CC - C105-2004

Sentencia C-105/04

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Reglamentación por la ley de criterios de distribución SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Estipulación legal de criterios y montos de distribución para otros sectores del orden territorial SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Ampliación de capacidad de configuración legislativa en relación con la reglamentación de criterios de distribución de recursos A partir de la iniciativa legislativa que el artículo 356 superior le dispensa al Gobierno, la capacidad de configuración del Legislador se hace más amplia en relación con la reglamentación de los criterios de distribución de los recursos comprendidos en el sistema general de participaciones, de suyo vinculados a la atención de los servicios a cargo de las entidades territoriales.

DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA DE

DERECHO PUBLICO-Titularidad CONTRALORIA TERRITORIAL-Gastos de funcionamiento CONTROL FISCAL TERRITORIAL-Financiación PERSONA JURIDICA DE DERECHO PUBLICO-No titular del derecho a la igualdad AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Limitación siempre que no desconozca el núcleo esencial La autonomía de que gozan las entidades territoriales se puede limitar, siendo por tanto dable una razonable y proporcional restricción de la misma, siempre y cuando no se anule su núcleo esencial. Restricción que milita en virtud de la armonía que debe existir entre la autonomía territorial y el carácter unitario del Estado Colombiano. UNIDAD Y AUTONOMIA EN EL ESTADO-Relación dialéctica

AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE CONTROL

FISCAL/CONTRALORIA TERRITORIAL EN SISTEMA

GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiación respecto de antiguas comisarías CONTRALORIA DEPARTAMENTAL-Financiación de gastos de funcionamiento

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

AUTONOMIA FINANCIERA DE ENTIDADES

TERRITORIALES-Alcance

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

AUTONOMIA FINANCIERA DE ENTIDADES

TERRITORIALES-Límites CONTRALORIA DEPARTAMENTAL EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Financiamiento con ingresos corrientes de libre destinación dentro de límites

Referencia: expediente D-4749

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 97 (parcial) de la ley 715 de 2001.

Demandante: Clara Eugenia López O.

Magistrado ponente:

Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA IANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN presentó demanda contra el inciso tercero del artículo 97 de la ley 715 de 2001. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. IILA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a

la edición oficial No. 44.654 de 21 de diciembre de 2001.

LEY 715 DE 2001

(diciembre 21) por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 97. Gravámenes a los recursos del Sistema General de Participaciones. En ningún caso podrán establecer tasas, contribuciones o porcentajes de asignación a favor de las contralorías territoriales, para cubrir los costos del control fiscal, sobre el monto de los recursos del Sistema

General de Participaciones. Los recursos transferidos a las entidades territoriales por concepto del Sistema General de Participaciones y los gastos que realicen las entidades territoriales con ellos, están exentos para dichas entidades del Gravamen a las transacciones financieras. Las contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de transferencias. Su funcionamiento sólo podrá ser financiado con ingresos corrientes de libre destinación del Departamento dentro de los límites de la Ley 617 de 2000 menos un punto porcentual. IIILA DEMANDA Considera la demandante que el inciso tercero del artículo 97 de la ley 715 de 2001 vulnera el artículo 13 y 272 de la Constitución. Sus argumentos se resumen así: - La nueva Carta Política se inclina ampliamente hacia la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. Lo cual explica que en materia de control fiscal se haya adoptado el mismo esquema del anterior ordenamiento

superior, toda vez que en el orden local se requiere un efectivo seguimiento y control sobre su administración y ejecución. En este sentido el artículo 272 superior da a entender que las contralorías territoriales tienen competencia para ejercer control fiscal en relación con todas las personas que manejen bienes o fondos de la entidad territorial correspondiente, a cuyos efectos deben estar dotadas de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica. - Por lo tanto, teniendo en cuenta que para realizar sus tareas las contralorías territoriales requieren recursos para cubrir los gastos de funcionamiento, resulta contrario a las normas constitucionales que el Legislador cree situaciones que auspicien la ausencia de vigilancia sobre el recurso público, o que su ejercicio quede reducido a una mínima expresión, deviniendo en un control inocuo. - Esto ocurre cuando además de reducirse el monto máximo que puede ser autorizado para gastos de funcionamiento en una contraloría departamental, se reduce en un punto porcentual la participación que algunas contralorías pueden tener sobre los ingresos de libre destinación de los departamentos, quedando tan reducidos sus presupuestos, que sólo garantizan el pago del salario del Contralor. - Es cierto que deben existir mecanismos legales que garanticen que los gastos de funcionamiento de estas entidades territoriales se financien con los recursos generados por los departamentos; pero resulta contrario a la Carta que so pretexto de realizar ajustes sobre sus presupuestos se desconozca el mínimo de recursos requeridos por una entidad para operar y cumplir con la función pública que le ha sido encomendada. - Como bien se sabe, la ley 617 de 2000 sujetó el monto máximo de gastos de las contralorías territoriales a unos porcentajes que se han definido con base en

la categoría a la cual pertenezca el respectivo departamento, distrito o municipio. Igualmente esa ley estableció un período de transición para garantizar que los ajustes ordenados se produjeran en forma gradual. - De la comparación del artículo 9 de la ley 617 de 2000 con la norma acusada se infiere que las contralorías de los departamentos del Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada sólo pueden participar de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento en el porcentaje establecido para la vigencia 2001 en el artículo 9 de la ley 617 de 2000, menos un punto porcentual. Con el subsiguiente desmejoramiento de sus recursos, sin que al respecto obre justificación sobre la diferencia de trato en relación con las contralorías de los demás departamentos, que tienen derecho a recibir en forma permanente para gastos de funcionamiento los porcentajes autorizados por el artículo 9 de la ley 617, “sin ningún tipo de deducción o descuento, en aplicación del artículo 17 de la ley 716 de 2001” (sic). - Es claro entonces que el dispositivo acusado genera una situación de desigualdad entre las contralorías de las antiguas comisarías y las demás contralorías departamentales, que no cuenta con ningún tipo de respaldo o justificación. Quebrantándose así el artículo 13 de la Constitución. - Es necesario tener presente que cuando el constituyente decidió erigir como departamentos a las antiguas intendencias y comisarías lo hizo con el objeto de que estas entidades territoriales pudieran actuar en igualdad de condiciones con los demás departamentos; de esta forma tienen derecho a participar en los ingresos corrientes de la nación en la misma forma (sic) y términos en que lo hace cualquier departamento, así como

el derecho a gobernarse por autoridades propias que administren los recursos de acuerdo con las necesidades del respectivo ente territorial. Cualquier disposición que ponga en un plano de desigualdad a las antiguas intendencias y comisarías en relación con los demás departamentos, debe ser retirada del ordenamiento jurídico. - Las mismas consideraciones se aplican a las contralorías que deben funcionar en los respectivos departamentos, pues nada justifica que participen en menor grado sobre los ingresos de libre destinación del departamento a como lo hace cualquier otra contraloría departamental que se encuentre dentro de la misma categoría presupuestal, sólo por el hecho de que se trata de contralorías que funcionan en las antiguas comisarías. - La Auditoría General de la República, quien ejerce el control fiscal sobre las contralorías departamentales, tiene conocimiento sobre los múltiples inconvenientes que ha generado la aplicación de las leyes 617 de 2000 y 715 de 2001 en las contralorías de las antiguas comisarías. Particularmente en el departamento del Vichada, cuya contraloría vio reducidos sus ingresos en más de un 89%, lo que obligó a suprimir los cargos diferentes al del contralor. Otras contralorías del país que tienen a su cargo la vigilancia de un presupuesto similar al que es objeto de control fiscal por parte de la contraloría departamental del Vichada, cuentan con plantas de personal de por lo menos 10 empleados y con un presupuesto que permite realizar el ejercicio de la función fiscalizadora en la forma prevista en la Constitución y la ley. - De otra parte debe observarse que con arreglo a la ley 617 de 2000 el control fiscal de los municipios donde no existan contralorías le corresponde a la

respectiva contraloría departamental, sin perder de vista que ésta debe controlar la administración y los particulares que administren recursos públicos del departamento, para lo cual no se cuenta con el personal suficiente. Por donde, la reducción porcentual sobre gastos de funcionamiento de las contralorías de las antiguas comisarías hace nugatorio el ejercicio de la función fiscalizadora, en desmedro del artículo 272 de la Carta Política, en concordancia con el artículo 168 ibídem. - Cierto es que los propósitos de racionalización del gasto son de importancia trascendental, pero también lo es que ello tiene un límite preciso para el debido funcionamiento institucional. En este sentido conviene destacar que el control fiscal que atañe a las mentadas contralorías no debe ser formal, pues su vocación pública implica que debe ser real, a cuyos efectos los organismos de control requieren de recursos humanos, técnicos y financieros. Siendo claro también que, si bien el presupuesto requerido debe hallarse en consonancia con la política económica adoptada por el respectivo ente territorial, de otra parte, so pretexto de la aplicación de tal política no es admisible que el ordenamiento avale la anulación del ejercicio fiscalizador. - Si el legislador considera que las antiguas comisarías no deben asignar los recursos requeridos para el adecuado ejercicio del control fiscal, debe optar por asignar la vigilancia de estos recursos a la Contraloría General de la República, como lo ordenó en los eventos en que se superen los límites presupuestales establecidos en el artículo 81 de la ley 617 de 2000, pero no habilitar en una norma para que se reduzcan aún más los porcentajes autorizados obligando a desarticular completamente a las

contralorías de las antiguas comisarías que quedan reducidas a su mínima expresión y sin capacidad para atender la función pública que les ha sido confiada.

IVINTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa interviene en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para defender la constitucionalidad de la norma demandada. Sus argumentos se resumen así: - La norma acusada sólo establece un límite a la financiación de las contralorías de las antiguas comisarías, tomando como referente un porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación del departamento, sin que ello implique intromisión alguna por parte de otras autoridades en las labores de las contralorías territoriales, o formas de entrabamiento de la ejecución presupuestal de las mismas, ni mucho menos a intromisiones en la función nominadora. Es decir, la norma cuestionada en nada afecta la autonomía de que gozan las contralorías departamentales. - Es la propia Carta la que establece tratamientos diferenciales entre las entidades territoriales, atendiendo a criterios poblacionales, fiscales, económicos y geográficos; que a su vez se traducen en diversos tipos de competencias de dichas entidades, sentido en el cual puede apreciarse el artículo 312 superior. Por lo mismo, el Legislador debe propender por la igualdad material, partiendo de unas diferencias claramente establecidas por el prenotado artículo. - La parte demandada tiene como base la ley 617 de 2000, cuyo fin atiende a la fijación de límites en los gastos de las entidades territoriales. Por otro lado,

basta con observar los indicadores poblacionales y de ingreso de los departamentos y de las antiguas comisarías para constatar que las diferencias por estos conceptos justifican el contenido de la norma en comento. - La Constitución ampara la susodicha restricción del gasto a las contralorías de las antiguas comisarías, por cuanto entre éstas y las de los demás departamentos de categoría 4ª se presentan diferencias de orden socioeconómico y fiscal. Por tanto, en lo relativo al límite de gastos como porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación existe total proporcionalidad respecto de la capacidad financiera y fiscal del respectivo departamento.

2. Intervención de la Contraloría General de la República El ciudadano Iván Darío Gómez Lee, en su condición de Director de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República interviene para impugnar la norma cuestionada, coadyuvando la demanda presentada por la actora. Al respecto manifestó: - El artículo 309 superior erigió como departamentos a las antiguas comisarías e intendencias; asimismo, respecto a su autonomía y funcionamiento se reguló lo pertinente (arts. 297 a 310), de suerte que tal normatividad le es aplicable a todos los departamentos sin excepción. Bajo esta perspectiva, con apoyo en el artículo 272 superior le corresponde a las asambleas organizar las contralorías departamentales, siendo claro que con arreglo a los artículos 267 y 268 ibídem se precisa el ámbito de vigilancia que le atañe a la Contraloría General de la República, la cual es posterior y selectiva. - De otra parte, es de destacar que dentro de la forma de república unitaria la

Constitución instauró la autonomía de las entidades territoriales, a cuyos efectos éstas pueden administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones, participando a la vez de las rentas nacionales. Autonomía que se traduce en la organización de una estructura y organización de naturaleza administrativa especializada, con un haz de competencias que se pueden ejercer de manera autónoma e independiente a través de organismos propios, disponiendo al punto de medios personales y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal, para ser manejados sin la intervención o injerencia de otras autoridades. De acuerdo con los artículos 272 y 352 de la Constitución, la ordenanza o el acuerdo que organice la respectiva contraloría debe dotarla de la estructura, del recurso físico y humano necesario al desarrollo de las funciones, asignándole el presupuesto correspondiente, señalando al respecto los montos atinentes a los gastos de funcionamiento de la entidad durante la vigencia fiscal. Dichos recursos no pueden consistir en porcentajes de los presupuestos de las entidades descentralizadas municipales, sino en guarismos específica y directamente asignados en el presupuesto para el funcionamiento de la respectiva contraloría. - Así, ni la Constitución ni la ley 617 de 2000 establecieron un trato discriminatorio en relación con la composición presupuestal de los organismos de control fiscal en el plano territorial, y mucho menos frente a las antes denominadas comisarías. Por ello mismo, cuando la norma cuestionada indica la disminución presupuestal de las antiguas comisarías en menos un punto porcentual está siendo discriminatoria, está dando un trato diferente a los iguales, sin existir razón o fundamento, dado que todos los departamentos

deben ser manejados, dotados y administrados bajo los mismos parámetros que establece tanto la Constitución como la ley. Es decir, se está violando el derecho a la igualdad, toda vez que los demás departamentos sí cuentan con los recursos en las condiciones y forma que estipula la Constitución y la ley. - Por otra, al comparar el título de la ley 715 de 2001 con el contenido del artículo demandado, el 97, resulta claro que no hay unidad de materia, por cuanto no existe relación de conexidad entre ese título y el aparte resaltado del inciso tercero de dicho artículo, ya que “dicha disposición surgió al ordenamiento jurídico en razón de regular lo pertinente a la asignación de competencias normativas atribuidas a las entidades territoriales, fijación de servicios a cargo de las entidades territoriales y la participación de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, diferente al hecho, que en la norma demandada se establezca, sin existir motivo o fundamento la manera como se deben financiar las contralorías de las antiguas comisarías para su funcionamiento y aún más estableciendo un punto porcentual inferior al de las demás contralorías departamentales”. - En el título de la ley no se hace mención a la disminución y variación del presupuesto para las contralorías, ni mucho menos del correspondiente a las antiguas comisarías.

3. Intervención de la Universidad Santo Tomás El ciudadano Rafael E. Osteau de Lafont Pianeta interviene en representación de esta universidad para afirmar que en el presente caso procede la declaratoria de inexequibilidad de la regla acusada, o en su defecto, las expresiones antiguas comisarías y menos un punto porcentual, contenidas en

el mismo precepto . Sus argumentos se resumen así: - La norma impugnada contiene dos preceptos razonablemente separables, así: a) una prohibición: las contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de transferencias; b) una permisión: su funcionamiento sólo podrá ser financiado con ingresos corrientes de libre destinación del Departamento dentro de los límites de la ley 617 de 2002 menos un punto porcentual. - Conforme al artículo 287 superior las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales. - En este orden de ideas, de acuerdo con el artículo 356 de la Constitución le corresponde a la ley fijar los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios, para lo cual se crea el Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales en las rentas de la Nación. - En lo atinente a la autonomía administrativa de las entidades territoriales y su relación con la vigilancia de la gestión fiscal, el artículo 272 superior determina que la misma en los departamentos, distritos y municipios en donde haya contralorías, “...corresponde a éstas y se ejerce en forma posterior y selectiva”. Igualmente, en lo relativo a los departamentos el inciso tercero de la prenotada norma dispone que corresponde a las asambleas organizar las respectivas contralorías como “...entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”. - Ahora, frente al texto demandado debe agregarse que, si bien el Legislador

puede prohibirle a las entidades territoriales la utilización de los recursos provenientes de las participaciones en las rentas nacionales para financiar actividades diferentes a las señaladas en los artículos 356 y 357 constitucionales, es lo cierto que no existe regla superior que lo habilite para discriminar a las antiguas comisarías, como tampoco juicio de razonabilidad que avale tal discriminación. - Por consiguiente, conforme a su tenor dispositivo la norma acusada resulta violatoria del artículo 13 y del artículo 272 de la Constitución. Por contraposición, las contralorías departamentales –sin excepciónpueden ser financiadas con los ingresos corrientes de libre destinación de los departamentos. - Finalmente, es de observar que ninguno de los preceptos contenidos en los artículos 151, 288, 356 y 357 constitucionales, fundamentos de la ley 715 de 2001, facultan al legislador para regular específicamente lo concerniente al manejo del presupuesto de las contralorías departamentales, y mucho menos con referencia a las antiguas comisarías, con el agravante del menor punto porcentual; sin que tampoco exista una justificación razonada y proporcional con respecto a las demás entidades departamentales.

4. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El ciudadano Paul Cahn – Séller W interviene en su condición de miembro correspondiente de esta Academia para concluir que la norma acusada es violatoria de los artículos 272 y 13 de la Constitución. Sus argumentos se resumen así: - Es ilustrativa la enorme desigualdad que se deriva de la comparación entre la contraloría de San Andrés con la del Vichada. Similar situación se presenta en

los casos de las contralorías del Amazonas, Guainía, Guaviare y Vaupés. - Partiendo de la base de que los datos estadísticos de la demanda son fidedignos, la desigualdad de la norma conlleva a nuestro juicio una discriminación de naturaleza política con graves efectos económicos en contra de los territorios nacionales. Por contraste, no se detecta ninguna justificación que explique la razón por la cual el Legislador estableció la desigualdad comentada, “como quiera que el inciso demandado no formaba parte del proyecto de ley presentado ante el Congreso, sino que tuvo su origen en uno de aquellos misteriosos “añadidos” que suelen incorporarse dentro del proceso legislativo, que tanto daño le hacen a la justicia (...)”. - Por otra parte nótese cómo el Constituyente de 1991 no sólo suprimió la discriminación territorial por considerarla violatoria del derecho a la igualdad, ya que a la vez la señaló como contraria al principio de autonomía, de suyo ligada al derecho a la dignidad. O como diría la Corte, ligada al “desarrollo del hombre dentro de su contexto social”. A cuyos efectos la autonomía territorial sólo se ve avalada a través de un presupuesto no limitado por el Congreso. Por el contrario, la cuestionada restricción presupuestal está minando la autonomía constitucionalmente reconocida. - Con base en lo anterior estimo que la norma censurada quebranta los artículos 272 y 13 de la Constitución. VCONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto de 1º de octubre de 2003 solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada. Sus

argumentos se resumen así: - El inciso demandado no guarda conexidad con el resto de la ley 715 de 2001, consistente en la regulación de las competencias y recursos para atender la prestación de los servicios de salud y educación, y un propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico. - El Ministerio Público no se explica por qué el aparte demandado hace referencia expresa a que las contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de transferencias, cuando es claro, que las contralorías departamentales no se financian con recursos del Sistema General de Participaciones, tal y como se deduce de la ley 617 de 2000, que en su artículo 8 indica expresamente que “Las contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación (...)”. - La ley 715 de 2001 no dispone en parte alguna que del Sistema General de Participaciones tengan que trasladarse recursos para la financiación de las contralorías departamentales, pues según la ley 617 de 2000, al modificar la ley 330 de 1996, con relación a las apropiaciones departamentales para gastos de funcionamiento de las contralorías, éstas se financian con los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento dentro de los límites que la misma ley 617 de 2000 dispone. - Dentro de los parámetros de la ley 617 de 2000 no parece adecuada la reducción en un punto porcentual que aquí se demanda, toda vez que esa ley se refiere a temas distintos, como son la categorización de las entidades

territoriales, la adición a la ley orgánica de presupuesto, el fortalecimiento de la descentralización y la racionalización del gasto público nacional. - De otro lado, si se examina el título del artículo 97 de la ley 715 de 2001 se concluye que el inciso demandado no acopla al mismo, dado que mientras ese título se refiere a los Gravámenes a los recursos del Sistema General de Participaciones, dicho inciso trata sobre la financiación de las contralorías de las antiguas comisarías, que nada tiene que ver con tales gravámenes. - La norma censurada pugna con el principio de igualdad, ya que el argumento de que existen departamentos que antiguamente eran comisarías, no es fundamento suficiente para reducirles el presupuesto previsto para la financiación del ejercicio de su control fiscal, el cual se ve afectado. - En efecto, la circunstancia de que algunos de los actuales departamentos hayan sido comisarías, no es criterio suficiente para considerar que ellos merezcan una reducción presupuestal en punto a sus contralorías, dado que ello resulta desproporcionado e inequitativo frente a otras contralorías departamentales que se encuentran en la misma categoría presupuestal. El principio de igualdad resulta quebrantado, pues no resulta justo que departamentos e incluso municipios que manejen presupuestos similares a los de las antiguas comisarías, asignen para gastos de funcionamiento de sus contralorías recursos que discrepan sustancialmente de los asignados a las contralorías de las antiguas comisarías. - Es de observar que con esa reducción presupuestal se afecta el ejercicio de la función fiscalizadora prevista en el artículo 272 de la Constitución, en

concordancia con el artículo 168 ibídem, tan cara al control sobre la gestión fiscal en los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal. - Por último, es pertinente señalar que en el historial de los distintos debates realizados en el trámite legislativo de dicho proyecto de ley, no se encuentra antecedente o intervención alguna que justifique las razones por las cuales dicho inciso fue incorporado por el legislativo en el curso de los debates, pues éste no estaba consagrado en el proyecto inicial presentado por el Gobierno, como lo demuestra la Gaceta del Congreso No. 500 de 27 de septiembre de 2001, página 17, en donde sólo se observan los dos primeros incisos del artículo impugnado. El proyecto de ley se adicionó parcialmente según Gaceta del Congreso No. 600 de 23 de noviembre de 2001, y en la ponencia para segundo debate se introdujo una nueva modificación, según consta en la Gaceta del Congreso No. 645 de 13 de diciembre de 2001, sin que mediara explicación alguna con relación a dicho cambio.

VICONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia Esta Corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.

2. Planteamiento del Problema La demandante afirma que el inciso acusado es contrario a la Constitución porque vulnera su Preámbulo y sus artículos 1, 13, 268 y 272, toda vez que desatiende el propósito descentralizador y de autonomía territorial que prescribe el ordenamiento superior; afecta el presupuesto de las contralorías de

los departamentos afectados, y por tanto, lesiona su competencia para el ejercicio del control fiscal sobre las entidades vigiladas. Además, que el dispositivo acusado genera una situación de desigualdad entre las contralorías de las antiguas comisarías y las demás contralorías departamentales, que no cuenta con ningún tipo de respaldo o justificación. Quebrantándose así el artículo 13 de la Constitución. En orden a la solución del caso planteado, la Corte se concentrará en el estudio de los siguientes temas: (i) acerca del sistema general de participaciones; (ii) titularidad de los derechos fundamentales en cabeza de la persona jurídica de derecho público; (iii) el control fiscal territorial y su financiación; (iv) el caso concreto.

1. Acerca del Sistema General de Participaciones A través del artículo 356 de la Constitución se creo el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios, en orden a proveer los recursos para financiar adecuadamente la prestación de los servicios a su cargo. A tales efectos la Constitución le defirió a la ley la competencia para fijar, tanto los servicios a cargo de los entes territoriales, como los servicios a cargo de la Nación.

En este espectro la norma estableció un orden de prioridades para la ejecución de tales recursos, destacando en su orden al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, de tal suerte que se garantice la prestación de los servicios y la ampliac