CC - C1008-2008

SENTENCIA C-1008/08

(Bogotá D.C., octubre 15 de 2008).

Referencia: Expediente D-7247

Actor: Jairo Manolo Granda Triana.

Demanda de inconstitucionalidad: de los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia.

I. ANTECEDENTES

1. Norma demandada En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Jairo Manolo Granda Triana instauró demanda de inconstitucionalidad en contra de los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, cuyo texto dice (Con subraya los apartes demandados): Ley 232 de 1995

Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales (...) “ARTÍCULO 4o. El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación, siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2º de ésta Ley, de la siguiente manera:

1. Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días calendario cumpla con los requisitos que hagan falta.

2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales por

cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendarios.

3. Ordenar la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos de la ley.

4. Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea posible”.1

1Diario Oficial No. 42.162 del 26 de diciembre de 1995. D-7247 2

2. Fundamentos de la demanda 2.1. Las normas constitucionales vulneradas: los artículos 2º, 49, 61, 79 y 333 de la Constitución Política. 2.2. Concepto general de la vulneración.

Para el actor, la Ley 232 de 1995 consagra unos requisitos mínimos y previos para el funcionamiento de establecimientos comerciales, -fijados por el legislador con el propósito de hacer respetar las normas jurídicas de uso del suelo, asegurar la salud, el saneamiento ambiental, los derechos de autor y demás derechos de terceros-, como límites a esa específica actividad comercial, a fin de asegurar “la protección de los derechos de los colombianos y de la sociedad en general”. Las normas acusadas, a su juicio, afectan el deber de las autoridades de proteger los derechos de los asociados en forma inmediata, como parte de la responsabilidad constitucional de asegurar la convivencia pacífica y la efectividad de los derechos consagrados en la Carta (artículo 2 C.P.). Para el

ciudadano, los numerales 1 y 2, “al conceder un plazo de treinta días calendario para que el propietario del establecimiento de comercio cumpla con los requisitos que hagan falta y luego en caso de incumplimiento se impongan multas sucesivas hasta por el término de otros treinta días calendario”, permite a estas personas ejercer temporalmente una actividad comercial sin el lleno de los requisitos requeridos, conculcando el mandado superior de los artículos constitucionales señalados. 2.3. Vulneración del artículo 2º de la Carta-. Al permitir una actividad comercial transitoria sin el cumplimiento de los requisitos legales necesarios para garantizar los derechos de los demás ciudadanos, en la medida en que con ellos el Estado no estaría cumpliendo su cometido de proteger sus derechos de los asociados de forma efectiva. 2.4. Vulneración de los artículos 49 y 79 superiores-. Al no proteger la salud y el saneamiento ambiental de manera inmediata, ya que la carencia de los requisitos legales determinados por la ley 9ª de 1979 y demás normas correspondientes, ponen en peligro esos derechos constitucionales. Por ejemplo, según indica, en casos de contaminación auditiva o de problemas de salubridad, las normas acusadas autorizan una actitud pasiva de las autoridades, quienes podrían solamente realizar requerimientos o imponer multas, sin entrar a suspender temporal o definitivamente actividades comerciales atentatorias de los derechos de los asociados, con desconocimiento de los mandatos constitucionales. 2.5. Vulneración del artículo 61 de la Carta-. Por permitir que los establecimientos de comercio ejecuten obras musicales de manera temporal, violando la propiedad intelectual durante el periodo de requerimiento o multas

en mención, ya que permiten que la actividad comercial continúe paralelamente al quebrantamiento de los derechos de autor. D-7247 3 2.6. Vulneración del artículo 333 de la Carta-. Teniendo en cuenta que los requisitos y/o permisos que las autoridades deben exigir para realizar labores de carácter comercial respetuosas del orden público, son previos o anteriores al ejercicio de la actividad respectiva, como lo señala expresamente el artículo superior y no posteriores, cuando así lo autoriza la ley. 2.7. Conclusión-. Un establecimiento de comercio que no cumpla con la totalidad de los requisitos de ley, deber ser sancionado con el cierre, hasta tanto su propietario proceda a efectuar y/o a demostrar ante las autoridades, el trámite de lo ordenado por la ley. El permitir que de manera temporal establecimientos funcionen sin el lleno de los requisitos determinados por el artículo 2º de la ley acusada, lleva implícita la autorización de violación de los derechos a la salud, saneamiento ambiental, ambiente sano y demás derechos de los asociados por ese periodo transitorio en que la ley habilita a los alcaldes a hacer requerimientos e interponer multas, violando con ello la Constitución. En consecuencia, solicita que la Corte Constitucional declare inexequibles los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995. 3.- Intervenciones. 3.1. Universidad del Rosario. Edgar Iván León Robayo, Investigador de la línea de Derecho Comercial de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino en el proceso de la referencia, con el propósito de solicitar la inexequibilidad de los

numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995. Según afirma, el Código de Comercio Colombiano, no define con exactitud lo que debe entenderse por establecimiento de comercio, pues su concepto legal está precisado a través de los elementos que lo componen (Art. 516 C.Co.). Sin embargo, el artículo 515 de ese compendio normativo, señala que se trata de “un conjunto de bienes corporales e incorporarles, organizados por el empresario, para realizar los fines de la empresa. Por lo que la figura se encuentra circunscrita a las características de la actividad y la organización que el empresario le asigne a tales elementos”. A juicio del interviniente además, suelen confundirse los términos “establecimiento de comercio” y “local comercial”, siendo éste último el inmueble donde se desarrolla parcial o totalmente la actividad económica, es decir, el espacio donde se ubica un establecimiento de comercio, del cual puede ser titular o no el empresario. Ahora bien, al expedir la Ley 232 de 1995, el legislador estableció una regulación única que fijara los requisitos específicos para la apertura de establecimientos de comercio abiertos al público en todo el territorio nacional. Esto, por cuanto con anterioridad existían diferentes regímenes vigentes en los entes territoriales creados a través de normas locales, que generó abusos, D-7247 4 desigualdades e, incluso, corrupción administrativa. A esto se sumaban además, la incertidumbre para los inversionistas por la falta de precisión sobre los requisitos necesarios para abrir un negocio e iniciar sus operaciones en nuestro país. Mediante el artículo 27 de la Ley 962 de 2005, el Congreso reafirmó los

preceptos consagrados en la Ley 232 de 1995, al indicar que las autoridades y servidores públicos se deben sujetar únicamente a lo dispuesto en la Ley 232 de 1995, en cuanto a los requisitos exigibles para la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio, siendo la ubicación de los tipos de establecimiento determinada por el POT. La legislación que se acusa, en consecuencia, trajo beneficios, puesto que la apertura de establecimientos de comercio hace parte de la estructura económica de la nación, que fomenta efectivamente el empleo, permite en ocasiones un mayor recaudo de impuestos, favorece el ingreso por concepto de derechos de autor, aumenta las solicitudes de crédito, etc. No obstante, como contrapartida, permite el rompimiento de la tranquilidad -en zonas residenciales especialmente-, el aumento de la inseguridad, la generación de ruido, contaminación visual, etc.; especialmente si al momento de la apertura del establecimiento no se tienen en cuenta todos y cada uno de los requisitos establecidos por el sistema legal, en lo concerniente al respeto del ordenamiento territorial, las normas ambientales, los derechos de autor y conexos, etc. Adicionalmente, en la Ley 232 no existen disposiciones que establezcan mecanismos de protección y seguridad para los clientes, avaladas por las autoridades correspondientes, por ejemplo, en caso de ocurrencia de cualquier situación de peligro, vgr. detectores de humo, estructuras sismorresistentes, salidas de emergencia, etc. De este modo, la legislación prevista para el efecto, debe fomentar la actividad económica dentro del orden jurídico, impidiendo la afectación de derechos de

terceros, ya que se trata en todo caso de restricciones adecuadas, necesarias y proporcionales, que aseguran una coexistencia armónica de todos los intereses. Ello no debe estimarse contrario a la libertad de empresa, porque la iniciativa privada está validamente limitada por la ley y los límites del bien común, conforme al artículo 333 Superior. De este modo para el interviniente, son inconstitucionales los numerales 1 y 2 del artículo 4º acusado, ya que el empresario, en asunción de sus responsabilidades legales en la creación de establecimientos de comercio, debe comprometerse de antemano y mínimamente a cumplir con los requisitos del artículo 2 de la Ley 232 de 1995, que permiten respetar los derechos de la comunidad, proteger la salud, la seguridad, el medio ambiente y asegurar la prevalencia del interés general. Los numerales atacados son contrarios entonces a los deberes enunciados, por cuanto permiten a empresarios abrir libremente establecimientos de comercio sin el lleno de los requisitos legales. Es decir, pueden pasar como mínimo 60 días para que un empresario cumpla con sus responsabilidades legales y constitucionales, sin contar con el tiempo que una D-7247 5 alcaldía se demore en conocer los hechos y recibir las denuncias. Esta situación puede poner en peligro derechos constitucionales, como bien lo afirma el actor. Por lo tanto, si bien el artículo 333 superior, reseña que para el ejercicio de la libre iniciativa privada “nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de ley”, si la misma ley es la que permite que los particulares infrinjan disposiciones, por la mera consecución de un interés económico,

desconoce con ello el bien común y e infringe el orden constitucional. Por estas razones, solicita que la Corte Constitucional declare inexequibles los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995. 3.2. Intervención de la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia

(SAYCO).

Para Vivian Alvarado Baena, apoderada de la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia (SAYCO), los numerales acusados del artículo 4º de la Ley 232 de 1995 deben ser declarados constitucionales por esta Corporación, tomando en consideración los siguientes razonamientos: El debido proceso debe aplicarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, por lo que no es posible que se juzgue a ningún ciudadano sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa y respetando su derecho de defensa, dentro de un plazo razonable. Cuando de aplicar sanciones se trata, el debido proceso es exigente en materia de legalidad, en la medida en que no solamente pretende que el servidor público cumpla con las funciones que le hayan sido asignadas, sino que además debe respetar para el efecto, lo que determine el ordenamiento jurídico. Las autoridades administrativas que ostentan el poder de policía, deben entonces adoptar las medidas necesarias para la prevención de los comportamientos de los particulares que perturben, alteren el orden público o no cumplan con la Ley 232 de 1995, sin desconocer en ello el debido proceso. El artículo 35 del Código Contencioso Administrativo dispone en consecuencia que habiéndose dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tome una decisión que sea motivada, al

menos en forma sumaria, si se afecta a los particulares. Por lo tanto, la solicitud del actor de que los numerales acusados sean declarados inexequibles y que se produzca el cierre de un establecimiento de comercio de forma inmediata, implica para la interviniente, la vulneración del debido proceso de los posibles afectados. La interpretación del actor es a su juicio equívoca y sesgada, pues el legislador estudió todos y cada uno de los elementos constitutivos de la creación de establecimientos de comercio, siendo ese texto, un estudio acucioso de la práctica comercial general. Además, el espíritu de la ley es el de ser propicia D-7247 6 hacia el comerciante, “quien en principio está conformando una unidad comercial abierta al público y mal haría el legislador en ser tan rígido en el desarrollo de la ley, impidiéndole actuar así, cuando son los comerciantes quienes aportan un interés importante en el desarrollo económico de la Nación. Ellos tienen que efectuar varias etapas para la puesta en pleno de su establecimiento y es así como se les dan las directrices jurídicas y legales para que en un término prudencial y después de un requerimiento, acojan las sugerencias manifestadas por la Administración”. De este modo, si se declaran inconstitucionales los incisos atacados, se violaría además el artículo 2º de la Carta, ya que las normas acusadas están igualmente encaminadas al desarrollo de los fines del Estado, mediante una labor preventiva de policía, y no represiva. Adicionalmente, en desarrollo del poder de policía, la propia Carta Política y la ley, otorgan a las autoridades administrativas, en virtud del llamado “poder de

policía administrativo”, la reglamentación y ejecución de las normas, lo cual compromete dos aspectos específicos: la gestión administrativa concreta y la actividad de policía propiamente dicha, asignada a los cuerpos uniformados a quienes les corresponde velar directamente por el mantenimiento del orden público, a través de las acciones preventivas o represivas legalmente reconocidas. Por lo tanto, los temores del actor se protegen a través de la actividad de policía, ya que es a ellos a quienes les corresponde velar directamente por el mantenimiento del orden público a través de las acciones legalmente reconocidas. En consecuencia, solicita que se desestimen las pretensiones del actor y que se declare la exequibilidad de los apartes acusados del artículo 4 de la Ley 232 de 1995, por no considerarlos respetuosos de los derechos de los asociados. 3.3. Intervención del ciudadano Carlos Ernesto Vasco Arango. Considera el ciudadano que los argumentos presentados por el actor contra los numerales 1 y 2 del artículo 4 de la Ley 232 de 1995 se desvirtúan, revisando los resultados de una presunta declaratoria de inexequibilidad de tales preceptos. Al respecto considera que la suspensión y cierre de un establecimiento de comercio de forma inmediata, por el incumplimiento de los requisitos de ley para su funcionamiento, significa lesionar el derecho al debido proceso de quien resulte afectado. Las funciones de policía, están orientadas a la prevención de comportamientos particulares que perturben o alteren el orden público o no cumplan con las normas establecidas en la Ley 232 de 1995, como serían la salubridad,

intensidad auditiva, horario, el pago de derechos de autor y demás requisitos de ley. Por ende, al dar aplicación a los numerales 1 y 2 del artículo 4º demandado, es legítimo que el legislador promulgue normas que protejan los derechos D-7247 7 reconocidos constitucionalmente pero que a la vez respeten otros derechos, como el trabajo o el debido proceso, que también forman parte del orden constitucional. En ese sentido, que el procedimiento sea previo o posterior no hace por ese hecho inconstitucional las normas acusadas, porque obedece en todo caso a una decisión legislativa de protección, que es a lo que se refiere el artículo 333 de la Carta. Por lo tanto, concluye que los argumentos presentados por el actor son vagos; sin embargo, solicita la declaratoria de exequibilidad de los numerales 1 y 2 del artículo 4 de la Ley 232 de 1995, por las razones expuestas. 3.4. Intervención del ciudadano John Jairo Arias Ocampo. El ciudadano Jhon Jairo Arias Ocampo presentó extemporáneamente un escrito, en el que solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida en el caso de la referencia, por considerar que el demandante no presentó razones claras y expresas de la violación normativa de los numerales acusados. Además señaló que de prosperar la inexequibilidad pretendida, se generaría la desprotección de los derechos ciudadanos, al privar a los alcaldes de herramientas jurídicas importantes y necesarias para incidir en el funcionamiento de los establecimientos comerciales.

4. Concepto del Procurador General de la Nación.

El Procurador General de la Nación en su concepto de rigor2, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento constitucional de fondo sobre los incisos 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, por estimar que existe ineptitud sustantiva de la demanda. El Director del Ministerio Público considera que de la redacción de los numerales 1 y 2 del artículo 4º demandados, es fácil advertir que su finalidad es la de someter a los infractores de las normas relacionadas con los requisitos para el funcionamiento de los establecimientos comerciales, al cumplimiento de tales disposiciones, a través de procedimientos administrativos y medidas de policía. Así las cosas, si las disposiciones que se acusan sólo contemplan deberes y actuaciones de las autoridades administrativas encaminadas a someter y sancionar a los infractores, mal puede afirmarse que con ellos se fomenta la violación de las disposiciones superiores. En relación con la supuesta violación de los artículos 49 y 79 de la Carta Política que protegen los derechos a la salud y el ambiente sano, la acusación versa sobre la supuesta desprotección inmediata de tales derechos con fundamento en que 2 Concepto No. 4558. D-7247 8 las normas demandadas establecen plazos para que el infractor de las normas, se allane a su cumplimiento. Para el Ministerio Público ese cargo no es pertinente ya que un plazo de 30 días para dar respuesta al requerimiento de la administración acerca de su incumplimiento, además de garantizar el debido proceso en las actuaciones administrativas, es un término razonable frente al fin que la norma persigue,

pues las medidas de policía conllevan un fundamento esencialmente preventivo. Efectivamente el plazo de 30 días para que el infractor conteste el requerimiento o se allane, so pena del cierre del establecimiento, no puede interpretarse como una autorización para que durante ese tiempo el infractor realice una actividad comercial sin los requisitos legales, pues como se reitera, se trata de medidas preventivas. La interpretación del actor carece entonces de un fundamento real y es impertinente. Igual ocurre con el requisito relativo al pago de los derechos de autor por ejecución de obras musicales. Considera finalmente el Procurador que tampoco es cierta la afirmación del actor según la cual el artículo 333 de la Carta establece que los permisos y requisitos para el funcionamiento de establecimientos comerciales deben ser previos y no posteriores, pues del texto de la norma no se infiere esa deducción. Lo que se lee claramente de ese artículo, es que nadie puede exigir permisos o requisitos sino por ministerio de la ley, esto es, que los requisitos son de reserva legal. Entonces la errónea interpretación del actor del artículo 333 de la Carta, hace que tales cargos sean irreales, al punto que se impiden un pronunciamiento de fondo sobre el asunto planteado. Por estas razones concluye la Vista Fiscal que lo pertinente en esta oportunidad, es que la Corte se declare inhibida para conocer de la demanda de la referencia, por ineptitud sustantiva de la misma.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir la acción de inconstitucionalidad de la referencia, según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y

el Decreto 2067 de 1991.

2. Consideraciones previas. De la procedibilidad de la acción pública. 2.1. El Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes en el proceso, afirman que los cargos presentados por el ciudadano en contra de los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995 son impertinentes e infundados, y solicitan por tal razón que la Corte se declare inhibida para D-7247 9 conocer de esta demanda, ante la aparente imposibilidad de hacer un análisis constitucional conducente. 2.2. La jurisprudencia de esta Corporación, ha expresado que los cargos que formule un ciudadano contra una disposición jurídica concreta, deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes34. De este modo, son claros, cuando son comprensibles y siguen un hilo conductor argumental que permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones que esgrime un actor en contra de la norma que acusa. Ciertos, si recaen indudablemente sobre una proposición jurídica real y existente; es decir, si se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada, y no hacen alusión a otras normas vigentes que no sean objeto de la demanda o a normas simplemente deducidas por el actor. Son específicos, cuando reflejan de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a fin de evidenciar la oposición objetiva entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. Por lo que argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”5 que no se relacionen

de manera concreta con las disposiciones que se acusan, resultan inadmisibles, porque impiden la confrontación propia del juicio de constitucionalidad que se señala. A su vez, son pertinentes, si las razones que se formulan en contra de una norma, son de naturaleza constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido de la norma Superior con el precepto demandado, y no en argumentos subjetivos o fundados en consideraciones de conveniencia, ajenos a un debate constitucional. Y finalmente, son suficientes, cuando incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. Con todo, ha recordado esta Corporación que las exigencias anteriores se encuentran sopesadas por el principio pro actione, que promueve una interpretación procesal en favor de los ciudadanos, con el propósito de no imponer exigencias excesivamente rígidas a los demandantes, que hagan nugatorios sus derechos políticos relacionados con esta acción constitucional. Por lo tanto, una argumentación básica que autorice a la Corte hacer un cotejo entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución, como elementos de juicio susceptibles de discusión en los términos anteriormente enunciados, permite a la Corte realizar, en principio, un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas que se acusan. 3 Sentencia C-1052 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa. 4 Sentencias C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-1256 de

2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 5 Cfr. los autos 097 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001

M.P. Jaime Córdoba Triviño, y las sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-519 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre varios pronunciamientos. D-7247 10 2.3. En el caso que ocupa a la Sala, el actor afirma que el plazo de 30 días que los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995 le conceden al comerciante para ajustarse a los requisitos exigidos en el numeral 2º de esa ley en materia de funcionamiento de establecimientos de comercio, significa la inconstitucionalidad de tales preceptos normativos, porque autoriza el ejercicio temporal de la actividad comercial sin el lleno de los requisitos de ley e impide la protección inmediata y efectiva de las exigencias mínimas de salubridad pública, ordenamiento territorial, contaminación auditiva o pago de los derechos de autor exigida a dichos establecimientos, en claro desconocimiento de los compromisos constitucionales que tienen las autoridades frente a la efectividad y protección de esos derechos ciudadanos en los artículos 2, 49, 61 y 79 de la Carta. Por lo tanto, alega que las normas acusadas permiten una afectación transitoria de los derechos constitucionales, ante la imposibilidad de las autoridades de sancionar a los establecimientos que pongan en peligro o afecten los derechos constitucionales descritos, con el cierre definitivo, durante ese lapso de tiempo. En segundo lugar, el accionante estima que en los términos del

artículo 333 de la Carta, sólo el legislador puede exigir requisitos previos frente a la libre iniciativa privada, que para el caso de los establecimientos comerciales son los que determina el numeral 2º de la Ley 232 de 1995. Estos requisitos según el ciudadano, son previos como lo indica la norma, y no posteriores, por lo que las autoridades estarían obligadas a la exigencia inmediata del cumplimiento de esos requisitos y no a pretender un cumplimiento posterior a la iniciación de la actividad económica de los establecimientos, como alega que lo permiten actualmente, las normas acusadas. De la anterior exposición es claro que las quejas del actor vienen acompañadas de argumentos que explican o justifican los señalamientos en contra de los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995. Por consiguiente, no puede negarse que los cargos son comprensibles, se refieren al contenido de las normas acusadas; expresan por qué se consideran ajenas a la Carta, y se fundan en la comparación del contenido de la norma Superior con los preceptos demandados, por lo que la Sala no considera que esté obligada a un fallo inhibitorio.

3. El Problema Jurídico. 3.1. Corresponde entonces a la Sala determinar si los numerales 1 y 2 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995 violan las normas superiores consagradas en los artículos 2º, 49, 61, 79 y 333 de la Carta, por (i) autorizar el ejercicio temporal de la actividad de los establecimientos comerciales sin el lleno de los requisitos de ley e impedir la protección efectiva por parte de las autoridades de

los derechos constitucionales establecidos en las normas superiores invocadas conforme a sus mandatos superiores, y en segundo lugar, (ii) por desconocer presuntamente el artículo 333 de la Carta, que exige requisitos previos al legislador en materia de límites a la libertad de empresa, según el actor, y no exigencias posteriores. D-7247 11 3.3. La Corte abordará inicialmente los siguientes temas: (i) los límites impuestos a la actividad económica por parte del legislador; (ii) el régimen constitucional de policía administrativa y orden público y (iii) el examen de constitucionalidad de los numerales acusados.

4. De los límites constitucionales a la actividad económica. 4.1. El artículo 333 de la Carta reconoce el derecho de libertad económica y al desarrollo de la iniciativa privada, en sus diferentes manifestaciones. Estas libertades sin embargo, no son absolutas en el Estado de Derecho, ni existe una barrera inquebrantable a la intervención del Estado, ya que el mismo texto de la Carta admite límites a estas libertades en atención al “bien común" y al “interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, en los términos que señale la ley6. En el caso de la libertad de empresa, la norma superior reconoce que ella tiene una función social que implica obligaciones, y para el caso de la libre competencia económica, indica que es un derecho constitucional que supone responsabilidades. En consecuencia, teniendo en cuenta objetivos de orden público, desarrollo urbano, comercial y de planeación, etc., puede el legislador válidamente exigir a los particulares licencias de funcionamiento, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, etc.7,

para el ejercicio de las iniciativas económicas descritas8. Las restricciones impuestas por el legislador, con todo, deben ser proporcionales y razonables, con el objetivo de que los límites estipulados a estos derechos no signifiquen una restricción tan significativa y gravosa de los mismos, que hagan nugatoria la libre iniciativa privada reconocida por la Constitución. 4.2. Ahora bien, dado que las normas jurídicas atacadas tienen que ver con la actividad económica derivada de la puesta en marcha de un establecimiento de comercio, debe señalarse que dicha actividad se encuentra inscrita dentro de las libertades que se predican en el artículo 333 constitucional. De hecho esta Corte ha comentado que las medidas de salubridad, pago de obligaciones tributa