CC - C100-2013

Sentencia C-100/13

(Bogotá DC, febrero 27 de 2013) NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Extensión a los departamentos de la facultad para celebrar convenios con las juntas de acción comunal La expresión “departamental y” del parágrafo 4 del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la posibilidad de que las juntas de acción comunal celebren convenios de solidaridad con entes territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temática, teleológica, metodológica y sistemática con la materia dominante de la ley. Tal materia consiste en la regulación de la administración, gobierno y organización de las entidades municipales y distritales y, en ese contexto, en la adopción de reglas aplicables a su relación con otros niveles territoriales. Las juntas de acción comunal son un escenario de participación y gestión marcadamente local y, en esa medida, establecer disposiciones que inciden en sus actividades se vincula con el objeto de la ley. Así mismo, la participación de los departamentos en los convenios de solidaridad con las juntas de acción comunal, se relaciona con importantes funciones que cumplen tales entidades territoriales respecto de los municipios, en el marco de principios constitucionales de coordinación y concurrencia.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SISTEMATIZAR,

ARMONIZAR E INTEGRAR NORMAS SOBRE ORGANIZACION

Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Inexequibilidad por

desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Atribución de los concejos en materia de ordenación del suelo NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Delegación en directores de departamentos administrativos

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION

Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Facultades 1 extraordinarias en la aceptación de renuncia, licencias y permisos del alcalde No desconoce la autonomía de las entidades territoriales, reconocida en los artículos 1 y 287 de la Constitución, la atribución conferida al Presidente de la República y a los Gobernadores -en el artículo 31 de la ley 1551 de 2012para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o permisos del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, según el caso. Esa disposición ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el artículo 293 de la Constitución en el que se atribuye al legislador la competencia para adoptar el régimen de las faltas absolutas y temporales de los ciudadanos elegidos popularmente así como para disciplinar el desempeño de sus funciones. Adicionalmente la atribución conferida no es extraña al sistema de relaciones entre los diferentes niveles territoriales definido en la Constitución.

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Requisitos para ser personero

NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION

Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Seguridad social de ediles DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas jurisprudenciales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes LEY-Unidad de materia/PROCESO DE FORMACION DE LA LEYExigencia de unidad de materia/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIAReglas jurisprudenciales JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores La cuestión central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la violación del artículo 158. Para ello resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse el examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede desconocer 2 el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisión que operan como orientaciones generales para adelantar el juicio por violación de la unidad de materia en la actividad legislativa: (i) Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad. (ii) La violación del principio de unidad de materia exige como primer paso la

identificación del eje, núcleo o médula del proyecto. Esta identificación debe tomar en consideración diferentes técnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes. (iii) El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposición examinada, atendiendo el contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexión con la materia del proyecto. Este examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-. (iv) El examen por violación de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. Así, el examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio débil en tanto basta, para constatar la

relación con la materia, que la disposición examinada tenga como propósito reformar la Constitución. En una dirección diferente la conexión de disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecución o realización de los diferentes programas y propósitos que allí se incluyen. (v) Adicionalmente cuando los propósitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos más deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una 3 disposición con una conexión lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrollo un adecuado proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia. ENTES TERRITORIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Autorización para celebrar convenios solidarios/JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Definición El literal a) del artículo 8 de la ley 743 de 2002 define a las juntas de acción comunal como organizaciones cívicas, sociales y comunitarias de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible

y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. El ámbito de actuación de las juntas de acción comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el escenario en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello, una disposición que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a celebrar convenios con organizaciones que despliegan sus actividades localmente y favorecen intereses municipales -a tal punto que entre sus objetivos, según lo establece el literal a) del artículo 19 de la citada ley 743 de 2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a través del ejercicio de la democracia participativaestá relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es ajena al núcleo de la ley y tiene con ella conexidad temática. La celebración de este tipo de convenios se dirige a promover el desarrollo de actividades que favorecen la realización de propósitos comunes en el ámbito local y en esa medida contribuyen a concretar las finalidades asociadas a la consideración del municipio como entidad fundamental. En efecto, los convenios solidarios son definidos por el parágrafo 3 de la disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que deben ser entendidos como la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las actividades que desarrollan las juntas de acción comunal se encuentran ligadas a la promoción de la participación de la comunidad y al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del municipio según lo prevé el

4 artículo 311 de la Constitución. La autorización para celebrar convenios de solidaridad entre las juntas de acción comunal y las entidades del orden departamental tienen la aptitud de promover el desarrollo municipal y por ello, una conexidad teleológica con la ley de la que hacen parte cuyo propósito, según se indicó, consistió en la adopción de normas para modernizar la organización y funcionamiento del municipio. Adicionalmente, razones de técnica legislativa comprendidas por la denominada conexidad metodológica justifican que en una misma disposición se regule una clase de convenios que puede celebrarse por los diferentes entes territoriales con organismos cuyo ámbito de actuación es el local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la misma racionalidad interna, consistente en disciplinar el desarrollo de todas las actividades municipales -conexidad sistemática-. A juicio de la Corte, no resulta compatible con la Constitución sostener que una ley que se dirige a regular las actividades de los municipios, no pueda ocuparse también de adoptar disposiciones que impacten la actividad de los departamentos. Una perspectiva semejante desconocería que el municipio, en tanto entidad fundamental en la ordenación territorial, constituye el punto de partida de la división del departamento. Pretender aislar los asuntos municipales de los asuntos departamentales a partir de un mandato de estricta separación temática, se opone a las necesarias relaciones entre las entidades territoriales y a lo prescrito por el artículo 288 de la Constitución, al indicar que las competencias de las diferentes entidades territoriales se ejercerán de acuerdo al principio de coordinación y por el artículo 298 que prevé el deber de los departamentos de ejercer funciones de coordinación, complementariedad de

la acción municipal e intermediación entre la nación y los municipios. Tales normas imponen reconocer los importantes vínculos que surgen entre las actividades locales y aquellas ejecutadas a partir de una dimensión territorial más amplia constituida por el departamento. AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y RELACION CON EL PRINCIPIO UNITARIO-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALESLímites mínimos y máximos/UNIDAD Y AUTONOMIA-Equilibrio se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas/SISTEMA DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Alcance/SISTEMA DE LIMITACIONES RECIPROCAS-Subregla/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Contenidos mínimos que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios/AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial 5 AUTONOMIA TERRITORIAL-Criterios para identificar la infracción de su núcleo esencial Para la Corte, la vulneración de tal núcleo esencial o contenido autonómico constitucionalmente asegurado puede expresarse de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que desconoce una regla constitucional específica de protección de las entidades territoriales -por ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes y gobernadores o aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de justificación constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la autonomía se encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas constitucionales específicas de

protección de las entidades territoriales -cuyo seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del poder constituyentey por la prohibición de imponer limitaciones constitucionalmente injustificadas. PROTECCION CONSTITUCIONAL DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance En síntesis (1) la protección constitucional de la autonomía de las entidades territoriales, implica el reconocimiento de una libertad de autogestión que se concreta en los derechos reconocidos en el artículo 287 y en las competencias asignadas a las autoridades de cada entidad. (ii) Tal protección implica la prohibición de desconocer el contenido esencial de la autonomía. (iii) El desconocimiento del núcleo esencial se produce (a) cuando se infringe una regla constitucional que proteja específicamente la autonomía o (b) cuando se impone a la autonomía una restricción injustificada. (iv) Una restricción injustificada ocurre en aquellos eventos en los que la limitación es desproporcionada. (v) La intensidad del examen de proporcionalidad no es siempre la misma y puede variar en función de la materia que sea objeto de regulación o intervención, del grado de afectación de los derechos de las entidades territoriales o de la existencia de una competencia legislativa expresa para la regulación de la materia. AUTORIDADES NACIONALES Y DEPARTAMENTALESCompetencias constitucionales para intervenir en los niveles territoriales distrital y municipal HABILITACION O DELEGACION LEGISLATIVA-Contenido y alcance 6 Puede señalarse que la Constitución, en el marco de la necesaria armonización

del principio unitario y autonómico, previó una compleja distribución de competencias que habilitan al Congreso -mediante la leyy a las autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las actividades de los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitución y las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente así como todas aquellas medidas que se requieren para el desempeño de sus funciones (art. 293). El reconocimiento de las referidas competencias legislativas y administrativas implican diferentes grados de intervención. En ocasiones se limita a señalar que el legislador podrá regular una materia al paso que en otras oportunidades impone obligaciones de regulación a las que se condiciona el desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y municipios. Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles territoriales superiores que las facultan para intervenir en asuntos de importancia especial -orden público y planeacióno para enfrentar situaciones administrativas específicas que pueden afectar el normal despliegue de las actividades en el orden territorial. Las disposiciones que prevén la asignación de competencias resultan del mayor interés para resolver el presente asunto en tanto evidencian la manera como el constituyente pretendió resolver la tensión entre los principios que en materia territorial entran en tensión. Su utilidad radica en el hecho de que pueden ser reglas que protegen específicamente la autonomía o la unidad y que, en esa medida, constituyan criterios definitivos para la solución del caso. O, en otra dirección, pueden también ofrecer pautas para determinar la intensidad del examen de

proporcionalidad, al reconocer dilatados márgenes de acción que justifican exámenes de constitucionalidad deferentes con las determinaciones legislativas. INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Contenido y alcance/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y GOBERNADORAutorización según el caso y en los eventos fijados en la ley para suspender o destituir alcaldes/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y GOBERNADOR-Facultades de nombramientos provisionales de Gobernador y alcalde DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE IGUALDADAlcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Evolución jurisprudencial PERSONERO MUNICIPAL-Naturaleza/PERSONERO MUNICIPAL-Calidades según su categorización/CARGO DE PERSONERO-Condiciones de acceso

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA

ESTABLECER REQUISITOS PARA LOS PERSONEROS DE

7 MUNICIPIOS PERTENECIENTES A DISTINTAS CATEGORIASNo viola la igualdad La disposición acusada es constitucional dado que: (i) impone requisitos diferentes para ser personero en atención a la diversidad de supuestos objeto de regulación; (ii) es manifestación de la competencia prevista en el artículo 320 de la Constitución; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de tal tipo de tratos.

INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia

constitucional/UNIDAD NORMATIVA-Integración TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Definición CREACION DE TERRITORIOS BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Norma acusada no resulta precisa ni pertinente/CREACION DE TERRITORIOS ESPECIALES BIODIVERSOS Y FRONTERIZOS-Desconoce la Constitución La invocación que la disposición demandada hace de lo dispuesto en el artículo 285 de la Constitución, no consigue superar la inconstitucionalidad. Como se explicó, tal artículo no implica una autorización para la creación de nuevas entidades territoriales sino para establecer, a partir de ellas, divisiones territoriales orientadas al cumplimiento de funciones y servicios a cargo del Estado. En este caso la norma en la que pretende fundamentarse la creación de las nuevas entidades territoriales no resulta precisa ni pertinente. A los territorios biodiversos y fronterizos le son asignadas atribuciones y derechos propios de otras entidades territoriales y, en esa medida, no es posible concluir que se trata únicamente de una división del territorio amparada por el artículo

285. Una interpretación como esa implicaría habilitar al Legislador para establecer entidades semejantes a las entidades territoriales que reconoce el artículo 286, pero adscribiéndole solo algunas de sus características.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE CODIFICACION Y COMPILACION DE NORMAS-Jurisprudencia constitucional EXPEDICION DE CODIGOS-Competencia legislativa/CODIGOProhibición de facultades extraordinarias para su 8 adopción/PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOSAlcance/CODIGO-Definición/CODIGO-Diferencias con otro tipo de cuerpos normativos LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA CODIFICACION-Contenido y alcance/LIBERTAD DE

CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE

CODIGOS-Límites/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN LA EXPEDICION DE CODIGOS-Criterios El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuración reconocida por el artículo 150 de la Constitución y, en particular, por el numeral 2 de tal disposición, es el llamado a establecer en cada momento aquellas materias que deben ser objeto de codificación. Goza en esta materia de un amplio margen de configuración para precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a esta técnica legislativa. No obstante la competencia del Congreso, su decisión no resulta totalmente libre sino que se encuentra sometida a límites que se vinculan, por ejemplo, (i) a las prácticas institucionales, (ii) a la importancia constitucional de las materias que son objeto de regulación y (iii) al grado de dispersión competencial para la regulación de la materia de que se trate. 1. Una extendida práctica institucional consistente en reconocer determinadas materias como objeto de codificación debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance de esta reserva. Aunque la tradición no impone un límite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por diversas razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de las autoridades públicas con competencias de regulación –identificadas, por ejemplo, en las denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento históricoconstituyen un referente constitucionalmente relevante (Criterio de la práctica institucional o tradición jurídica). 2. La importancia constitucional del objeto de regulación, vista desde la perspectiva de los fines del Estado o de la necesidad de proteger los derechos de las personas, puede también ofrecer un criterio relevante para la identificación de las materias reservadas a los códigos en tanto se articula con los propósitos que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se han asociado históricamente a los procesos de codificación. Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevén reservas legales especiales para asuntos especialmente importantes en materia de protección de los derechos –estatutaria-, la definición de si se trata o no de una materia codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por ello, para definir si se impone la codificación resultará necesario, de una parte, descartar la existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto de la regulación adquiere una trascendencia constitucional especial en atención a los fines previstos en el artículo 2 y, de manera particular, a la garantía de los 9 derechos de las personas. La interpretación expuesta se encuentra alineada con la consideración según la cual la prohibición para otorgar facultades extraordinarias prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución se funda en la necesidad de conferirle la mayor legitimación democrática – mediante la intervención del Congresoa aquellas materias que tienen una importancia especial en el ordenamiento. En esa dirección tal restricción se impone cuando se trata de regular sistemática y exhaustivamente materias de notable significado constitucional (Criterio del significado constitucional de la

materia y de la inexistencia de reservas legislativas especiales). 3 Además de los expuestos, un tercer criterio se refiere al grado de dispersión o concentración de las competencias para regular una materia. Si para la regulación de una determinada área de la realidad social la Constitución asigna facultades de regulación a diferentes autoridades o prevé diversos medios para ello, la posibilidad de que los asuntos sean objeto de codificación disminuye. Ella aumentará, por el contrario, cuando las competencias para la regulación se encuentren radicadas exclusivamente en el Congreso de la República y se prevea solo una forma de intervención. De otra forma dicho, cuando la Constitución ha previsto variadas competencias o múltiples medios para la regulación de una actividad, esto es, para la adopción de normas generales orientadas a establecer su disciplina básica, puede inferirse que no existe una expectativa constitucional de que los asuntos centrales de la materia se encuentren comprendidos por un código al que se asocian, según se sabe, pretensiones de armonía y completitud (Criterio del grado de dispersión de las competencias o de los medios para la regulación). Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Referencia: Expediente D-9219.

Actor: Andrés de Zubiría Samper.

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

I. ANTECEDENTES

1. Textos normativos demandados, cargos de inconstitucionalidad,

intervenciones y concepto del PGN 10 El ciudadano Andrés de Zubiría Samper, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, presenta demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6, 9, 30, 31, 35, 42, 44 y 49 de la ley 1551 de 2012. 1.1. Cargos formulados en contra del artículo 6 de la ley 1551 de 2012. El ciudadano demanda la expresión que se resalta, del artículo 6 de la ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 3 de la ley 136 de 1994.

LEY 1551 DE 2012

Artículo 6°. El artículo 3º de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 3°. Funciones de los municipios.

Corresponde al municipio: (…)

Parágrafo 4°. Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad. (…) 1.1.1. Planteamiento del demandante. Luego de describir el significado constitucional de la autonomía de las entidades territoriales el ciudadano demandante señala: “Es decir, si bien es plausible que los municipios celebren convenios con las juntas de acciones comunales (JAC), esto no se puede hacer extensivo a las entidades departamentales, salvo al momento que el Congreso nacional (por fin) expida el régimen legal Departamental y

derogue el viejo Código de Régimen Departamental (Decreto ley 1222 de 1986), porque la disposición citada de la ley 1551/2012 vulnera el núcleo esencial de la autonomía local, que como lo ha destacado la Corte, porque “la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado.” Adicionalmente indica el ciudadano que la disposición acusada desconoce el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución. Ello ocurre debido a que en la ley demandada se regula en forma exclusiva el 11 régimen municipal y, en consecuencia, la posibilidad de celebrar acuerdos con las juntas administradoras locales por parte de los departamentos solo sería posible cuando se expida la ley que contemple el régimen departamental. 1.1.2. Intervenciones. 1.1.2.1. Senado de la República. No se evidencia desconocimiento del principio de unidad de materia. En tanto los municipios y los departamentos son entidades territoriales, resulta necesario que en los casos en los que adopta una regulación sobre una de ellas se aborde lo relacionado con la otra. 1.1.2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No tiene relación alguna con la autonomía de los municipios una disposición que autoriza a los departamentos a celebrar convenios con las juntas de acción comunal. Adicionalmente y en relación con tal autonomía, la disposición acusada confiere a las entidades municipales la competencia para decidir si celebran o no los convenios a los que alude la disposición cuestionada. 1.1.2.3. Ministerio del Interior. Los principios que orientan la descentralización territorial y, en particular, los

principios de complementariedad -artículo 298-, coordinación y subsidiariedadartículo 288no se oponen y por el contrario justifican una disposición legislativa como la acusada. En efecto, la posibilidad de que los Departamentos celebren convenios de solidaridad con las juntas de acción comunal, constituye una forma aceptable de articulación de las diferentes entidades territoriales. La disposición acusada guarda conexidad temática, teleológica, causal y sistemática con la ley 1551 y, en consecuencia, no desconoce las exigencias establecidas en el artículo 158 de la Constitución. 1.1.2.4. Departamento Nacional de Planeación. La disposición acusada encuentra apoyo directo en el artículo 288 de la Constitución que prevé como uno de los principios de la ordenación territorial el de coordinación que demanda, según lo estableció el artículo 27 de la ley 1454 de 2011, el ejercicio articulado, coherente y armónico de cada una de las competencias. La protección constitucional de la autonomía de las entidades 12 territoriales -derivada del artículo 287 de la Constituciónno ofrece razón alguna para afirmar que la disposición acusada la desconoce. La inclusión de competencias de los departamentos en la ley demandada no desconoce el principio de unidad de materia. Existe una conexión clara entre la expresión cuestionada y la disposición demandada en tanto ella tiene como propósito asegurar la actuación coordinada de los niveles departamental y municipal. 1.1.2.5. Federación Colombiana de Municipios No se desconoce la autonomía de los municipios en tanto la norma no prevé que los departamentos asuman sus competencias. No obstante lo anterior, la disposición acusada sí desconoce el principio de

unidad de materia. Ello es así en tanto el aparte acusado no se ocupa de regular las relaciones entre el departamento y el municipio –en cuyo caso estaría conforme con el artículo 158 de la Constituciónsino que exclusivamente prevé una habilitación legislativa para que los departamentos celebren convenios con organismos comunitarios. 1.1.3. Concepto de la Procuraduría General de la Nación. La disposición acusada no desconoce la autonomía de los departamentos y municipios si se considera que simplemente prevé la autorización para que tales entidades ce