconstitucionalidad conforme a la cual la disposición acusada no guarda unidad de materia con los objetivos generales de la ley del PNC; ii) el contenido normativo acusado dispone efectivamente la prórroga de la vigencia del CGD hasta el 1º de julio de 2021; iii) explica la manera como la disposición legal presuntamente desconoce el artículo 158 de la Constitución; y iv) señala la falta de conexidad directa e inmediata de la norma demandada con los objetivos generales del PND. El cuestionamiento central de la universidad Externado está en la falta de suficiencia de la demanda. No obstante, una lectura de la demanda presentada permite afirmar el desarrollo argumentativo indispensable para habilitar una decisión de fondo, al indicarse que ninguno de los tres pactos estructurales 7 En la sentencia C-036 de 2019, esta Corporación recordó que el principio pro actione proscribe la posibilidad de condicionar la admisión de una demanda de inexequibilidad al cumplimiento de exigencias técnicas especialísimas que hagan nugatorio el uso efectivo de ese mecanismo. 8 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. 9 Cfr. sentencia C-235 de 2019. 10 (legalidad, emprendimiento y equidad) sobre los que se fundamenta la ley del PND están vinculados directa e inmediatamente con la temática de la

disposición acusada (prórroga de vigencia del CGD), menos aún, se afirma por el accionante, dicha norma legal se encamina o busca incidir en el cumplimiento de los propósitos y objetivos generales de dicho PND. De esta manera, dicha problemática constitucional planteada y desarrollada suficientemente genera una duda mínima de inconstitucionalidad consistente en que se pudo desconocer el principio de unidad de materia. Inexistencia de cosa juzgada constitucional

3. El ciudadano Jorge Eliecer Gaitán Peña expone que se estaría ante el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, debido a que la Corte asumió en las sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017 el estudio sobre varias disposiciones del proyecto de ley que dio lugar al CGD, en virtud de las objeciones gubernamentales formuladas. Sin embargo, la Sala Plena no encuentra que en este caso se hubiere configurado ese fenómeno, en la medida en que i) los artículos analizados en dichas sentencias no corresponden con la disposición acusada en esta ocasión ni con la ley parcialmente reprochada, pues en aquellas oportunidades se estudiaron lo que después sería el Código General Disciplinario y ahora se demanda la Ley 1955 de 2019 (art. 140); y ii) dentro de las mencionadas providencias no fueron analizadas en principio materias vinculadas a la entrada en vigencia del código como las que se formulan en esta ocasión10. En ese sentido, advertido además que los efectos de las sentencias que deciden sobre objeciones gubernamentales son de cosa juzgada relativa a las previsiones objeto de análisis11, la Corte no encuentra que en este caso exista

cosa juzgada constitucional respecto de la norma acusada contenida en la ley del plan. Problema jurídico y metodología de decisión

4. Como se ha mencionado el actor sostiene que la norma demandada, que establece la prórroga de la entrada en vigencia del CGD, viola el principio de unidad de materia debido a que no guarda relación de conexidad con el contenido de los pactos que describen tanto los propósitos y objetivos nacionales a largo plazo como las metas y prioridades regulados en el PND.

Para sustentar este aserto recuerda que la jurisprudencia constitucional prescribe que la satisfacción del principio de unidad de materia en el caso de la ley del plan, depende de la verificación de la conexidad directa e inmediata con los contenidos de la parte general, que supuestamente al no comprobarse la disposición acusada es inexequible. Las instituciones gubernamentales que intervinieron y el Procurador General de la Nación coinciden en que la norma es exequible, al señalar que es un instrumento para hacer efectivo el denominado “Pacto por la legalidad”, específicamente en el componente de “lucha certera contra la corrupción”. 10 Las normas objetadas por el Gobierno nacional por inconstitucionalidad que fueron analizadas por la Corte correspondieron a los artículos 55, 56, 57, 58 y 67 del proyecto de ley. 11 Sentencias C-074 de 2018, C-306 de 2009 y C-256 de 1997, entre otras. 11 Consideran sobre el particular que la dicha prórroga es una herramienta necesaria para el fortalecimiento de la capacidad institucional del Ministerio Público, así como para la preparación de los servidores públicos involucrados

en la implementación de esa normativa. Por ende, consideran que se cumple con el criterio de conexidad directa e inmediata, agregando que en el documento Bases del PND, integrante de la legislación en los términos del artículo 2° de la Ley 1955 de 2019, existe una referencia concreta acerca del deber del Gobierno nacional de evaluar, en el marco de la ejecución del plan de lucha contra la corrupción, la entrada en vigencia del CGD, lo que demostraría la conexidad extrañada por el accionante. Por el contrario, una de las intervenciones ciudadanas considera que la disposición acusada es inconstitucional, al reafirmar los argumentos de la demanda presentada y añadir que la falta de conexidad también se demuestra en el hecho de no existir evidencia de que la prórroga de la entrada en vigencia del código, sea una herramienta que aumente la eficacia en la investigación y sanción de actos constitutivos de corrupción. Conforme con lo expuesto, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la norma acusada, al prorrogar la entrada en vigencia del Código General Disciplinario hasta el 1 de julio de 2021, vulnera el principio de unidad de materia al no guardar conexidad directa e inmediata con los propósitos u objetivos generales (bases de legalidad, emprendimiento y equidad) de la ley del Plan Nacional de Desarrollo? Para resolver dicho interrogante la Corte adoptará la siguiente metodología decisional: en primer lugar, hará una breve referencia a la ley del PND, luego abordará el principio de unidad de materia en dicha ley del plan, para así examinar el asunto sub judice a partir del alcance de la norma demandada.

El plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia constitucional

5. El Congreso de la República, en los términos del artículo 150 superior, es titular de la cláusula general de competencia legislativa para interpretar, reformar y derogar leyes, así como expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. No obstante, tratándose del Plan Nacional de Desarrollo tanto la Constitución como la legislación orgánica12 establecen condiciones particulares que inciden no solo en su configuración normativa, sino particularmente en su control de constitucionalidad. El artículo 150.3 de la Carta determina que es competencia del legislador aprobar el PND y de inversiones públicas que haya de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar su cumpl