CC - C1056-2012

Sentencia C-1056/12

INAPLICACION DEL REGIMEN DE CONFLICTO DE

INTERESES DE CONGRESISTAS CUANDO PARTICIPAN EN DEBATE Y VOTACION DE PROYECTOS DE ACTOS LEGISLATIVOS-Inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2011 Este tribunal encontró que el Acto Legislativo 1 de 2011 sustituye la Constitución en razón de la incompetencia del Congreso para expedirlo, en cuanto: i) garantiza la no sanción de los conflictos de interés en el trámite de los actos legislativos, lo que configura un grave comportamiento contrario a los principios constitucionales; ii) desvirtúa e inutiliza un aspecto o causal de la institución de la pérdida de investidura, mecanismo por excelencia para luchar por la depuración de las costumbres políticas dentro del marco axiológico establecido por la Constitución de 1991, y iii) permite la fácil expedición de otros actos legislativos a través de los cuales se lesionaría la separación de poderes y podrían desmontarse e inutilizarse varias otras importantes instituciones de la carta política. Estas razones conducen a declarar inexequible a partir de la fecha la norma acusada.

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación

TEORIA SOBRE VICIOS DE COMPETENCIA Y SUSTITUCION

DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PODER DE REFORMA O DE REVISION-Peligros El control constitucional del poder de reforma o de revisión comporta dos graves peligros: la petrificación de la Constitución y el subjetivismo del juez

constitucional. El primero consiste en que la misión del juez constitucional de defender la Constitución termine por impedir que ésta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un país. Esto sucede cuando las reformas constitucionales - debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la función de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional – son percibidas como atentados contra el diseño original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constitución en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminación de los principios constitucionales más básicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constitución, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, también legítimas, que no son opuestas al diseño original, así lo reformen. 2 JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios fijados en la jurisprudencia constitucional/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Mecanismos destinados a restringir su análisis/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/JUICIO DE SUSTITUCION-Técnica de control a partir de premisas La sentencia C-288 de 2012 efectuó una reseña de las principales precauciones que desde su origen han rodeado la aplicación de esta tesis en busca de superar las referidas dificultades, garantizando la restricción de este análisis y evitando el posible desbordamiento de las competencias de la Corte a ese respecto, las que en tal medida se erigen en pautas o reglas para su aplicación. Se trata de

tres distintos mecanismos, que en esta decisión fueron denominados como: i) cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, ii) necesidad de conservar la precisión conceptual sobre la materia y iii) sujeción a una metodología particular para adelantar el juicio de sustitución. El primero de ellos tiene que ver con la ya comentada necesidad de que el ciudadano que intente la acción de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio del texto superior desarrolle y satisfaga una carga argumentativa considerablemente superior a la usual. Esta exigencia, que en no pocos casos ha conducido a la adopción de decisiones inhibitorias frente a demandas que contenían cargos estructurados a partir de esta tesis, pese a la aplicación del principio pro actione, pretende garantizar que la sola existencia de esta posibilidad de control no se traduzca en el frecuente e injustificado cuestionamiento ciudadano a la labor que el constituyente secundario hubiere cumplido en legítimo ejercicio de sus competencias, circunstancia que se presume, y que en consecuencia debe ser debidamente desvirtuada por el actor. Por su parte, la llamada precisión conceptual sobre el juicio de sustitución alude a la ya comentada circunstancia según la cual este análisis debe diferenciarse plenamente de un control material sobre el contenido del acto reformatorio, pues como es evidente, la Corte no puede ejercer en estos casos un control de esta naturaleza, por al menos dos razones, una de orden práctico y otra de carácter jurídico. La primera de ellas tiene que ver con la real imposibilidad de adelantar ese tipo de control, pues contrario a lo que ocurre cuando a través de esta acción se cuestiona un texto

de carácter legal, en el caso de las reformas constitucionales un control material supondría la confrontación de dos normas que en realidad tienen un mismo nivel jerárquico-normativo, lo que de suyo resulta imposible, además de que, como ya se mencionó, los contenidos del acto reformatorio serían por definición distintos y en tal medida opuestos a los del precedente texto constitucional. La segunda razón, de carácter jurídico, es el hecho de que el artículo 241 expresamente excluye la posibilidad de control material por parte de esta corporación sobre las reformas constitucionales, al restringir ese análisis a los posibles vicios de procedimiento en su formación. A partir de esta circunstancia, la Corte debe rechazar la demanda, o en su caso emitir una decisión inhibitoria si la hubiere admitido, en los casos en que se advierta con claridad que lo pretendido por el actor es realmente un control material de las nuevas disposiciones contenidas en el Acto Legislativo atacado. Con todo, la Corte ha puntualizado que esta regla no impide otro tipo de análisis que en realidad es diferente, y que consiste en que previamente a resolver cargos de 3 sustitución de la carta política el tribunal constitucional examine abstractamente el contenido del acto de reforma y explore su posible impacto e implicación, lo que usualmente resulta necesario para poder apreciar si en efecto la reforma que ha sido aprobada causa una sustitución constitucional, a partir de lo cual deba concluirse que no existía competencia para proceder a su expedición, vicio de trámite que según lo explicado, la tornaría en inexequible. Por último, la tercera restricción establecida por esta Corte con miras a evitar

el desborde de esta facultad de control tiene que ver con la necesidad de que los cargos que se propongan en desarrollo de esta doctrina apliquen la metodología que la jurisprudencia ha denominado precisamente el test de sustitución, el cual consta de tres pasos o premisas, explicados de manera reiterada en varias de sus más recientes decisiones, entre ellas en las ya citadas sentencias C-588 de 2009, C-574 de 2011 y C-288 de 2012. La jurisprudencia ha señalado que los tres pasos a que se ha hecho referencia se denominan premisa mayor, premisa menor y premisa de síntesis, siguiendo la forma de un silogismo: La primera de ellas debe presentar aquel(los) aspecto(s) esencial(es) de la Constitución que el demandante estima que han sido afectados por la reforma adoptada. La segunda contiene los nuevos aspectos introducidos por esa reforma, que en tal medida reemplazarían aquellos elementos afectados. Y por último, la llamada premisa de síntesis debe enunciar la conclusión conforme a la cual unos y otros elementos resultan abiertamente incompatibles, lo que permite afirmar que se ha producido una sustitución de la Constitución, para lo cual el órgano que tiene el poder de reformar carecería de competencia. TEST DE EFECTIVIDAD-Jurisprudencia constitucional CONSTITUCION POLITICA-Elementos característicos/CONSTITUCION POLITICA-Elementos fundantes del Estado/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL-Criterio determinante de las decisiones públicas/PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL Y JUSTICIA Y BIEN COMUN-Parámetros constitucionales

que condicionan las actuaciones de los servidores públicos y particulares Pueden considerarse relevantes para el caso tres elementos característicos del texto superior de 1991, íntimamente relacionados entre sí: el primero de ellos es el principio democrático, contenido de manera concordante en el preámbulo y en el artículo 1° del texto superior, conforme al cual las decisiones públicas deben ser adoptadas según lo que convenga o interese al pueblo, que conforme al artículo 3° ibídem, es el titular de la soberanía y el origen del poder público; el segundo, la prevalencia del interés general, mencionado por el artículo 1° como uno de los elementos fundantes del Estado, y la justicia y el bien común, que conforme al artículo 133 deben motivar las actuaciones de las corporaciones públicas, parámetros que en tal medida condicionan la totalidad de la actuación, tanto de los servidores públicos como de los particulares; y por último, el principio de separación de poderes, enunciado por el artículo 113 y desarrollado en forma detallada especialmente por las disposiciones contenidas en los Títulos V a VIII de la misma obra, principio que según su nombre lo 4 indica, y en directa concordancia con el anterior, busca evitar la concentración del poder y de las decisiones públicas en unos mismos sujetos, así como garantizar el mutuo control entre los servidores públicos, con el ánimo de promover, potenciar y llevar a su plenitud los valores democráticos. La importancia sin igual de estos tres elementos dentro de nuestro modelo constitucional en ningún caso podría resultar exagerada, como tampoco la íntima conexión existente entre ellos, tal como lo demuestran los amplios desarrollos que al respecto ha vertido la jurisprudencia de esta corporación.

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERESImportancia/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Sistema de frenos y contrapesos PODER DE REFORMA CONSTITUCIONALLímites/CONSTITUCION POLITICA-Mecanismos de reforma y concepto de rigidez constitucional JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios fijados por la jurisprudencia para determinar si en razón a su contenido, algunas reformas constitucionales configuran una verdadera sustitución de la Constitución/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCIONEstudio a partir del método histórico, literal o semántico, teleológico y sistemático CONFLICTO DE INTERESES DURANTE TRAMITE DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia Constitucional/CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTASElementos para que se configure pérdida de investidura

INAPLICACION DEL REGIMEN DE CONFLICTO DE

INTERESES DE CONGRESISTAS CUANDO PARTICIPAN EN EL DEBATE Y VOTACION DE PROYECTOS DE ACTOS LEGISLATIVOS-Afectación del principio democrático

Referencia: expedientes D-9131, D-9136 y

D-9146 Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.

Actores: Héctor Germán Ramírez Gasca

5 Lorena Parrado Prieto y otros Álvaro Orduz Sánchez y otro

Magistrado sustanciador:

NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 1° del artículo 241 de la

Constitución Política, los ciudadanos Héctor Germán Ramírez Gasca (expediente D-9131), Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebastián Mantilla Blanco y Javier Darío Coronado Díaz (expediente D-9136) y Álvaro Orduz Sánchez y Marco Manuel Rodríguez Sua (expediente D-9146) presentaron ante esta corporación sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”. Mediante auto de junio 19 de 2012 el Magistrado sustanciador admitió esas demandas y ordenó fijar en lista el presente asunto y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. En esa misma decisión se ordenó comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República y Presidente del Congreso. También se extendió invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad

DEJUSTICIA, al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al Consejo de Estado por conducto de su Presidente y a las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, del Norte, Industrial de Santander y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad del precepto demandado. Cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA

6 El siguiente es el texto de la norma acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 48.086 del 31 de mayo de 2011: “ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011 (mayo 31) Diario Oficial No. 48.086 de 31 de mayo de 2011 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. Adiciónese el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política, con el siguiente inciso que será el primero: La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de actos legislativos. (…) (…) (…) (…) El Presidente del honorable Senado de la República,

ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.

REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 31 de mayo de 2011. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro del Interior y de Justicia, 7

GERMÁN VARGAS LLERAS.”

III. LAS DEMANDAS 3.1. Del ciudadano Héctor Germán Ramírez Gasca (Expediente D-9131) Este actor formuló dos distintos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011 sustentados en la posible infracción de los artículos 2°, 374, 133 y 183 de la Constitución.

El demandante afirma que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer sobre este tipo de demandas a partir de lo establecido en los artículos 374 y 379 de la carta política, pues el primero le asigna al Congreso el poder de reformar la Constitución Política, pero no el de sustituirla, mientras que el segundo encarga a este tribunal de velar porque el constituyente derivado respete los requisitos establecidos en el Título XIII de la misma, el primero de los cuales sería el de obrar dentro de sus propios límites competenciales. Agrega que esta posibilidad ha sido reconocida por la misma Corte en varias decisiones, entre ellas las sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005 y C-588 de 2009.

De manera general, explica que en este caso el Congreso ha modificado sus propias competencias de una forma tal que afecta la identidad del modelo político establecido en la Constitución de 1991, definido como un Estado de derecho liberal y democrático y como Estado social de derecho. Esa alteración radicaría: i) en el hecho de que se amplía la posibilidad de reformar la Constitución al eliminar la prohibición de participar en esas reformas para quienes se encuentren incursos en conflictos de interés respecto del contenido del eventual cambio constitucional, y ii) en que se modifica también el régimen de pérdida de investidura haciéndolo más laxo, por cuanto ya no se aplicará para sancionar a quien incurra en conflicto de interés frente a tales situaciones. El primer cargo de esta demanda sostiene que el régimen de conflictos de interés de los congresistas forma parte de la arquitectura constitucional en cuanto por esa vía se establecen limitaciones al ejercicio de las funciones de aquéllos y, en consecuencia, de las competencias del Congreso que son parte de la estructura institucional. En relación con este tema señala que el artículo 133 de la Constitución Política establece que los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común, lo cual sería reiteración del principio establecido en su artículo 1°, según el cual uno de los principios fundamentales del Estado colombiano es la prevalencia del interés general. Seguidamente, destaca la importancia que estos elementos tienen dentro de la Constitución de 1991, mediante transcripción parcial del texto de algunas actas y ponencias de la Asamblea Constituyente de ese año, en las que se destacaba la necesidad de reformar las costumbres políticas frente al

gran desprestigio que en ese momento tenía el Congreso de la República. 8 Explica que ante esa situación se propusieron como remedio instituciones tales como un estricto régimen de conflictos de interés, y junto con él la pérdida de investidura, como drástica sanción para quienes violaren esas reglas, las cuales quedaron consagradas en los artículos 182 y 183 del texto superior. En la misma línea, cita varias providencias de esta corporación1 y del Consejo de Estado2 en las que se exalta la importancia de esos dos instrumentos como mecanismos que permiten garantizar la supremacía del interés general y el deber de los congresistas y representantes del pueblo de actuar del modo que mejor convenga al bienestar de la sociedad. A partir de ello insiste en el carácter de elemento axial que esas instituciones tienen dentro de la estructura de la Constitución de 1991, pues con su aplicación se busca evitar la prevalencia del interés privado sobre el público que de otro modo podría presentarse. El actor resalta que el cambio así introducido facilita gravemente la posibilidad de que se reforme la Constitución en directo beneficio de personas y sectores específicos, más que en el de la sociedad en su conjunto. A partir de esto concluye señalando que el Congreso no puede, como lo habría hecho al aprobar el Acto Legislativo ahora demandado, desmontar ni afectar tan sensiblemente instituciones que como el régimen de conflicto de intereses o las inhabilidades e incompatibilidades, buscan preservar la vigencia de los valores democráticos de la Constitución, entre ellos la prevalencia del bien común y el interés general. En desarrollo del segundo cargo el actor se refiere a la procedencia de los

impedimentos y recusaciones por conflictos de interés durante el trámite de reformas constitucionales ante el Congreso de la República. A este respecto, refuta el planteamiento contenido en la exposición de motivos y las ponencias presentadas durante el trámite del proyecto que antecedió a la aprobación del acto legislativo acusado, según el cual tales conflictos son de muy escasa ocurrencia en la tramitación de reformas constitucionales, pese a lo cual, la latente posibilidad de ser cuestionados frente a la supuesta configuración de un conflicto de este tipo, y de ser por esa razón objeto de una acción de pérdida de investidura, implicaban para los congresistas un pesado impedimento para obrar con libertad y autonomía dentro de este tipo de actuaciones. Sobre este tema, el demandante explica que la misma sentencia C-1040 de 2005, que según se entiende, habría sido la primera en referirse a la supuesta baja frecuencia de estas situaciones, reconoce la posibilidad de que ellas se presenten, razón por la cual no tendría justificación que el mismo Congreso establezca una regla conforme a la cual se asuma que tales conflictos son de imposible ocurrencia. A este respecto cita también uno de los salvamentos de 1El actor cita entre otras las sentencias T-461 de 2003 y C-1040 y T-1285, ambas de 2005. En relación con la sentencia C-1040 de 2005 el actor realiza además transcripciones parciales de algunas de las intervenciones de autoridades y ciudadanos que antecedieron al pronunciamiento de la Corte Constitucional, e incluso de salvamentos y aclaraciones de voto frente a esta misma sentencia. 2 Cita dos decisiones de la Sala Plena del Consejo de Estado de fechas 27 de julio de 2010 y

11 de abril de 2011, dictadas dentro de procesos de pérdida de investidura, en las que se destacan las características y la importancia constitucional de esta institución. 9 voto a la referida sentencia3, así como intervenciones de algunos congresistas que durante el trámite de ese proyecto se manifestaron contra ese razonamiento, pese a lo cual las cámaras dieron su aprobación a este Acto Legislativo, al considerar que simplemente se trataba de remover, de manera legítima, un obstáculo que estorbaba el libre ejercicio de las funciones del Congreso. A partir de estas consideraciones, plantea el actor que con esta modificación se estaría desconociendo la intención del constituyente primario de 1991, que fue consolidar un severo y exigente sistema de control frente a la actuación de los representantes de la sociedad, que es la función que cumplen los congresistas. Señala que la pérdida de investidura de la cual trata el artículo 183 superior es así una pieza fundamental dentro del andamiaje constitucional colombiano, razón por la cual, una reforma que como esta, debilita y relativiza dicha institución, al establecer una tan grave excepción a su aplicación, implica una sustitución de elementos esenciales de la Constitución Política. Por último, asegura el demandante que una reforma constitucional con este contenido no solo afecta aspectos esenciales de la Constitución, sino que además va en contravía del cumplimiento de importantes compromisos internacionales adquiridos por Colombia en relación con la lucha contra la corrupción. En esta medida, cita algunas disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada por la Asamblea General de ese organismo en octubre 31 de 2003 e incorporada al derecho interno

colombiano mediante Ley 970 de 2005. En relación con el mismo tema, incluye también algunas citas del fallo C-172 de 2006 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) mediante la cual esta corporación adelantó el trámite de revisión automática de ese tratado y de su ley aprobatoria, en las que se efectuaron reflexiones que demostrarían la presencia e importancia de los elementos constitucionales que en este caso se consideran sustituidos por el Acto Legislativo acusado. 3.2. De los ciudadanos Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebastián Mantilla Blanco y Javier Darío Coronado Díaz (Expediente D-9136) Estos ciudadanos, quienes se identificaron como miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, formularon un único cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de este Acto Legislativo, basado en la violación de los límites establecidos para el ejercicio del poder de reforma de la Constitución, lo que implica falta de competencia del Congreso para expedir una norma de este contenido. Sostienen que esa situación genera la infracción del artículo 374 superior, que se refiere al aludido poder de reforma. En sustento de ese cargo, los actores presentan las siguientes consideraciones: 3Específicamente el del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra. 10 Según aducen, la aprobación del Acto Legislativo 1 de 2011 causa la sustitución de un eje definitorio de la identidad de la Constitución de 1991, que es el principio conforme al cual toda actuación de las autoridades debe apuntar al logro del interés general y no del personal. En relación con esta afirmación se

detienen previamente a explicar que desde la sentencia C-551 de 2003, esta Corte ha admitido y reiterado la diferencia existente entre una reforma a la Constitución y la sustitución de la misma, distinción que estaría fundada en el texto del artículo 374 superior, que expresamente se refiere a la posibilidad de reforma. En este punto mencionan también los pasos o etapas que comprende el análisis que el juez constitucional debe llevar a cabo a efectos de determinar si en un caso concreto ha habido sustitución o reforma de la Constitución. Los demandantes sostienen que en este caso se reúnen los elementos que demuestran la sustitución del texto constitucional en un punto concreto, ya que: i) esta reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución; ii) ese elemento esencial reemplaza aquel originalmente adoptado por el constituyente; iii) esos dos elementos son opuestos o integralmente diferentes al punto que resultan incompatibles. A continuación explican las razones que demostrarían cada uno de estos tres aspectos. En esa línea, los actores señalan que este Acto Legislativo tiene por efecto legitimar la actuación de los congresistas que participen en el trámite de reformas constitucionales estando incursos en situaciones de conflicto de interés, al liberarlos de las consecuencias sancionatorias que antes de la vigencia de esta norma hubieren afrontado por una actuación de ese tipo. Según sostienen, con esto resulta desplazado el principio constitucional conforme al cual toda actuación de las autoridades debe propender por el interés general y no por el particular, postulado que no admitía excepción alguna, lo que ahora sí resultará posible, por cuanto los congresistas podrán tomar parte en una

actuación tan trascendente como lo es una reforma constitucional, sin que resulte relevante que de ésta pueda derivarse beneficio para ellos y/o para personas cercanas a ellos. Para resaltar la importancia de este principio dentro del texto superior incluyen transcripciones parciales de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, así como de pronunciamientos de esta corporación, entre ellas de la citada sentencia C-1040 de 2005, en la que también la Corte habría aceptado que, aunque de manera excepcional, es factible la ocurrencia de conflictos de interés en estos casos. Por último, resaltan la incompatibilidad existente entre esa regla general y tan importante excepción, circunstancia que terminaría de acreditar la alegada sustitución constitucional. Como segundo aspecto que determinaría la inexequibilidad del Acto Legislativo atacado, señalan estos ciudadanos que el constituyente derivado, como poder constituido que es, no puede modificar libremente las normas que rigen los procedimientos de reforma a la Constitución. Esta tesis es también respaldada con citas parciales de jurisprudencia de este tribunal4, de decisiones en las que 4La demanda cita en relación con este aspecto las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-572, C-816, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181, C-472, C-740 y C-986 de 2006, C153 y C-293 de 2007, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-574 de 2011. 11 se habría destacado el carácter no soberano sino subordinado de la función

constituyente secundaria. Sin embargo, resaltan los demandantes que si bien la Corte se ha referido con frecuencia a la prohibición de sustituir la Constitución, este no es el único criterio que debe observarse al ejercer esta función, pues también existe lo que denominan los límites formales implícitos, que son los que, según afirman, se habrían transgredido en este caso. Este último aspecto se sustenta también en citas doctrinales5 a partir de las cuales se plantea la necesidad de que los cambios normativos se realicen a partir de la existencia de un punto de referencia de mayor jerarquía normativa, lo que, según se reconoce, resulta problemático cuando los preceptos que se modificarían son de nivel constitucional. Desde esta premisa, la conclusión sería que la alteración de los procedimientos de reforma es un tema que no estaría librado a la decisión del mismo órgano que habitualmente realiza tales reformas, sino que estaría reservado a una instancia superior, que para el caso, y según los desarrollos jurisprudenciales de este tribunal, no sería otra que una Asamblea Constituyente, convocada de conformidad con lo previsto en el actual artículo 376 con el expreso propósito de expedir una nueva Constitución. A partir de esta reflexión, concluyen los actores que este Acto Legislativo es contrario al actual artículo 374, en la medida en que al cambiarse a través de él los procedimientos de modificación del texto superior, dicha decisión no podría ser asumida como una reforma constitucional, que es la única competencia atribuida al Congreso por esta norma. 3.3. De los ciudadanos Álvaro Orduz Sánchez y Marco Manuel

Rodríguez Súa (Expediente D-9146) Estos actores sostuvieron que el artículo 1° del Acto Legislativo acusado es inconstitucional por infringir los artículos 2° y 374 de la Constitución Política, ya que mediante su aprobación, el Congreso de la República habría abierto la puerta para legislar en su propio beneficio, al poder hacerlo sin atender a la posible configuración de conflictos de interés en cabeza de sus integrantes. Estos ciudadanos señalan que el régimen sobre conflictos de interés y pérdida de investidura constituye un eje fundamental del articulado constitucional, que ha sido gravemente afectado con la expedición de esta norma, pues a través de esta permisión se ponen en riesgo valores tales como la transparencia, la legitimidad, la confianza de la ciudadanía en sus representantes y la responsabilidad de los servidores públicos, además de lo cual se contraría el mandato de que los congresistas representen al pueblo y actúen consultando la justicia y el bien común. Por lo anterior co