CC - C1070-2002

Sentencia C-1070/02

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de concepto de vulneración REGIMEN DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Prohibición de las loterías de carteles y después de la Constitución de 1991 REGIMEN DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Fecha de creación de monopolio

MONOPOLIO EN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Actividades

MONOPOLIO EN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Actividades incluidas MONOPOLIO EN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Modalidades MONOPOLIO EN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Mera causalidad como factor determinante para modalidad MONOPOLIO EN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Potestad preferente del legislador en modalidades que lo conforman

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Amplitud en reglamentación

JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Elementos

ESFERODROMO COMO JUEGO DE SUERTE Y AZAR

JUEGO DE ESFERODROMO EN MONOPOLIO DE SUERTE Y AZAR MONOPOLIO-Distinción entre establecimiento y aplicación MONOPOLIO EN JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Realización por particulares de acuerdo con ley propia

Referencia: expediente D-3974

Norma Acusada: Artículos 1°, 4° (parcial), 32 (parcial) y 34

(parcial) de la Ley 643 de 2001

Demandante: Luis Miguel González

Morales 2

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA

ESPINOSA

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Luis Miguel González Morales presentó acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 643 de 2001. La demanda fue inadmitida por el magistrado sustanciador por medio de auto del once (11) de abril de 2002. El demandante corrigió la demanda dentro del término concedido y la limitó a los artículos 1°, 4°, 32 y 34 de la ley mencionada. La demanda fue admitida por medio de auto del dos (02) de mayo de 2002 en el entendido de que "al menos uno de los argumentos formulados por el demandante en la presentación y en la corrección de la demanda, reúne los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991". Adicionalmente se ordenó en dicho auto la práctica de pruebas.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas, así: Artículo 1°. Definición. El monopolio de que trata la presente ley se define como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar,

administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación. Artículo 4°. Juegos prohibidos y prácticas no autorizadas. Solo podrán explotarse los juegos de suerte y azar en las condiciones establecidas en la ley de régimen propio y de conformidad con su reglamento. La 3 autoridad competente dispondrá la inmediata interrupción y la clausura y liquidación de los establecimientos y empresas que los exploten por fuera de ella, sin perjuicio de las sanciones penales, policivas y administrativas a que haya lugar y el cobro de los derechos de explotación e impuestos que se hayan causado. [se subraya lo demandado] Artículo 32. Juegos localizados. Son modalidades de juegos de suerte y azar que operan con equipos o elementos de juegos, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condición necesaria para poder apostar, tales como los bingos, videobingos, esferódromos, máquinas tragamonedas, y los operados en casinos y similares. Son locales de juegos aquellos establecimientos en donde se combinan la operación de distintos tipos de juegos de los considerados por esta ley como localizados o aquellos establecimientos en donde se combina la operación de juegos localizados con otras actividades comerciales o de servicios. [se subraya lo demandado] Artículo 34. Derechos de explotación. Los concesionarios u operadores

autorizados para la operación de juegos localizados pagarán a título de derechos de explotación las siguientes tarifas mensuales: […] Mesa de Casino (Black Jack, Póker, Bacará, Craps, Punto y banca, Ruleta): 4 SMMLV Otros juegos diferentes (esferódromos, etc.): 4 SMMLV [se subraya lo demandado] […]

III. LA DEMANDA El actor sostiene que las normas acusadas vulneran los artículos 58, 95 numeral 9° y 336 de la Constitución por los argumentos que se resumen a

continuación:

1. Sostiene que el artículo 1° de la Ley 643 de 2001 vulnera el inciso primero del artículo 336 de la Constitución, según el cual "[n]ingún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico con una finalidad de interés público social y en virtud de la ley".

En esta oportunidad "[...] se le olvidó a los legisladores establecer el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, pues el vocablo establecer [...] significa crear, fundar, instituir, ordenar o decretar [...]. En el artículo 1° de la Ley 643 de 2001, que debía haber establecido nuevamente el monopolio rentístico, es decir, creado, se limitó a definir el monopolio, colocó el nombre de la criatura sin haberla creado". Más adelante sostiene: "Por ser una ley de 1 régimen propio su contenido no hace relación a las leyes anteriores o conexas por cuanto las excluye y toda su fuerza para mandar, ordenar, permitir y 1 Cfr. folio 147 del expediente. 4 castigar, esta en la misma ley, siendo el argumento principal de la violación de

la ley, haber aprobado la Ley 643 de 2001, en especial el artículo 1°. Sin haber establecido el Monopolio Rentístico para luego definirlo y asignarle las funciones que en él se contemplan". 2

2. Afirma que el artículo 4° de la Ley 643 de 2001 vulnera el inciso segundo del artículo 336 de la Constitución según el cual "La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad lícita".

Señala que así la Corte reconozca que la Ley 643 de 2001 creó el monopolio de los juegos de suerte y azar, en todo caso se verá obligada a reconocer que no podía ser aplicada porque no ha indemnizado aún a quienes fueron privados de la explotación de estos juegos. De esta manera, se desconoce también la garantía que brinda el artículo 58 de la Constitución a los derechos adquiridos. Considera que "[l]a expresión plenamente indemnizados, expresión endógena del artículo 336 del inciso 2° de la CN, conlleva a analizar que no se trata solamente de expropiar el juego con su establecimiento, sino que al entrar el monopolio a determinar la forma de operación, a imponer las normas establecidas en la Ley y a fijar impuestos y contribuciones, se disminuyen los ingresos para el propietario del establecimiento y por tanto se afecta íntegramente el patrimonio personal, familiar y de las familias trabajadoras, en ninguna parte se puede concebir que el solo hecho de quedar privado del ejercicio de una actividad lícita conlleva a la plena indemnización, esta

expresión tiene que ver con la disminución de los ingresos que genera el imperio del monopolio para todas las personas que viven de la operación del establecimiento comercial o de la realización de la actividad lícita". 3 Dice que para demostrar este punto, anexa a la demanda copia de un acto administrativo en el que se ordenó el cierre de dos establecimientos "hecho que hizo ETESA con fundamento en el poder del Monopolio Rentístico con base en la Ley 643 de 2001 y fueron abiertos nuevamente porque se les sustentó que para que la Ley entrara a operar, debían indemnizar previamente, pues el cierre conlleva la privación de un derecho lícito, además que no era juego de Suerte y Azar, sino de Habilidad y Destreza que estaba tributando por impuesto de juegos al Distrito Capital". 4

3. Asevera que el artículo 32 de la Ley 643 de 2001 vulnera el inciso segundo del artículo 58 de la Constitución, según el cual "Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni violados por leyes posteriores". 5 2 Cfr. folio 147 del expediente. 3 Cfr. folio 150 del expediente. 4 Cfr. folio 150 del expediente. 5 Cfr. folio 151 del expediente.

5 Señala que los esferódromos son juegos cuya naturaleza no es de suerte y azar sino de suerte y habilidad, tal como lo reconoció el Consejo de Estado Sentencia del 26 de mayo de 1961. De esta manera, "[...] al incluirlo en el

Monopolio Rentístico, se le cambia la naturaleza del juego y por tanto su propietario, pues los juegos de suerte y azar, son de explotación exclusiva de la Nación y los juegos de suerte y habilidad son de explotación de los particulares". Por ello, "[...] al incluir el juego de Esferódromo como juego de suerte y azar, se quita su esencia de derecho privado, de naturaleza particular, se limita su existencia en el tiempo y se le impide la subsistencia a las familias que viven de su operación, siendo por todo ello violatorio del artículo 58 de la Constitución Colombiana". 6

4. Argumenta que el artículo 34 de la Ley 643 de 2001 vulnera el numeral 9° del artículo 95 de la Constitución, según el cual corresponde a las personas y a los ciudadanos "[c]ontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad".

Sostiene que el artículo 34 acusado rompe una tradición en virtud de la cual los juegos de suerte y azar han sido gravados de tiempo atrás con el 10% de los ingresos que generan. Señala también que la expresión acusada contraviene el principio de equidad porque fija para los esferódromos la misma tarifa que para las máquinas electrónicas, a pesar de que el costo de un esferódromo es de dos millones de pesos mientras que el de una máquina electrónica asciende incluso a los diez millones de dólares.

IV. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE En el auto admisorio de la demanda, la Corte solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales (DIAN) que informaran a esta Corporación sobre los siguientes puntos: i) si el monopolio de juegos de suerte y azar dejó de existir antes de la expedición de la Ley 643 de 2001 y que si, por lo tanto, era necesario que ésta lo creara nuevamente; ii) si las personas privadas de tales actividades fueron indemnizadas antes de que la Ley 643 de 2001 fuera aplicada; iii) cuál es el costo de las mesas de juego de casino y de los esferódromos; iv) cuál es la diferencia entre los juegos de suerte y azar y los juegos de suerte y habilidad y si los esferódromos son un juego de suerte y azar o son un juego de suerte y habilidad. La DIAN respondió dentro del término la solicitud de pruebas enviada por esta Corporación e informó que, por tratarse de rentas de las entidades territoriales y no de la Nación, esa dependencia no era competente para dar respuesta a los interrogantes formulados. El subdirector de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió dentro del término la solicitud de 6 Cfr. folio 152 del expediente. 6 pruebas enviada por esta Corporación e informó lo siguiente: i) La Constitución de 1886, que había declarado el monopolio de las loterías a favor del Estado, fue objeto de desarrollo por las leyes 64 de 1923 y 12 de 1932. Posteriormente se estableció el monopolio de las apuestas permanentes por medio de la Ley 1ª de 1982 y el Decreto Legislativo 386 de 1983; ii) "La Ley 643 no es originaria en la declaratoria del Monopolio de los Juegos de Suerte

y Azar, ella no crea, no establece el monopolio, sólo reorganiza lo relativo a la organización, administración, operación y explotación, fiscalización y control de cada uno de los juegos de suerte y azar"; iii) El Ministerio de Hacienda y 7 Crédito Público ignora el costo de las mesas de juegos de casino y de las de esferódromos. No obstante, anexa un estudio en el que se hace referencia al estudio de costos de los casinos y de otras actividades relacionadas con los juegos de suerte y azar; iv) El artículo 5° de la Ley 643 de 2001 define los juegos de suerte y azar en los siguientes términos: "Para los efectos de la presente ley, son de suerte y azar aquellos juegos en los cuales, según reglas predeterminadas por la ley y el reglamento, una persona, que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar, a otra persona que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad".

V. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Este Ministerio intervino por medio de apoderada para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.

La interviniente desarrolla los cargos contenidos en la demanda y procede al estudio de constitucionalidad de cada uno de ellos en los siguientes términos: (i) sostiene que la Ley 643 de 2001 se limita a modificar y a unificar la

legislación existente sobre juegos de suerte y azar, de manera que mal podría una ley crear lo que ya había sido creado; (ii) señala que "[...] no se presenta ninguna violación constitucional porque como se aludió anteriormente el Monopolio había sido creado con la Ley 10 de 1990 y quienes hubieran visto sus derechos vulnerados tenían que haber solicitado las indemnizaciones en vigencia de dicha ley, por cuanto ésta fue la que creó el monopolio; es decir, con la expedición de la Ley 643 de 2001 no se presenta la privación del ejercicio de una actividad económica lícita, por lo que no está llamado a prosperar dicho cargo [el segundo]"; (iii) afirma que, de acuerdo con el 8 artículo 5 de la Ley 643 de 2001, es claro que el esferódromo es un juego de suerte y azar "[...] por cuanto reúne las condiciones para determinarse como tal señaladas en la norma citada, puesto que hay una persona que actúa en 7 Cfr. folio 182 del expediente. 8 Cfr. folio 486 del expediente. 7 calidad de jugador, paga por el derecho de participar, al igual que realiza una apuesta y recibe a cambio un premio en dinero o en especie cuando acierta, por lo tanto no hay lugar a ser excluidos de los juegos de suerte y azar por estar insertos dentro de los condicionamientos estipulados en la ley; en consecuencia no está llamado a prosperar el tercer cargo argüido por el actor, puesto que no se presenta ninguna violación constitucional"; y (iv) el 9 legislador se limitó a establecer unas tarifas a los concesionarios de los juegos de suerte y azar, proporcionales a las actividades realizadas.

2. Intervención del Ministerio de Salud Este Ministerio intervino por medio de apoderado para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.

El interviniente cita un aparte de la exposición de motivos que acompañó el proyecto de ley que dio origen a la Ley 643 de 2001 en el cual se señalan los beneficios de la iniciativa respecto de las finanzas de las entidades territoriales. Menciona también varios fallos de la Corte Constitucional en los que se analizan las características de los monopolios estatales y el margen de configuración del que dispone el legislador respecto de los recursos obtenidos. Por último, señala que "el demandante, en el Capítulo 'Concepto de la Violación', se limita a transcribir y realizar un comentario sobre el juego denominado Esferódromo, sin que la demanda de inexequibilidad cumpla con la obligación de precisar con claridad las razones o motivos que respaldan la solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas" . Con base en ello aduce 10 que la demanda de la referencia no cumple con los requisitos del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación solicitó en su concepto que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.

Luego de analizar los cargos formulados en la demanda, el Procurador señala que corresponde analizar los siguientes problemas jurídicos: i) si era necesario que el artículo 1° acusado "creara el monopolio rentístico de juegos de suerte y azar" y "si el artículo 4° acusado ha debido consagrar la indemnización

11 previa a que hace referencia el inciso 2º del artículo 336 de la Constitucional y si por esa misma vía se desconocieron los derechos adquiridos de que trata el artículo 58 del mismo texto supralegal" ; ii) si podía el artículo 32 acusado 12 incluir los esferódromos sin desconocer el artículo 58 de la Constitución; iii) si la tarifa que contempla el artículo 34, numeral 3º para la explotación de los esferódromos es contraria a los principios de justicia y equidad. 9 Cfr. folio 487 del expediente. 10 Cfr. folio 540 del expediente. 11 Cfr. folio 546 del expediente. 12 Cfr. folio 546 del expediente. 8

1. La Vista Fiscal señala que si bien los monopolios rentísticos implican una restricción a la iniciativa privada y a la libertad económica, se encuentran justificados en tanto que son una fuete de recursos que se destina a fines de interés público.

Sostiene que la Ley 64 de 1923, “Sobre Loterías”; la Ley 12 de 1932, “Sobre autorizaciones al gobierno para obtener recursos extraordinarios”; el Decreto 1222 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”; el Decreto Legislativo 386 de 1983 “Por la cual se crean nuevas fuentes de financiación para los servicios seccionales de salud a través de la autorización de un Juego de Apuestas, y la Ley 10 de 1990 “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones” son antecedentes que permiten observar que de tiempo atrás el

Estado colombiano ha tenido el monopolio de los juegos de suerte y azar, de manera que el mismo fue creado con anterioridad a la expedición de la Ley 643 de 2001. En el mismo sentido, observa que el artículo 336 de la Constitución hace referencia a la organización control y explotación de los monopolios e indica que los recursos obtenidos con base en el de juegos de suerte y azar serán destinados exclusivamente a la salud, lo cual "nuevamente reafirma que el objeto de esta ley es fijarle un régimen propio al monopolio de juegos de suerte y azar, y no el de crearlo, pues se repite: éste ya estaba creado. De allí que tampoco la ley de la referencia tuviera que ocuparse de la indemnización a la que alude el inciso 2º del artículo 336 de la Carta. En este mismo sentido, ha de entenderse que el artículo 4º demandado no está expropiando a los particulares de ningún derecho adquirido, ese precepto indica únicamente que cuando los juegos de suerte y azar se exploten por fuera de los parámetros fijados por la Ley 643 de 2001, la autoridad competente puede disponer la inmediata interrupción y la clausura y liquidación de dichas empresas y establecimientos, consecuencia lógica de la inobservancia que se haga de la ley" . 13 De esta manera, encuentra que los artículos 1° y 4° acusados no expropian nada porque los particulares no tienen título alguno que les permita reclamar la propiedad sobre los juegos de suerte y azar y que, por ello mismo, no hay lugar al pago de indemnizaciones como condición de aplicación de la norma.

2. El Procurador señala que los artículos 42 y 43 de la Ley 10 de 1990

establecieron las reglas sobre el funcionamiento y explotación de las modalidades de juegos de suerte y azar a través de terceros. En virtud de lo prescrito en estos artículos se expidieron las resoluciones 046 de 1992 y 091 de 1994 de Ecosalud. La primera contiene una clasificación de los juegos de suerte y azar y la segunda presenta en su artículo 11 una descripción de los esferódromos. 13 Cfr. folio 549 del expediente. 9 Así pues, "[t]eniendo en cuenta esta definición, y la descripción de lo que es el juego del esferódromo, para el Ministerio Público es evidente que este juego está lejos de ser de aquellos cuyo resultado depende de la destreza y la habilidad del jugador, por lo que el Procurador General de la Nación debe disentir de la afirmación del demandante como de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 26 de mayo de 1961, en la cual éste se apoya, en donde se señaló que el juego en cuestión es de naturaleza mixta, pues participa el elemento del azar así como el de la habilidad del jugador, primando el segundo elemento sobre el primero. En efecto, aparece de bulto en la descripción del juego, que en él no interviene la destreza del jugador ni de su habilidad depende el resultado, del cual no se tiene ninguna clase de certeza al momento de realizar la apuesta" . 14

4. La Vista Fiscal señala que el legislador dispone de un amplio margen de configuración de las normas fiscales. Así pues, no se desconoce la equidad ni la justicia cuando prescribe la misma tarifa para la explotación de las mesas de

juegos de casino y para los esferódromos porque, independientemente de la diferencia del costo que puedan tener unas y otras "el criterio utilizado por el legislador para establecer las tarifas no es el valor de la máquina sino la tipología del respectivo juego, y en ese orden, los juegos de mesa de casino y los esferódromos se asimilan en sus características generales y pueden hacer parte de una misma clasificación. Razón suficiente para que el trato dado por el legislador a esta clase de juegos sea constitucionalmente aceptable" . 15 Con base en estos argumentos, el Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. El problema jurídico que se plantea De acuerdo con los cargos presentados por el actor, corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Era constitucionalmente necesario que el legislador creara en el artículo 1° de la Ley 643 de 2001, el monopolio de suerte y azar, y que previera en el artículo 4° de la misma una indemnización como requisito a la aplicación de esa ley, en los términos del artículo 336 de la Carta? y ii) ¿Se vulnera el artículo 58 de la Constitución a causa de la inclusión de los esferódromos por parte del artículo 32 de la Ley 643 de 2001 en el monopolio de suerte y azar? 14 Cfr. folio 553 del expediente.

15 Cfr. folio 555 del expediente. 10

3. Consideraciones 3.0. Cuestión previa. Inhibición por inepta demanda respecto del cargo contra el artículo 34 de la Ley 643 de 2001

El actor sostiene que la expresión acusada del artículo 34 de la Ley 643 de 2001 vulnera el numeral 9° del artículo 95 de la Constitución por dos motivos diferentes, a saber (i) porque rompe una tradición en virtud de la cual los juegos de suerte y azar han sido gravados de tiempo atrás con el 10% de los ingresos que generan y (ii) porque contraviene el principio de equidad dado que fija para los esferódromos la misma tarifa que para las máquinas electrónicas, a pesar de que el costo de un esferódromo es de dos millones de pesos mientras que el de una máquina electrónica asciende incluso a los diez millones de dólares. Sin embargo, el actor no formula las razones por las cuales estima que la Carta Política prohibe que el legislador varíe el costo de los derechos de explotación de una actividad reglamentada. Tampoco señala el actor la norma constitucional que exige que el monto de los derechos de explotación de una actividad deban estar subordinados a los gastos en que incurre quien la desarrolla. Desde el punto de vista fáctico, el actor no demuestra que el costo de los derechos de explotación de los esferódromos han permanecido invariables en el 10% sobre las ventas desde que esta actividad tuvo origen , 16 ni que el costo de una mesa de esferódromo sea de dos millones de pesos mientras que la de una máquina electrónica sea de diez millones de dólares,

hecho que menciona para sustentar el cargo de inequidad. Por lo tanto, la Corte encuentra que en la demanda no hay un concepto de la violación de la Constitución respecto de la expresión acusada. En efecto, el 17 actor fundamenta su pretensión sobre razones inciertas en la medida en que no proporciona argumentos jurídicos ni elementos probatorios que sustenten las afirmaciones que enuncia. El cargo formulado tampoco es específico porque "no se establece si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política" sino que se consignan argumentos vagos que versan sobre cuestiones circunstanciales y que no demuestran la presunta oposición entre la Constitución y la norma acusada. En este orden de ideas, la Corte se declarará inhibida para conocer de fondo sobre la exequibilidad del artículo 34 de la Ley 643 de 2001, parcialmente acusado. 16 De hecho, el artículo 17 del Acuerdo N° 15 de 1987 proferido por el Concejo Distrital, establecía que por cada mesa de esferódromo debía pagarse una suma de 144.000 pesos por mesa, es decir, de 6.7 salarios mínimos (dado que el salario mínimo mensual fue fijado para el año de 1987 en 21.500 pesos nominales) suma que resulta bastante superior a los 4 salarios mínimos mensuales que prevé el artículo 34 de la Ley 643 de 2001 por cada mesa de esferódromo. 17 La Corte Constitucional analizó los requisitos de procedibilidad de la acción pública de exequibilidad en la

Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

11 3.1. El régimen de los juegos de suerte y azar bajo la prohibición de las llamadas loterías de carteles, y después de la Constitución de 1991. Determinación de la fecha de creación de este monopolio. 3.1.1. El análisis de la evolución histórica del régimen de los juegos de suerte y azar permite tener claridad acerca de las circunstancias bajo las cuales éste obtuvo reconocimiento en el ordenamiento jurídico y de las condiciones de su aplicación. La Corte Constitucional se ha pronunciado ya sobre el particular. En efecto, en la Sentencia C-1114 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) , esta Corporación 18 realizó un estudio histórico de la evolución normativa y jurisprudencial de las loterías y de las rifas. En esa ocasión, la Corte mostró que la prohibición a las llamadas loterías de carteles incluía todos los juegos de suerte y azar, salvo las excepciones consagradas en las leyes. Se dijo en aquella oportunidad: Dentro de una visión evolutiva del régimen de las rifas, es pertinente señalar que de conformidad con el artículo 8° de la Ley 64 de 1923 se prohibió el juego de las llamadas loterías de carteles que se había autorizado mediante la Ley 98 de 1888. Esa lotería de carteles en sus características básicas corresponde a las rifas y se diferenciaba, desde su origen, de las loterías que la propia Ley 64 de 1923 definió como consistentes en juego en billetes fraccionados con premios en dinero y de carácter permanente, cuya explotación se atribuyó explícitamente a los

departamentos. Precisamente la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de 14 de noviembre de 1924, tuvo oportunidad de declarar la exequibilidad de la norma legal que prohibió el funcionamiento de las mencionadas loterías de carteles. Al respecto, siguiendo el concepto del Procurador General de la Nación que intervino en el respectivo proceso, expresó que “es indudable que el artículo 31 de la Constitución garantiza únicamente los derechos adquiridos con justo título, entendiendo por tales los que en último término se contraen al derecho de propiedad y como al demandante no le desconoce el artículo 8° acusado este derecho sobre alguna clase de bienes susceptibles de apropiación particular, carece de base la demanda en cuando al apoyo que invoca en el artículo 31 citado. Toda la cuestión se reduce al estudio de si es honesta la ocupación o ejercicio de la industria de carteles que afirma el demandante tiene en su establecimiento en la carrera 8 # 2-37, de modo que a ella pueda estar dedicado sin que sea dable al legislador impedírsela, ya que son los oficios, ocupaciones o las industrias honestas, las únicas que la constitución permite y garantiza”. Sobre el particular expresó la Corte: “[s]on inhonestos los juegos que llevan en sí mismo el engaño o que lo favorecen; que exigen o conducen a apuestas de dinero suficientes para causar la ruina de familias, que fomentan la holgazanería y distraen el trabajo. El de loterías de carteles 18 En esta sentencia, la Corte Constitucional realizó un estudio acerca de la evolución normativa de las actividades relacionadas con los juegos de suerte y azar desde la expedición de la Ley 98 de 1888 y de la

jurisprudencia constitucional proferida por la Corte Suprema de Justicia sobre esta materia. 12 que prohibió el legislador de mil novecientos veintitrés, es el de suerte y azar a que se dedican algunos en busca de ganancia, sujeto a contingencias que no dependen de su habilidad o destreza, porque conduce al fomento de centros perniciosos; en manera alguna el juego como distracción social, que es admitido hasta en los hogares más severos en punto a moralidad. Fue prohibida pues, esa clase de juegos, por las funestas consecuencias que engendra a los que a él se entregan como ocupación inhonesta.” En la Ley 19 de 1932 “por la cual se dan unas autorizaciones a las asambleas departamentales y a los municipios y se dictan otras disposiciones” se dispuso que desde la sanción de esa