CC - C1071-2002

Sentencia C-1071/02

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIONaturaleza de funciones en materia de protección al consumidor ENTIDAD ADMINISTRATIVA-Facultades judiciales son excepcionales/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Facultades judiciales son excepcionales Según el artículo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretación del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepción en regla. En tales circunstancias, y tal y como esta Corporación lo ha señalado, a menos que el legislador haya establecido expresamente con precisión y especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el intérprete deberá asumir que son funciones administrativas. SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIOAtribuciones jurisdiccionales en materia de protección al consumidor ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Competencia para ejercicio AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de funciones jurisdiccionales permanentes AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Campos donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Exigencias constitucionales para ejercicio de funciones judiciales AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atributo para ejercicio de funciones judiciales/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio de función judicial con imparcialidad e independencia Una interpretación constitucional sistemática del artículo 116 de la Constitución, que permite que algunas autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusión de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe

contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general: el haber sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad. AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio simultáneo de funciones administrativas y judiciales no son incompatibles AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Ejercicio de función judicial relacionado con función administrativa previa de vigilancia y control SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIOAtribuciones judiciales donde ejerce vigilancia y control PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO SUPERINTENDENCIAS-Funciones judiciales/SUPERINTENDENCIAS-Ambito de función judicial y de labores de vigilancia y control SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIOFunciones judiciales en materia de protección al consumidor interferidas por labores de vigilancia y control

Referencia: expediente D-4057

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 145 de la Ley 446 de 1998.

Demandante: Mauricio Velandia

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE

LYNETT

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

2 En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Mauricio Velandia solicita ante esta

Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 145 de la Ley 446 de 1992. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43335 del ocho (08) de julio de 1998, “LEY 446 DE 1998

(julio 7) por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. El Congreso de Colombia

DECRETA: (...) Artículo 145. Atribuciones en materia de protección al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en materia de protección del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por disposición legal le correspondan: a) Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las normas de protección del consumidor; b) Ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección del consumidor, o las contractuales si ellas

resultan más amplias; c) Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores; 3 d) Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones que corresponda."

III. LA DEMANDA En un extenso escrito, el actor manifiesta que la disposición acusada viola los artículos 29, 228 y 230 de la Constitución, pues le atribuye a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones jurisdiccionales en materia de protección al consumidor, en virtud del artículo 116 de la Carta. Para el demandante, la atribución de funciones jurisdiccionales a una autoridad administrativa que ejerce funciones de control, inspección, supervisión e instrucción, viola los principios de imparcialidad e independencia de la función judicial. Resalta entonces que la función judicial es exclusiva del Estado, emana de la Constitución y de la ley, es de carácter permanente y definitiva, y debe ser ejercida por un ente independiente e imparcial.

El demandante enumera entonces todas las funciones de la Superintendencia en materia de protección al consumidor e ilustra la organización de la Superintendencia a fin de sustentar sus cargos. En un gráfico muestra que la entidad se encuentra dividida en tres delegaturas:

para la promoción de la competencia, para la protección de la propiedad intelectual y para la protección del consumidor. El actor concluye entonces que las labores de inspección, vigilancia, control e instrucción de la Superintendencia de Industria y Comercio comprometen su criterio de imparcialidad para juzgar los asuntos de los que trata el artículo acusado, pues la entidad puede haber conocido algunos asuntos en ejercicio de sus funciones administrativas, y luego tendrá que conocer en virtud de sus funciones jurisdiccionales. De otro lado, el demandante considera que el criterio de independencia también se ve afectado pues el funcionario administrativo está supeditado a los derroteros establecidos por el Superintendente o por él mismo, quienes han tenido injerencia previa en el desarrollo de las funciones de control, inspección, vigilancia e instrucción. Para sustentar la necesidad de que la independencia e imparcialidad sean garantizadas, el actor acude a varias decisiones de esta Corte, entre las cuales, la sentencia C-1641 de 2000 que declaró la inconstitucionalidad de las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Bancaria otorgadas por la Ley 446. El demandante considera que la tesis esgrimida por esta sentencia es aplicable a este caso, pues quien ejecuta lo dispuesto en la norma acusada se encarga de dar instrucciones sobre lo que resolverá posteriormente con carácter judicial. Señala entonces que estos casos son distintos al de entidades como la Superintendencia de Servicios 4 Públicos, pues ésta conoce asuntos regulados por autoridades distintas y autónomas como la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones. Así, el actor señala que en la Superintendencia de Industria y Comercio

se centran dos actividades: la de policía administrativa y la de juez. Además las relaciones de dependencia dentro de la entidad impiden el desarrollo del principio de imparcialidad e independencia. Esto se deduce de las funciones que el Decreto 2153 de 1992 le atribuyó al Superintendente: la administración del personal -incluyendo los superintendentes delegadosy la posibilidad de disponer de los asuntos a ellos atribuidos. Así, el Superintendente delegado para la protección al consumidor depende funcionalmente de lo que resuelva el Superintendente de Industria y Comercio para el ejercicio de sus funciones y por tanto el delegado no es autónomo en sus determinaciones. Y aunque se pensara que ello tiene solución si quien conociera de estos asuntos jurisdiccionales fuese el Superintendente de Industria y Comercio, es claro que si ello pasa quedarán en un solo funcionario tanto la función jurisdiccional como las labores de control, vigilancia, inspección e instrucción.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio El ciudadano Ramón Francisco Cárdenas Ramírez, como representante de la Superintendencia de Industria y Comercio, interviene a fin de solicitar que se declare exequible la norma acusada. El ciudadano comienza por reseñar los fundamentos generales de la protección al consumidor, y llama la atención sobre la necesidad de partir de vulnerabilidad e indefensión del consumidor en el mercado. Luego señala que las facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección del consumidor cuentan con respaldo

constitucional. Explica igualmente que, en virtud de los preceptos de la Carta, fue expedido el decreto 2153 de 1992 que definió la estructura orgánica y funcional de esta Superintendencia, y le otorgó la facultad de velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor y dar trámite administrativo a las reclamaciones que se presenten, e imponer las sanciones pertinentes. Así, señala el interviniente, la Superintendencia de Industria y Comercio está obligada a garantizar los derechos colectivos de los consumidores en el mercado a través de procedimientos y trámites administrativos que observen el debido proceso. Esta facultad es el desarrollo de la potestad administrativa y las resoluciones a través de las cuales se deciden estos asuntos se traducen en manifestaciones del ejercicio del poder de policía. 5 Procede entonces el interviniente a describir algunas consideraciones generales en relación con la potestad sancionatoria de la administración para reforzar su argumento sobre la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer sanciones administrativas ante la vulneración de los derechos de los consumidores. En cuanto a las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia, el ciudadano considera que la ley 446 ha eliminado las trabas anteriores que se presentaban por ser indispensable la intervención judicial en los asuntos de protección al consumidor. Según su parecer, la agilidad es ahora patente, en especial en la aplicación de las normas relativas a la efectividad de las garantías. Señala el interviniente que ésta fue la voluntad del legislador, pues según los antecedentes de la Ley 446, se buscaba una justicia eficiente, efectiva,

ágil e imparcial para lo cual resulta provechoso que las labores de protección de entidades como la Superintendencia citada, que antes tardaban por la necesidad de pronunciamientos judiciales para su desarrollo, ahora sean resueltas por ellas mismas dentro de los límites constitucionales pertinentes. Esas funciones jurisdiccionales fueron atribuidas en virtud del conocimiento especializado de algunas entidades para que los ciudadanos encuentren respuestas efectivas a sus demandas de justicia. La posibilidad de que autoridades administrativas ejerzan funciones judiciales ha sido avalada por la Corte Constitucional cuando en la sentencia C-592 de 1992 consideró ajustado a la Constitución el artículo 32 del Decreto 2651 de 1991 según el cual el Superintendente de Sociedades conocería los procesos de concordado obligatorio. Así, cuando la norma demandada establece que la Superintendencia de Industria y Comercio tiene facultades jurisdiccionales a prevención, es claro que puede el particular acudir a un juez o a la Superintendencia. En cuanto a los cargos en particular, señala el interviniente que no es de recibo la cita jurisprudencial de la sentencia C-1641 de 2000, pues las diferencias entre las funciones y atribuciones de la Superintendencia Bancaria -allí estudiaday la de Industria y Comercio no requieren mayor consideración y por tanto no son comparables las situaciones. En cuanto a la presunta violación del derecho al debido proceso, el ciudadano dice que no existe relación jerárquica o funcional entre el Superintendente de Industria y Comercio y el Superintendente Delegado

para la Protección al Consumidor pues, de acuerdo con la ley 489 de 1998, la orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la República, pues el Superintendente de Industria y Comercio sólo ejerce sobre los superintendentes delegados un control de tutela, el cual es un control meramente administrativo cuyo alcance ha sido explicado por la Corte en la sentencia C-727 de 2000. Además, según las normas vigentes, el Superintendente no puede revisar las decisiones de los Delegados, pues es una facultad que la ley no le ha atribuido. Según el 6 artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, el Superintendente de Industria y Comercio debe dirigir la Superintendencia conjuntamente con los Superintendentes delegados. Así, la relación de superioridad entre éstos sólo se materializa en la formulación de políticas y directrices. Anota el interviniente que los principios de imparcialidad y transparencia son garantizados, y considera que la demanda parte del desconocimiento del principio de buena fe, pues hasta la fecha no se ha demostrado que las labores de la Superintendencia en materia de protección al consumidor se hayan llevado a cabo por fuera del mandato legal y en detrimento de los mencionados principios. Agrega que aún cuando eso llegara a suceder, los ciudadanos cuentan con la acción de tutela en caso de violación a sus derechos fundamentales, además de las investigaciones disciplinarias a que haya lugar. El ciudadano argumenta que no existe tampoco violación del principio de imparcialidad, pues no existe prohibición para que autoridades administrativas ejerzan algunas funciones jurisdiccionales, y además, la

función instructiva que desarrolla la Superintendencia le fue asignada por el ordenamiento jurídico, y por tanto actúa conforme a derecho. Finalmente el representante de la Superintendencia de Industria y Comercio llama la atención sobre las finalidades perseguidas por la ley 446, esencialmente en lo relativo a la necesidad de agilizar y aminorar los costos de procesos que así lo requieren, pues los trámites de protección al consumidor son de cuantías menores y los beneficios de una decisión favorable no compensarían los costos y la duración del proceso. De tal forma, el ciudadano considera que no es dable eliminar la utilidad social del instrumento. Para sustentar esta afirmación, el ciudadano se refiere al bajo número de casos referentes a protección al consumidor y competencia desleal que manejaba la justicia ordinaria, en contraste con el alto volumen de casos manejados por la Superintendencia, lo que evidencia el incremento del acceso a la administración de justicia. El ciudadano presentó un escrito posterior (fls. 122y ss) en donde básicamente se limitó a reiterar los argumentos esgrimidos en la intervención aquí reseñada.

2. Intervenciones ciudadanas El ciudadano Jorge Jaeckel interviene con el fin de coadyuvar la demanda pues considera que el artículo 145 de la Ley 446 de 1998 viola los artículos 13, 29, 31, 158, 169, 228 y 229 de la Constitución. Para el interviniente la norma acusada viola el derecho al debido proceso y a la imparcialidad e independencia judiciales pues, como ya lo ha establecido la Corte Constitucional, “si una entidad en ejercicio de funciones administrativas ejerce funciones de control, vigilancia e inspección y

dicta instrucciones a las instituciones sujetas a control” no es 7 competente para ejercer funciones jurisdiccionales “en las materias en las que ejerce las funciones administrativas citadas”, pues ello compromete la imparcialidad y la independencia que deben tener quienes ejercen funciones jurisdiccionales. El interviniente explica que, en virtud de los Decretos 3466 de 1982 y 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce funciones de control, vigilancia e inspección y dicta instrucciones a las instituciones sujetas a control sobre la manera como se debe asegurar el cumplimiento de ciertas actividades, fija criterios técnicos y jurídicos, practica inspecciones y establece los parámetros para asegurar el cumplimiento de las normas sobre derechos del consumidor, y por tanto, concluye que dicha superintendencia no puede ser competente para ejercer funciones jurisdiccionales en esas materias, ya que no cuenta con imparcialidad ni independencia. Considera el ciudadano que el contenido de esta norma es similar al del artículo 51 de la Ley 510 de 1999 que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1641 de 2000, bajo consideraciones similares a los cargos planteados en esta demanda. De otro lado, el interviniente anota que la norma acusada viola el derecho a la igualdad, porque establece circunstancias disímiles y desproporcionadas frente a los casos en los que el sujeto pasivo de la acción es demandado ante la jurisdicción ordinaria. Así, cuando el proceso para establecer si una conducta es constitutiva de infracción a los

derechos del consumidor se tramita ante los jueces civiles, la declaratoria de ilegalidad de la conducta genera para el sujeto pasivo de la acción las declaratorias previstas por los artículos 29 y 36 del Decreto 3466 de

1982. Pero si la declaratoria de ilegalidad de la conducta es hecha por la Superintendencia de Industria y Comercio, aparte de los efectos mencionados para el sujeto pasivo, se genera una sanción pecuniaria hasta de 150 salarios mínimos mensuales derivada de las normas que permiten al Superintendente de Industria y Comercio, en el ejercicio de la función administrativa, imponer sanciones pecuniarias.

Finalmente, el ciudadano considera que el artículo 145 de la Ley 446 de 1998 infringe los derechos al debido proceso y a la imparcialidad e independencia judiciales, pues cuando dicha entidad ejerce, por intermedio de la misma dependencia, funciones jurisdiccionales respecto de procesos en los que simultáneamente ejerce funciones administrativas, deber ser aplicada la doctrina de la sentencia C-649 de 2001, es decir, de no declararse la inconstitucionalidad de la norma, debe ser declarada su constitucionalidad condicionada tal como se hizo en el precedente citado. El ciudadano Andrés Trujillo Maza también interviene a fin de coadyuvar la demanda. El ciudadano hace un recuento normativo a fin de mostrar que tanto el Superintendente de Industria y Comercio como sus delegados cumplen funciones de instrucción y funciones jurisdiccionales sobre los mismos asuntos y por tanto es imposible que exista 8 imparcialidad, pues el interés de los funcionarios al fallar será que se

acoja la instrucción brindada anteriormente por ellos mismos. Resalta además las relaciones de dependencia en la Superintendencia de Industria y Comercio, dada la jerarquía funcional en su estructura, lo cual impide la independencia e imparcialidad propias de la función jurisdiccional. Por lo anterior, el interviniente considera que la norma acusada viola el derecho al debido proceso y enuncia las facultades de instruir sobre ciertas materias y las facultades jurisdiccionales que poseen los superintendentes para demostrar la violación del derecho al debido proceso. Con similares razones argumenta la violación de los artículos 228 y 230 de la Constitución. Concluye entonces el ciudadano que la Corte Constitucional debe seguir la tesis que ha sostenido en las sentencias C-1641 de 2000 y C-649 de 2001, en el entendido de que una superintendencia no puede ejercer funciones jurisdiccionales, en tanto despliegue atribuciones de inspección, control y vigilancia sobre idénticas materias. Por tanto, para el interviniente, este Tribunal debe declarar inexequible el artículo 145 de la ley 446 de 1998.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en concepto No. 2961, recibido el 02 de agosto de 2002, interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare la exequibilidad del artículo 145 de la ley 446 de 1998.

Considera la Vista Fiscal que la transferencia excepcional de competencia para administrar justicia que la Constitución permite, está determinada por los principios que rigen la administración de justicia y su existencia. Específicamente en el caso de las Superintendencias, tiene

razón de ser en la colaboración entre las distintas ramas del poder público (sentencias C-592 de 1992 y C-384 de 2000). Señala el Ministerio Público que la protección al consumidor es un derecho colectivo y de interés general, que permite la intervención estatal a fin de proteger al consumidor como parte indefensa en la relación. Por eso la Superintendencia de Industria y Comercio tiene una función administrativa de inspección, control y vigilancia que está íntimamente ligada al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado. Así, encuentra el despacho del Procurador que la norma demandada establece mecanismos de protección al consumidor y por tanto la Superintendencia de Industria y Comercio puede, en ejercicio de sus funciones administrativas, llevar a cabo un procedimiento de esa misma naturaleza con el fin de producir una decisión que comporte la imposición de una sanción, es decir, el “ejercicio pleno de la potestad sancionatoria del Estado”. Por tanto, el procedimiento y el acto administrativo correspondientes se derivarían del ejercicio de funciones administrativas y esta clase de actos podrían ser impugnados ante los entes judiciales. Pero resalta el Ministerio Público que en este caso la Superintendencia de Industria y Comercio conocerá a prevención de los asuntos contemplados 9 en la norma, lo que significa que estas funciones están asignadas también a otros órganos, los jueces. Así, el ente que haya iniciado primero la investigación deberá mantenerla, y la norma acusada participa entonces de las “dos connotaciones: es administrativa y es judicial” las cuales no son incompatibles según la sentencia C-649 de 2001. Además, la Vista

Fiscal considera que la posibilidad de optar entre los jueces o la Superintendencia, y la agilidad con que ésta última resuelve este tipo de procesos que involucran derechos de los consumidores, reafirma el principio de la pronta y eficiente administración de justicia consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución. El Ministerio Público considera que las decisiones que adopte la Superintendencia de Industria y Comercio se harán en el marco del procedimiento administrativo señalado para el efecto y harán tránsito a cosa juzgada, y la segunda instancia, de no estar garantizada, se tramitará ante el funcionario judicial competente, tal como lo señaló la Corte en la sentencia C-415 de 2002. No comparte entonces la Procuraduría el argumento según el cual la norma demandada desconoce el debido proceso, la imparcialidad e independencia, pues justamente por su labor de vigilancia y control el legislador optó por asignarle, a prevención, una función que ejercen los jueces. En conclusión, la Procuraduría solicita que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de la norma demandada bajo el entendido de que el mismo funcionario de la Superintendencia de Industria y Comercio que conoció el caso en ejercicio de las labores de inspección, control y vigilancia puede aplicar los correctivos señalados en ella, previo agotamiento del proceso administrativo, y la decisión hará tránsito a cosa juzgada y será apelable ante la jurisdicción cuando la segunda instancia no esté garantizada en la misma Superintendencia.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente

demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la república. Problema Jurídico 2.- El actor cuestiona la norma acusada pues considera que desconoce el debido proceso y el principio de imparcialidad judicial. Según su parecer, no es legítimo que la ley atribuya funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio, ya que esa entidad tiene a su cargo poderes de control, supervisión e inspección en materia de protección al consumidor. 10 Algunos intervinientes coadyuvan la demanda mientras que la Superintendencia de Industria y Comercio y el Ministerio Público consideran que la propia Carta autoriza conferir este tipo de facultades a una entidad administrativa, como la Superintendencia. Como vemos, el problema jurídico que plantea esta demanda es entonces si la norma acusada, al atribuir funciones judiciales a la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor, viola o no los principios que gobiernan el ejercicio de funciones judiciales por autoridades administrativas. 3.- Para resolver ese interrogante, la Corte comenzará por determinar la naturaleza de las funciones que la norma acusada confiere a la Superintendencia, pues algunos intervinientes -como el Ministerio Públicosugieren que ellas son administrativas, mientras que el actor y otros intervinientes parten del supuesto de que ellas son jurisdiccionales. Como es obvio, dependiendo de la naturaleza de estas funciones, será adelantado el estudio de constitucionalidad. Si la Corte concluye que dichas atribuciones son judiciales, como lo indica el actor, entonces esta

Corporación recordará brevemente los principios constitucionales que regulan el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas, para luego examinar si la disposición acusada se ajusta o no a esos requerimientos normativos, y en especial a la exigencia de que cualquier entidad habilitada por la ley para ejercer funciones judiciales debe gozar de independencia e imparcialidad. Naturaleza de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor 4.- Comienza la Corte por recordar que, según el artículo 116 de la Carta, las facultades judiciales en cabeza de entidades administrativas son excepcionales. Por ello, la interpretación del alcance de las facultades judiciales radicadas en autoridades administrativas debe ser siempre restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesgo de convertir la excepción en regla. En tales circunstancias, y tal y como esta Corporación lo ha señalado , a menos que el legislador haya establecido 1 expresamente con precisión y especificidad que las funciones ejercidas por una autoridad administrativa son jurisdiccionales, el intérprete deberá asumir que son funciones administrativas. Procede pues esta Corte a analizar si el Legislador especificó con suficiente claridad que las atribuciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la disposición acusada son judiciales. 5En principio podría argumentarse que las funciones conferidas por el artículo acusado son administrativas pues la Ley 446 de 1998 no señala expresamente que dichas atribuciones sean judiciales. Además, este 1 Sentencia C-649 de 2001, Fundamento 4.3. 11 artículo hace parte del título IV de la Parte IV de la ley, y por ello no se

encuentra en el título I de esa misma Parte IV, que es el que se refiere explícitamente al ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias. A pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y los intervinientes, en que las funciones conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio por la norma acusada son judiciales, por una razón elemental y es la siguiente. El artículo demandado establece que la Superintendencia de Industria y Comercio “ejercerá, a prevención” varias atribuciones en materia de protección al consumidor. Si existe competencia a prevención para conocer de ciertos casos en esa materia, es claro que se trata de la misma función de índole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la república. Además, el artículo 147 de la ley 446 de 1998 dispone, en su inciso 3, que los actos dictados por la Superintendencia en ejercicio de esas funciones a prevención harán tránsito a cosa juzgada. Por su parte, el artículo 148 , tercer inciso, 2 establece que los actos dictados por las Superintendencias en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales, pero que la decisión por la cual se declaren incompetentes y el fallo definitivo, serán apelables ante las mismas. Por todo lo anterior, la Corte concluye que las atribuciones conferidas en materia de protección al consumidor a la Superintendencia de Industria y Comercio son de naturaleza jurisdiccional. Entra pues esta Corporación a examinar si dichas atribuciones judiciales respetan o no los principios constitucionales que rigen el ejercicio de funcionas judiciales por

autoridades administrativas. Funciones judiciales por autoridades administrativas, y en especial por superintendencias. 6.- Como ya lo ha anotado esta Corte, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades no judiciales representa