CC - C1054-2004

Sentencia C-1054/04

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición derogada que no produce efectos jurídicos

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE

SEGURIDAD SOCIAL-Desarrollo legal

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE

SEGURIDAD SOCIAL-Definición PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Mecanismos legales a través de los cuales opera PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Salario base de cotización PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Monto de la cotización La cotización obligatoria es directamente proporcional al salario. Es decir, a mayor salario, mayor cotización. Sin embargo, esta regla general sólo opera hasta el tope de los veinticinco SLMM. De este límite para arriba, la cotización se mantiene estática, es decir, es igual sin importar que el trabajador devengue mayores salarios o perciba mayores ingresos. La cotización obligatoria también es directamente proporcional al monto de la pensión. Sin embargo, como excepción a esta regla general, en el rango que va entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM, y previa reglamentación del Gobierno Nacional, cabrían cotizaciones sobre bases salariales superiores a veinticinco salarios mínimos, para garantizar pensiones que en todo caso no podrían exceder de veinticinco SLMM. La anterior reglamentación de la base de cotización obligatoria para pensiones y del correlativo monto futuro de las mesadas comporta elementos de solidaridad:

en efecto, dado que no toda la cotización mensual se utiliza para conformar el ahorro con el que se pagará la propia pensión, sino que parte de ese aporte se destina a alimentar los distintos mecanismos de solidaridad del sistema que antes fueron comentados, es claro que quienes más ingresos laborales perciben, contribuyen en mayor cuantía a dichos mecanismos. Además, la ley prevé la posibilidad de que quienes reciban salarios o ingresos entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM legales coticen con base en salarios superiores a veinticinco SLMM que, sin embargo, no darán lugar a pensiones superiores a este mismo monto. En este evento, rompiendo el principio de proporcionalidad entre la cotización y la pensión, la ley permite un claro mecanismo de solidaridad entre personas. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-No tiene carácter absoluto El principio de solidaridad en materia seguridad social en pensiones, no alcanza en la reglamentación legal examinada un carácter absoluto, es decir no se prevé una cooperación sin límites entre los anteriores sujetos. La existencia de límites se evidencia en tasas que no son estrictamente progresivas, en la exigencia de requisitos para acceder a ciertos subsidios que por lo tanto no son absolutamente generales, y de manera particular en la fijación de un tope máximo a la base de cotización. El principio de solidaridad, si bien es uno de aquellos considerados fundamentales por el primer artículo de la Constitución, no tiene por ello un carácter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los demás que definen el perfil del Estado

Social de Derecho, sino que la eficacia jurídica de otros valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su restricción, mas no su eliminación. DERECHO A LA IGUALDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-No tiene carácter absoluto DERECHO A LA IGUALDAD-Limitaciones deben alcanzar un objetivo constitucional relevante, razonable y proporcionado LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSIONObjetivo constitucional La Corte entiende que ciertas consideraciones relativas a la necesidad de proteger la generación de empleo son relevantes a la hora de definir el régimen legal de cotizaciones obligatorias para seguridad social en pensiones. Y, además, encuentra que tales consideraciones tienen relevancia constitucional: en efecto, conforme lo prescribe el artículo 334 superior, el Estado debe intervenir las relaciones económicas “a fin de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos....” Así mismo, el artículo 54 superior afirma que “el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar. Adicionalmente la Corte detecta que, dado que la cotización no es cubierta enteramente por el trabajador, sino que en un 75% es pagada por el empleador, si no existieran topes a la base salarial de cálculo de tal cotización, los costos de la contratación laboral de trabadores altamente capacitados se incrementarían de manera importante, desestimulando este tipo de vinculación contractual, y de paso la investigación, la ciencia, la tecnología, la especialización técnica y

profesional y la alta capacitación en sí misma, que son objetivos constitucionales relevantes al tenor de lo dispuesto por los artículos 70 y 71 superiores. Así pues, la Corte ha encontrado que, en la determinación legal del salario base de cotización para pensiones, los límites impuestos a la proyección práctica de los principio de solidaridad y de igualdad devienen de la necesidad de alcanzar objetivos constitucionalmente válidos, como lo son la generación de empleo en general, y la protección del empleo altamente calificado en particular. JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Normas cuestionadas por desconocer el principio de solidaridad y derecho a la igualdad JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Pasos LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Medida legislativa constitucionalmente válida El legislador tiene la obligación de ponderar los efectos del régimen de cotizaciones sobre la generación de empleo, y de adoptar medidas legislativas que tengan en cuenta tales efectos. En este sentido, la medida que ahora se examina no sólo no está constitucionalmente prohibida, sino que antes bien parece exigida por la obligación del legislador de medir los efectos de las obligaciones que impone en materia de seguridad social. Por todo lo anterior, la fijación de topes salariales a la base de cotización para pensiones es una medida constitucionalmente válida. LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Medida adecuada y útil para los fines propuestos La medida consistente en fijar topes salariales a la base de cotización para pensiones se revela necesaria para la obtención del fin perseguido por el

legislador de no afectar las variables tantas veces mencionadas. Es decir, la solución contraria, que sería establecer un sistema en el cual el principio de solidaridad y de igualdad no encontraran limitaciones, y que implicaría que no existieran tales topes salariales a la base de cotización, llevaría indefectiblemente a afectar la generación de empleo y la protección del trabajo calificado. De otro lado la fijación de topes salariales resulta adecuada y útil para los fines propuestos, pues evidentemente reduce los costos económicos de contratación laboral que provienen de la obligación de cubrir el 75% de la cotización para pensiones correspondiente a cada trabajador. En el caso de los trabajadores independientes, igualmente reduce los costos de producción que se derivan de la obligación en que se encuentran esta categoría de empresarios de cotizar para seguridad social en pensiones. Esta relación entre los montos de la cotizaciones y la capacidad de la economía para generar empleo es expresamente mencionada por los instrumentos internacionales en materia de seguridad social. Existe pues una coherencia o racionalidad interna entre el medio utilizado por el legislador y el fin perseguido por él. TOPE MAXIMO DE PENSION-Protección pensionados en escala inferior LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Análisis de proporcionalidad a la limitación de los principios de igualdad y solidaridad En los sistemas de seguridad social no se presenta una relación contractual sinalagmática o estrictamente conmutativa entre lo que aporta el contribuyente al sistema y lo que posteriormente recibe, realidad que permite que no se dé una relación estrictamente proporcional entre la cotización obligatoria y el monto de la pensión, criterios de ponderación judicial hacen

que la Corte no pueda dejar de tener en cuenta un factor de mínimo de equidad que impone mantener cierto balance entre la cotización y la pensión; de manera que, si por disposición del legislador, existen topes máximos a la mesada pensional, correlativamente debe permitirse la fijación de topes de cotización obligatoria, mediante la limitación de la base de liquidación de la misma, a fin de permitir que tal cotización obligatoria mantenga una cierta proporcionalidad frente al monto de la pensión. La existencia de elementos de progresividad en las tasas de cotización, aminora las limitaciones a los principios de solidaridad y de igualdad que introduce la norma acusada. Recuérdese que los afiliados con ingresos iguales o superiores a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tienen un aporte adicional sobre su ingreso base de cotización de 1 % destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la Ley 797 de

2003. De todo lo anterior puede concluirse que las limitaciones al derecho a la igualdad y al principio de solidaridad introducidas por la norma acusada son proporcionales y entran en el ámbito de la libre configuración legislativa del Congreso de la República, por lo cual no desconocen la Constitución.

Referencia: expediente D-5187

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, modificatorio del inciso 4° de la Ley 100 de 1993, contra el inciso 5° y el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y contra el parágrafo 3° del artículo 204 de la misma Ley 100 de

1993.

Actor: Humberto de Jesús Longas

Londoño.

Magistrado Ponente:

Dr. MARCO GERARDO MONROY

CABRA Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil cuatro 2004. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40-6, y 95-7 de la Constitución Política, demandó en acción pública de inconstitucionalidad el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, modificatorio del inciso 4° de la Ley 100 de 1993, inciso 5° y el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo 3° del artículo 204 de la misma Ley 100 de 1993.

Mediante auto del cinco de mayo de 2004, el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda incoada en contra de los artículos 18, parcial, de la Ley 100 de 1993 y 5°, parcial, de la Ley 797 de 2003 y rechazarla respecto del artículo 204, parcial, de la Ley 100 de 1993, por haber operado los efectos de la cosa juzgada constitucional absoluta.

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcriben las normas acusadas y se subrayan los apartes considerados inconstitucionales. “Ley 797 de 2003 29/01/2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. “El Congreso de Colombia “DECRETA: “Artículo 5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: “Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. “El salario base de cotización para los trabajadores particular es, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. “El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de

dicho salario. “En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. “Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. “En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.” LEY 100 DE 1993 (diciembre 23) por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

DECRETA ... “ARTICULO 18. Base de Cotización de los trabajadores dependientes de los sectores privado y publico. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. “El salario mensual base de cotización para los trabajadores particulares será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

“El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público será el que se señale, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. “En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio doméstico conforme a la Ley 11 de 1988. “Cuando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional. “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70 % de dicho salario. “PARAGRAFO 1. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumularán para todos los efectos de esta Ley. “PARAGRAFO 2. A partir de la vigencia de la presente Ley se eliminan las tablas de categorías y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las demás entidades de previsión y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidarán con base en el salario devengado por el afiliado. “PARAGRAFO 3. Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor.”

III. LA DEMANDA En cuanto a lo prescrito por el aparte demandado del artículo 5° de la Ley 797

de 2003, el demandante aduce que dicha prescripción legal, al establecer topes máximos a la base de cotización al sistema general de pensiones, viola el principio de solidaridad que es fundamental en el Estado Social de Derecho, especialmente en materia de seguridad social. En tal virtud, desconoce los artículos 1°, 48, 49, 53, 95 numeral 2 y 366 de la Constitución Política. Entrando a explicar el primer cargo por el cual se produciría la violación de estas disposiciones superiores, la demanda indica que el artículo 5° de la Ley que acusa modificó el inciso 5° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 (explica que la Ley 797 señala que modifica el inciso 4°, pero a su parecer el inciso modificado es el 5°), pues estableció como límite de la base de cotización para el sistema general de pensiones el tope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (en adelante SLMM), cuando el limite previsto anteriormente por la norma modificada era de veinte SLMM. Tope este, el de los veinte SLMM, que se mantiene como límite máximo de la base de cotización para el sistema de seguridad social en salud, conforme a lo dispuesto por el artículo 204 del parágrafo 3° de la Ley 100 de 1993. En opinión del actor, con la anterior reglamentación legal vigente “se congeló la base de cotización, tanto en pensiones como en salud, en un tope máximo, no apartándose a dichos sistemas sobre los ingresos que superen dicho tope.” Dado que la seguridad social, conforme lo indican los artículos 48 y 49 superiores, está presidida por los principios de solidaridad y universalidad, que

implican, el primero, que debe darse la ayuda mutua entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el principio del más fuerte hacia el más débil, y el segundo, que el sistema de seguridad debe cobijar a todas las personas sin distinciones de ninguna especie (Ley 100 de 10993 Art. 2°), cuando las normas demandadas establecen topes máximos a la base de cotización a pensiones incumplen dichos principios, pues permiten que el más débil contribuya proporcionalmente más que el más fuerte. Es decir, explica el demandante, “el sacrificio del mayor aporte sólo llega hasta el tope máximo de cotización; de allí en adelante, las cotizaciones ordinarias y las adicionales1 quedan congeladas en el tope máximos.” (nota de pie de página fuera de la cita original) Al parecer del actor, cuando el artículo 48 superior indica que la seguridad social es un servicio público que debe prestarse “en los términos que establezca la ley”, no confiere al legislador la posibilidad de diseñar un régimen que no desarrolle plenamente el principio de solidaridad. En tal virtud, la ley no podría limitar la vigencia de tal principio, como lo hace la disposición acusada, pues antes bien debe propender hacia la optimización de este mandato. Por lo anterior, la demanda aduce que las normas acusadas violan los principios constitucionales de solidaridad, universalidad y la garantía de la seguridad social. Por esa razón solicita que sean declaradas inexequible. Explicando un segundo cargo, la demanda sostiene que las disposiciones que acusa desconocen el derecho a la igualdad, pues al establecer topes máximos a

la base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones, otorgan privilegios injustificados a quienes obtienen salarios elevados. Con lo anterior 1 Se refiere a las cotizaciones adicionales a la básica, que regula el artículo 7° de la Ley 797 de 2003 en los siguientes términos: “Los afiliados que tengan un ingreso mensual igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte adicional de un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización, destinado al fondo de solidaridad pensional, de conformidad con lo previsto en la presente ley en los artículos 25 y siguientes de la Ley 100 de 1993. Los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán un aporte adicional sobre su ingreso base de cotización, así: de 16 a 17 smlmv de un 0.2%, de 17 a 18 smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv, de un 0.6%, de 19 a 20 smlmv, de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1% destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la presente ley.” se desconocen de manera específica los artículos 13, 48, 49 y 53 de la Constitución, pues quienes menos ingresos salariales reciben acaban cotizando más, en términos proporcionales, que quienes reciben más y superan el tope salarial fijado en la Ley. Además, los trabajadores con ingresos que superan el mencionado tope, “ya habían sido beneficiados por las Leyes 100 de 1993 y

797 de 2003 al determinar tarifas proporcionales en lugar de tarifas progresivas”, que dan lugar a la regresividad del sistema. Por todo lo anterior, el actor estima que la limitación introducida por la norma acusada al derecho a la igualdad no supera el test que suele utilizar esta Corporación, en particular por cuanto dicha limitación no era necesaria y tampoco resulta idónea para la obtención de ningún objetivo constitucional, pues “al recibirse menos aportes, el Estado no puede garantizar la seguridad social de la población. El fin de la seguridad social no es proteger a quienes reciben ingresos altos: es proteger a todas las personas sin discriminación y sin privilegios, de acuerdo con el principio de universalidad.” Aliviar las cargas de quienes reciben mayores ingresos no es un objetivo constitucional legítimo, y el sacrificio del derecho a la igualdad no es compensado en forma alguna con ningún beneficio general.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.

En representación de la Academia de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Guillermo López Guerra, quien solicitó a esta Corporación desatender la demanda del accionante. Al parecer de la entidad intervinente “no logra deducirse la alegada violación de los principios de solidaridad y de universalidad que propone el libelista porque las disposiciones legales acusadas establezcan topes máximos a la base de cotización de los trabajadores a la seguridad social, pues la congelación de la base en un tope máximo es una consecuencia normal y lógica del régimen salarial y tributario imperante en el país.” Agrega el ciudadano que interviene en nombre de dicha agremiación, que “el

demandante está confundiendo las obligaciones de los ciudadanos de un país que deben contribuir a prorrata de sus ingresos con lo que el quisiera que la ley hubiera dicho, pero que no podía decirlo, y es que todos contribuyen en escala ascendente, hacia el infinito a subsidiar a los de menores o ningunos ingresos.” Estima que para que los cargos aducidos pudieran ser tenidos en cuenta por esta Corporación, deberían estar sustentados en cálculos actuariales que demostraran que “los montos de las contribuciones están equivocados y deben ser revisados”.

2. Intervención del Ministerio de la Protección Social.

En representación del Ministerio de la Protección Social intervino oportunamente el ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, quien defendió la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En fundamento de tal posición indicó que se oponía a la declaración de inconstitucionalidad, pues los cargos aducidos se fundamentan en “el desconocimiento del actor en cuanto a los mecanismos técnicos y actuariales que rigen al Sistema y que le otorgan sostenibilidad, pues ignora que el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, que a su turno modificó el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 ya corrigió la inequidad que se alega, al limitar el tope máximo de las pensiones a un máximo que oscila entre el 80 % y el 70.5% del ingreso base de liquidación (IBL) en función inversa al ingreso de la persona.” Sostiene también el intervinente que la demanda es inepta, por cuanto se fundamenta no en el contenido de la disposiciones, sino en la interpretación que de las mismas hace el demandante. En efecto, el principio de solidaridad,

estima el interviniente, no carece de limitaciones como lo considera la demanda. Agrega que el legislador cuenta como una amplia libertad de configuración que le permite establecer los parámetros de las cotizaciones, de índole técnica y financiera. De otro lado, sostienen que la norma no vulnera ningún derecho fundamental, pues la seguridad social no es de esta categoría, sino que más bien se erige como un derecho prestacional. Tampoco desconoce otras norma constitucionales, puesto que se limita a establecer “unos topes mínimos y máximos de cotización, que responden a criterios técnicos y actuariales y que determinan la necesidad de fijar tales parámetros.” La solidaridad de los subsistemas de pensiones se ver reflejada, dice la intervención, en diferentes aspectos diversos del monto de las cotizaciones, como la creación de un fondo común en el sistema de prima media, y en las mutualidades constituidas al interior de las compañías de seguros que asumen los riesgos de invalidez y sobre vivencia en el sistema de ahorro individual y solidaridad, también la solidaridad se expresa en los regímenes subsidiados del régimen de pensiones. De otra parte, el tope máximo a las pensiones no debe ser visto como un mecanismo para privilegiar a quienes reciben mayores ingresos, sino que obedece a la necesidad de que las cotizaciones mantengan una relación directa y proporcional al monto de la pensión, como lo establece el inciso final del artículo 5° de la Ley 797 de 2003. En cambio, la interpretación del actor, llevaría a la necesidad de incrementar el monto de las pensiones, “efecto ineludible que se encuentra en el extremo opuesto de las pretensiones de la

demanda.”

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En la oportunidad legal intervino en el proceso de la referencia el Procurador General de la Nación (e), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, para solicitar a la Corte que se inhiba de pronunciarse respecto de la constitucionalidad del inciso 5° y el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, por carencia actual de objeto, y que declare la exequibilidad del inciso 5° y del parágrafo del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, solamente por los cargos analizados.

Antes de abordar el análisis de los cargos, la vista fiscal aclara que el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 modificó el inciso quinto del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, aunque en su encabezado el legislador haya mencionado impropiamente el inciso cuarto. Por tal razón la vista fiscal estima que la Corte solamente debe pronunciarse sobre el contenido normativo del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, e inhibirse en relación con el inciso 5° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Igual solicitud formula respecto del parágrafo 3° del artículo 18 ibidem, pues su texto también fue tácitamente derogado. Aclarado lo anterior, el concepto del Ministerio Público se refiere a la libertad legislativa en materia de seguridad social y al principio de solidaridad en el mismo tema. Al respecto opina que en estas materias al legislador le compete un amplio margen de configuración política, sujeta a los principios de universalidad, eficacia y solidaridad que menciona el artículo 48 superior.

En ejercicio de tal libertad, el legislador en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 fijó los topes máximos del salario base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones, en 25 y 45 salarios mínimos legales mensuales (en este último supuesto con la intervención del Gobierno). Esta potestad legislativa de fijar topes en materia pensional, dice, había sido reconocida por esta Corporación en las Sentencia C-155 de 1997 y T-1016 de 2000. No comparte el señor Procurador la opinión del demandante, según la cual los topes señalados en la Ley desconocen el principio de solidaridad, por cuanto, en su sentir, “no puede afirmarse que los trabajadores que reciban ingresos hasta de 25 salarios mínimos legales mensuales, cuando realizan aportes proporcionales a sus ingresos salariales están subsidiando la pensión de quienes reciben salarios superiores al mencionado monto porque no cotizan en forma proporcional a su salario, por cuanto es una realidad legal que el monto de la cotización tiene una relación directa y proporcional con la pensión”, es decir no es el salario devengado el que determina la cuantía de la pensión, sino que ésta se fija en consideración a los valores cotizados”. Agrega que la fijación de unos límites a la base de la cotización obedece justamente al principio de solidaridad, de manera tal que si se excluyeran tales límites, el sistema se vería obligado a pagar pensiones muy superiores al tope señalado. Agrega que la necesidad de limitar la base de cotización es mayor en el sistema de primera media con prestación definida, en donde trabajador y patrón aportan a un fondo común del que saldrán los recursos para pagar la

mesada pensional. En cuanto al supuesto carácter regresivo que la norma acusada imprime a las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones, la vista fiscal aduce que la cotización no se puede asimilar a una contribución de naturaleza tributaria, sino que es una forma de ahorro obligatorio que le permitirá en un futuro gozar de una mesada pensional. Por ello, “si la limitación en los aportes es correlativa a la limitación en el monto de las pensiones, la exclusión de una parte del salario de la base de cotización no constituye ningún privilegio para los afiliados, por el contrario podría considerarse como una carga adicional en procura de la estabilidad del sistema”. Por lo tanto, el Ministerio Público rechaza el cargo aducido por violación del derecho a la igualdad.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

A. Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de la República.

2. Cuestión previa. La derogatoria del inciso quinto y el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993.

El actor demanda parcialmente dos disposiciones: una es el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, en su numeral 5°; la otra es el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en su inciso 5° y su parágrafo 3°. El pri