CC - C097-2003

Sentencia C-097/03

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Recuento histórico FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Redefinición y propósitos del Constituyente de 1991 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Propósitos generales y especiales del Constituyente de 1991 para modificarlos FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objetivos y principios que el constituyente de 1991 buscó con la reforma al régimen El Constituyente buscó con la reforma al régimen de facultades extraordinarias varios objetivos, dentro de los cuales cabe destacar, en este caso, los siguientes: 1. El fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de poderes. 2. La afirmación y ampliación del principio democrático. 3. La consecuente expansión del principio de reserva de ley. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos para su otorgamiento El constituyente condicionó el otorgamiento de las facultades extraordinarias a nuevos requisitos que vinieron a sumarse a los ya existentes. Fueron estos: a. La limitación de los excesos que se cometieron en el pasado mediante la exclusión expresa de ciertas materias. b. El impedimento al Congreso del ejercicio de la iniciativa legislativa para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo. c. La exigencia de mayorías absolutas para aprobar la concesión de tales facultades. d. La consagración expresa de la competencia del Congreso para reformar y modificar en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias. e. En este contexto, era natural que se insistiera en el requisito de la precisión en la delimitación de las facultades conferidas (ver

infra 6.), se reiterara que la habilitación sólo puede hacerse “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje,” y se hiciera más estricto el requisito de la temporalidad al pasarse de un otorgamiento pro tempore pero sin límite predeterminado a una concesión restringida a un término máximo de seis meses. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación restrictiva por parte de la jurisprudencia constitucional La Corte ha venido interpretando restrictivamente el artículo 150 numeral 10 de la Constitución de forma que el otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias se realice dentro del espíritu que inspiró el cambio constitucional de 1991 sobre la materia, a saber, que para evitar que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa las decisiones básicas han de ser tomadas por el máximo órgano de representación popular y no por el Ejecutivo, en aras de garantizar el principio democrático y preservar el equilibrio entre las ramas del poder público. MANDATO CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Requisitos Los requisitos de precisión pueden resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación. MANDATO CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Funciones La ley que habilita al Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria dentro

de los parámetros constitucionales puede ser general, mas no imprecisa. El mandato de la precisión evita que el Congreso de la República delegue en otra autoridad la adopción de las decisiones básicas para la vida de la comunidad. La precisión de la ley habilitante orienta al Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias. La precisión de la atribución legislativa conferida al Gobierno asegura, además, que no se distorsione la finalidad que justifica la figura de las facultades extraordinarias. El mandato de precisión propende además por la racionalidad de la función legislativa. El requisito de la precisión de la habilitación legislativa también cumple la función de preservar la seguridad jurídica. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Inexequibilidad de la norma acusada por imprecisión de las facultades otorgadas al Ejecutivo

Referencia: expediente D-4168

Demandante: Juan Diego Buitrago Galindo Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo demanda los artículos 72 y 111 (parcial) de la Ley 715 de 2001.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente: LEY 715 DE 2001

(diciembre 21) por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. (...) Artículo 72. Inspección, vigilancia y control. El Gobierno Nacional adoptará dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de. la presente ley, normas que reglamenten la estructura y funciones para el desarrollo la inspección, vigilancia y control del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a las competencias definidas en la presente Ley, con el fin de fortalecer la capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de las entidades que ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes niveles territoriales. En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará la creación de nuevas entidades. (...) Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para: 111.1. Organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los

organismos necesarios. 111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos. El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios:

1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente.

2. Requisitos de ingreso.

3. Escala salarial única nacional y grados de escalafón.

4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización.

5. Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia,

ascensos y exclusión de la carrera.

6. Oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los docentes.

7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979.

Para la preparación del proyecto de Estatuto de Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable Congreso de la República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educadores, dos expertos designados por el señor Presidente de la República, y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará a una persona para que integre dicho

grupo de trabajo. 111.3. Crear consejos u otros organismos de coordinación y regulación intersectorial. 111.4. Otórgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país. (Se subraya lo demandado.)

III. LA DEMANDA El demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 72 y del numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.

1. Cargos contra el artículo 72 de la Ley 715 de 2001

El actor acusa la inconstitucionalidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001 por violar los artículos 150, numeral 8º, y 189, numeral 11 de la Constitución. La norma acusada otorga al Gobierno la posibilidad de reglamentar dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la ley, la estructura y las funciones para el desarrollo, la inspección, la vigilancia y el control del sector salud, lo cual vulnera el artículo 150-8 de la Constituci4ón porque dicha materia no puede ser reglamentada por el Gobierno sino que es de competencia del legislador, quien puede delegar dicho desarrollo en el ejecutivo pero mediante el otorgamiento a éste de facultades extraordinarias expresas. Por su parte el artículo 189-11 de la Constitución también resulta vulnerado porque se limita la competencia reglamentaria del ejecutivo en el tiempo, siendo que tal competencia es ilimitada.

2. Cargos contra el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001

Según el demandante, el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 vulnera los artículos 150, numeral 10, y 151 de la Constitución. La norma acusada viola el artículo 150-10 de la Constitución por carecer de precisión, exigencia constitucional para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno por el legislador. Así, la norma dice organizar un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales, lo cual presenta una doble imprecisión: se desconoce a qué tipo de instituciones se aplicará el sistema, así como también se ignora cuáles son las situaciones especiales que se van a atender mediante el sistema. Al respecto sostiene el demandante: “La norma resulta tan vaga e imprecisa, que no permite conocer a qué tipo de instituciones se les aplica el sistema de inspección, vigilancia y control, así como tampoco, conocer cuáles son los tipos de situaciones en las que se podría aplicar, bajo que principios o parámetros se organizará la inspección, vigilancia y control. En fin, la imprecisión de la norma es de tal magnitud, que no permite al operador jurídico delimitar ninguno de los aspectos que se le conceden al Gobierno mediante las facultades extraordinarias, originando una inseguridad jurídica, que anula la precisión que debe revestir todo otorgamiento de facultades extraordinarias hasta el punto de evitar el control de posibles abusos o excesos en su ejercicio por parte del ejecutivo.”

Por otra parte, el actor acusa que el Gobierno omitió justificar la solicitud de facultades extraordinarias, lo que lleva igualmente a la vulneración del precepto constitucional mencionado. En cuanto a la infracción del artículo 151 de la Constitución, ésta se presenta porque la materia regulada por la norma acusada es de reserva de ley orgánica: “La norma demandada permite que mediante ley ordinaria se asignen competencias a algunos tipos de regiones en materia de inspección, vigilancia y control, desconociendo la reserva de ley orgánica que se cumple en cabeza del legislativo.”

IV. INTERVENCIÓN DE LA NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Bernardo Alonso Ortega Campo, apoderado de la Nación-Ministerio de Salud, solicita a la Corporación declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.

Sostiene que con la expedición de las normas acusadas el legislador “no hace otra cosa que cumplir con las funciones que se le han asignado para efectos de lograr un mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud se le han otorgado.” En lo que respecta al otorgamiento de las facultades extraordinarias (artículo 111-1 de la Ley 715 de 2001), afirma que “lo que hace la ley es establecer que la Nación como organismo de Dirección tanto del Sistema de General (sic) de Seguridad Social en Salud como de Educación, cumpla dentro de un determinado tiempo, con la función de organizar un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de instituciones tanto del sector salud como de educación”.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, en concepto del once (11) de septiembre

de dos mil dos (2002), solicita a la Corte: 1. “ESTARSE A LO RESULETO en la sentencia C-617 de 2002, que declaró INEXEQUIBLE en su totalidad el artículo 72 de la Ley 715 de 2001.” 2. “Declarar EXEQUIBLE el numeral 1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, sólo por los cargos analizados”. Como primera medida el Jefe del Ministerio Público considera que la Corte debe abstenerse de analizar la constitucionalidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001, toda vez que esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-617 de 2002. Por otra parte, apoya su solicitud de exequibilidad del numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, en las siguientes razones: a. El proyecto de ley que dio origen a la Ley 715 de 2001 fue presentado por el Gobierno Nacional a través de sus ministros y en el mismo se propuso expresamente que se confirieran facultades extraordinarias al Presidente de la República para “organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales.” b. La precisión de las facultades extraordinarias debe verse en el contexto de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución Política y modificó el sistema de transferencias que la Nación hacía por concepto del situado fiscal a las entidades territoriales, sustituyéndolo por el “Sistema General de Participaciones” de acuerdo con las competencias que la ley le asigne a los departamentos,

distritos y municipios. La norma acusada no es en manera alguna imprecisa, “puesto que el contenido de la Ley 715 de 2001 precisa y delimita la materia a la que se debe referir el sistema de inspección, vigilancia y control que se establezca en virtud de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República”. La norma demandada no es imprecisa respecto a las entidades sobre las que recae el control, como tampoco respecto de las situaciones en que dicho control se ejerce. Respecto a lo primero, “es claro que la norma se está refiriendo a las instituciones que tienen que ver con los sectores de salud, educación y políticas públicas sectoriales. En cuanto a lo segundo, el sistema debe permitir atender situaciones especiales, “es decir extraordinarias o que se salen de lo común”. Finalmente, la posibilidad de crear los organismos necesarios, a que se refiere la norma acusada, es igualmente precisa, “porque dichos organismos no pueden ser otros que los indispensables para crear el sistema de inspección, vigilancia y control acorde con las disposiciones constitucionales que fueron modificadas por el Acto Legislativo 01 de 2001, y con las competencias asignadas a la Nación, a los departamentos, a los distritos y a los municipios en la Ley 715 de 2001.” c. En cuanto a la justificación de la solicitud de facultades extraordinarias hecha por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, ella se encuentra en la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley. Por lo demás, dado que las normas que regulan las funciones de inspección, vigilancia y control son de competencia del legislador y no están incluidas en las materias frente a

las cuales no se pueden conceder facultades extraordinarias, tal competencia podía asignársele al Presidente de la República. d. Finalmente, la norma acusada no está permitiendo que mediante ley ordinaria se asignen competencias al Presidente de la República, ya que la Ley 715 de 2001 tiene el carácter de ley orgánica. Habiendo surtido la demanda el trámite procesal correspondiente para este tipo de negocios, procede la Sala Plena de la Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241–4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

2. Cosa juzgada constitucional respecto del artículo 72 de la Ley 715 de

2001. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-617 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, declaró la inexequibilidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001. Respecto de la disposición acusada no hay lugar entonces a pronunciarse de nuevo por presentarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de conformidad con el artículo 243 de la Carta Política. En consecuencia, respecto de este cargo la Corte se estará a lo resuelto en la mencionada sentencia.

3. Problema jurídico que planteada la demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001

El demandante eleva dos cargos contra el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 que concede al Presidente de la República facultades

extraordinarias por el término de seis (6) meses, para “organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los organismos necesarios.” Sostiene, primero, que la norma acusada viola el artículo 150-10 de la Constitución por carecer de precisión, exigencia constitucional para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno por el legislador. A su juicio la imprecisión es doble: se desconoce a qué tipo de instituciones se aplicará el sistema, y se ignora cuáles son las situaciones especiales que se van a atender mediante el sistema. Indica además que el Gobierno habría omitido justificar la solicitud de facultades extraordinarias, lo que igualmente conduce a la inexequibilidad de la disposición acusada. En segundo lugar considera que ésta infringe el artículo 151 de la Constitución, porque siendo la inspección, vigilancia y control materia reservada a la ley orgánica, el legislador no podía delegar tal competencia por ley ordinaria. El representante del Ministerio de Salud sostiene que la ley que concede las facultades extraordinarias al Gobierno permite a la Nación cumplir con la función de organizar un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de instituciones “tanto del sector salud como de educación”. Por su parte, para el representante del Ministerio Público, la precisión de las facultades extraordinarias debe verse en el contexto de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución Política, y de la Ley 715 de 2001. A diferencia

del apoderado del Ministerio de Salud, estima que “ la norma se está refiriendo a las instituciones que tienen que ver con los sectores de salud, educación y políticas públicas sectoriales” (se subraya fuera del texto). En cuanto a la precisión de las “situaciones especiales” a las que se aplicaría el nuevo sistema, sostiene que tales situaciones son las “extraordinarias o que se salen de lo común”. Además, sobre la posibilidad de crear los organismos necesarios, a que se refiere la norma acusada, ellos serían “los indispensables para crear el sistema acorde con el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001.” De las anteriores posiciones se desprenden los problemas jurídicos que la Corte debe resolver para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, a saber: ¿Infringe la norma acusada los artículos 150-10 C.P., en especial sobre la precisión de las facultades extraordinarias, y 151 C.P., en cuanto a la reserva de ley orgánica que pesaría sobre la materia objeto de las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al Ejecutivo? Dado que se trata de cargos independientes, la Corte procederá a examinarlos en el orden en que han sido expuestos, de forma que si la respuesta al primer cuestionamiento es afirmativa, no habrá lugar a pronunciarse respecto del segundo. Para resolver sobre la eventual vulneración del artículo 150-10 de la Constitución, la Corte abordará los siguientes temas: (i) la evolución de las facultades extraordinarias en el derecho constitucional colombiano y la redefinición de las mismas en la Carta de 1991; (ii) el criterio de

interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias desarrollado por la jurisprudencia constitucional; (iii) los requisitos y las funciones del mandato constitucional de la precisión de las facultades extraordinarias; (iv) el análisis de la norma acusada por violar los requisitos constitucionales atinentes al otorgamiento de las facultades al Ejecutivo.

4. Recuento histórico de las facultades extraordinarias, redefinición de las mismas en la Carta de 1991 y propósitos del Constituyente en la materia 4.1 Las distintas constituciones que antecedieron a la Constitución de 1886 autorizaban al Congreso para revestir de facultades extraordinarias al Ejecutivo única y exclusivamente frente a circunstancias de perturbación del orden público, a saber conmoción interior y guerra exterior. En su mayoría, particularmente las Constituciones de 1821 y 1832, ordenaban expresamente que tales facultades se ejercieran por un tiempo limitado y que el Legislador precisara de antemano su alcance.

No obstante lo anterior, las práctica constitucional y legislativa colombiana del siglo XIX divergieron seriamente de las prescripciones del derecho constitucional imperante. Desde sus inicios, el Congreso de la República de Colombia se mostró dispuesto a otorgar toda suerte de autorizaciones al Presidente para que ejerciera por un tiempo usualmente ilimitado y sin parámetros precisos, funciones que constitucionalmente eran privativas del órgano legislativo. Y, valga resaltar, esto rara vez se hizo dentro de los supuestos de hecho de perturbación de orden público que expresamente disponían los mandatos constitucionales. Fue así como en el periodo que

transcurrió entre 1810 y 1884, el Congreso Nacional expidió en repetidas ocasiones leyes en las que reconocía al gobierno nacional una especie de plenos poderes.1 La contribución de la Constitución Política de 1886 al desarrollo de la institución de las facultades extraordinarias pro tempore –“según los tiempos”– aun se discute. No existe consenso sobre la orientación que el Constituyente de aquel entonces pretendió seguir con los artículos 76, numeral 12, y 121 de la Constitución. De acuerdo con una primera interpretación, la Carta de 1886 pretendió poner fin a la costumbre “paraconstitucional” de conceder al Ejecutivo en cualquier tiempo y lugar facultades extraordinarias, restringiendo su aplicación a las especialísimas circunstancias de guerra exterior o de conmoción interior, según lo dictaminaba el artículo 121.2 1 En su libro titulado Derecho Público Interno, Tomo I, p. 314, José María Samper anota: “Ninguna ley llegó a decir ‘Se delegan al Poder Ejecutivo tales o cuales funciones propias del Congreso’ y sin embargo, las delegaciones evidentes fueron innumerables desde 1863 hasta 1884, en la forma de autorizaciones ilícitas para crear empleos y señalarles dotaciones, para crear y organizar impuestos, para imponer penas, para modificar el crédito (...) y celebrar contratos sin verdadera fijación de estipulaciones y sin obligación de someterlos a la aprobación del Congreso”. Véase, RESTREPO PIEDRAHITA, Carlos, Las Facultades Extraordinarias, Publicaciones Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1973. 2 Quienes sostienen esta posición, se fundan en las transcripciones de los debates del Consejo Nacional

Constituyente de 1886, contenidas en el Diario Oficial y en los documentos que simultánea y posteriormente publicaran Miguel Antonio Caro, Miguel Samper, José María Samper y Ospina Camacho. A partir de las discusiones en el Consejo Nacional Constituyente se afirma que el contenido del ordinal 10º del artículo 76, al igual que los demás artículos que directamente o indirectamente aludían a aquellas facultades concedidas al Poder Ejecutivo que desbordaran su órbita constitucional, era una reiteración del artículo 121. Bajo esta La segunda interpretación de la Constitución de 1886, considera que este texto constitucional quiso legitimar y elevar a rango constitucional la costumbre de las autorizaciones mediante la creación de dos tipos de facultades extraordinarias: unas para tiempos de perturbación del orden público, según el artículo 121; y las segundas, pro tempore, según una interpretación extensiva y aislada del artículo 76, ordinal 10º. Independientemente de cual fuera la voluntad del Constituyente de 1886, en la práctica la producción legislativa que se siguió a la promulgación de dicha constitución se mantuvo dentro de la tradición de las autorizaciones del siglo anterior y bajo el influjo de otros factores circunstanciales como la crisis económica que acompañó a la primera guerra mundial. Es así como el Congreso y la Corte Suprema de Justicia acogieron la segunda de estas interpretaciones. En efecto, el Congreso expidió entre 1886 y 1914 numerosas autorizaciones al Presidente mediante las que le hacía extensiva la competencia para dictar normas de diverso orden.3 Sin embargo, ninguna de ellas fue dictada

invocando el original ordinal relativo a dichas facultades, ni fue considerada como “ley de facultades extraordinarias” a pesar de su evidente carácter extraordinario.4 Posteriormente, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control de constitucionalidad que introdujo el Acto Legislativo 03 de 1910, “constitucionalizó” las tradicionales autorizaciones al Ejecutivo mediante una interpretación extensiva del ordinal correspondiente del artículo 76, redefiniéndolas como facultades extraordinarias para tiempos de paz. Según la Corte Suprema de Justicia, el hecho de que la Ley 21 de 1886, expedida por el Consejo Nacional Legislativo, facultara en tiempos de paz al gobierno para fijar el contenido de un tributo, era prueba suficiente del querer del constituyente respecto al alcance de las facultades extraordinarias. Sostuvo la Corte Suprema5: “No habría inconveniente en admitir que a ese ordinal 10 pudo arrimarse y se arrimó el Consejo, mas aceptándose, eso sí, que el revestimiento de que trata semejante ordinal puede hacerse en óptica, se le confiere a este último artículo el carácter de principio rector de aplicación e interpretación de las facultades extraordinarias y, por esta vía, su uso se restringe de forma unívoca a tiempos de grave perturbación interior o exterior del orden público. (Para tales efectos, véase el estudio detallado de los documentos y debates del Consejo Nacional Constituyente de 1886 Carlos RESTREPO PIEDRAHITA, en su obra Las Facultades Extraordinarias, Publicaciones Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1973).

3 Fue así como desde la misma entrada en vigencia de la Constitución de 1886, se expidieron innumerables leyes que revestían al gobierno de atribuciones propias del Congreso: en 1886 las leyes, 21, 41, 89 y 91. En 1887 las leyes 8a, 23, 30, 48, 65, 88 y 109. En 1888 las leyes 25, 46, 50, 79, 86, 92. En 1890 las leyes 8a, 14, 21, 23, 33, 50, 53, 86, y 103, y así sucesivamente hasta 1914. Véase RESTREPO PIEDRAHITA, Las Facultades Extraordinarias, p. 99-140. 4 Todos ellas fueron dictadas con carácter de autorización por vía del ordinal 9º de ese entonces del artículo

76. Casi ninguna contenía el elemento temporal y tampoco el de precisión, a pesar de que el mandato constitucional así lo exigía. 5 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 23 de junio de 1913, Gaceta Judicial, Tomo 23, Nos. 1147 y 1148, p. 2 y 3. tiempos de paz, como lo era el de la expedición de la ley 21, sin citar la respectiva disposición constitucional y sin exponer la necesidad que exige o las conveniencias que aconsejen el uso de la extraordinaria autorización.”6

Quedaron así oficialmente escindidos los contenidos de los artículos 121 y 76 de la Constitución de 1886 y se inauguró formalmente el uso de las facultades extraordinarias en tiempos de paz.7 Posteriormente, en su Sentencia del 25 de marzo de 1915 sobre la

constitucionalidad de la Ley 126 de 1914,8 la Corte Suprema de Justicia dictaminó que: “...existe en nuestro Derecho Público una tradición legislativa referente a la concesión de autorizaciones al Poder Ejecutivo para la fijación de ciertos impuestos que puede considerarse como interpretación auténtica de las reglas constitucionales pues (..) los mismos cuerpos que ejercieron las atribuciones de constituyente facultaron al Gobierno para fijar ciertos impuestos...”.

Y concluyó: “Conforme a la misma Constitución, el gobierno puede ejercer facultades extraordinarias cuando acaezca una guerra exterior o una conmoción interior, o cuando el Congreso se las conceda pro tempore para una época cualquiera”.9 (Subrayado fuera de texto) Con este respaldo jurisprudencial, la figura de las facultades extraordinarias en tiempos de paz, dejó de ser tan sólo una mera práctica legislativa y se inscribió en la vida jurídica constitucional.

Con el paso del tiempo, estas facultades extraordinarias se fueron expandiendo hasta el punto que la misma Corte Suprema en pronunciamiento del 5 de octubre de 1939 llegó a sostener que el ordenamiento constitucional preveía tres tipos diferentes de facultades: 6 Op. Cit. 7 A pesar de su trascendencia, este fallo pasó inadvertido. Fue un año d