CC - C1072-2002

Sentencia C-1072/02

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Sentido frente al manejo presupuestal/LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Alcance LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Determinación de componentes en primera fase rige en ámbito territorial LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Observancia por entidades territoriales de clasificación técnica realizada ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Disposición extensiva a entidades territoriales INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALMarco constitucional INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALFundamento de noción

INGRESOS CORRIENTES-Definición/RECURSOS DE

CAPITAL-Definición INGRESOS CORRIENTES-Características INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALAmbitos de proyección de clasificación INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALElementos básicos dentro del proceso presupuestal INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-No definición constitucional INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALLineamientos constitucionales que orientan el contenido INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALDistinción LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALMargen amplio para clasificar recursos Como no existe una definición constitucional precisa sobre lo que debe entenderse por ingresos corrientes y recursos de capital, el Legislador goza de un amplio margen para clasificar los recursos en uno u otro sentido. Sin embargo, su discrecionalidad está sujeta a criterios de racionalidad y razonabilidad, porque el Constituyente incluyó algunos

fundamentos teóricos propios de la hacienda pública que deben ser tenidos en cuenta por el Congreso, pues inciden no sólo en el proceso presupuestal sino, además, en aspectos materiales frente al cumplimiento de los fines del Estado. INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL EN NIVEL TERRITORIAL-Efectos prácticos de distinción INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALConstitución y ley no son ajenas a la distinción EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DEL NIVEL TERRITORIAL-Clasificación de excedentes financieros INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL EN NIVEL NACIONAL-Clasificación de excedentes financieros de empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta RECURSOS DE CAPITAL-Características comunes de excedentes financieros de empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta

Referencia: expediente D-4109

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 31 (parcial) del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

Actor: Jorge Alberto Rojas Otálvaro

Magistrado Ponente:

Dr. EDUARDO MONTEALEGRE

LYNETT

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

2

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Alberto Rojas Otálvaro demandó el artículo 31 (parcial) del Decreto Ley 111 de 1996, que integra la Ley Orgánica del Presupuesto.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación la Corte transcribe el artículo 31 del Decreto Ley 111 de 1996, y subraya el aparte acusado: "DECRETO NUMERO 111 DE 1996

(enero 15) por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, (...),

DECRETA: (...) Artículo 31.- Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del Orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin

perjuicio de la autonomía que la Constitución y las Leyes les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. Parágrafo. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo (Ley 38 de 1989, art.21, Ley 179 de 1994, arts. 13 y 67).”

III. LA DEMANDA Para el actor, la norma acusada vulnera los artículos 1, 287 y 362 de la Constitución, toda vez que el Legislador hace una indebida intromisión 3 en los asuntos de exclusividad local y limita la clasificación de los recursos de capital en el ámbito territorial.

Explica que según los artículos 104 y 109 del Decreto Ley 111 de 1996, las normas orgánicas del presupuesto son de aplicación extensiva a las entidades territoriales, tanto en la formulación de los reglamentos orgánicos como en la elaboración de sus presupuestos para cada vigencia fiscal. No obstante, considera inconstitucional la configuración hecha en el artículo acusado sobre los “excedentes financieros” provenientes de las entidades descentralizadas del orden territorial y su clasificación como recursos de capital. En este sentido, advierte que la norma demandada es el producto de una interpretación sistemática de los artículos 39, 104 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo que respecta a la clasificación de las rentas de capital y su aplicación en el ámbito territorial, en la medida que desborda los principios de racionalidad, necesariedad y proporcionalidad señalados en el artículo 287-3 de la Carta y desconoce las realidades estructurales del modelo de

Estado, así como su organización administrativa y la dinámica fiscal. Diferencia luego los ingresos corrientes (con vocación de permanencia) de los ingresos de capital (de recaudo eventual), para concluir que no todos los excedentes financieros constituyen ingresos del segundo tipo. Sobre el particular, el demandante afirma que en virtud de la visión empresarial del Estado, hay una suerte de recursos que por su continuidad han perdido el carácter formal dado por el legislador (recursos de capital), dejando de ser eventuales para convertirse en constantes (ingresos corrientes), como sucede con algunos excedentes financieros, todo lo cual ha ocasionado la apertura de otras modalidades de renta pública que no se circunscriben a los clásicos modelos de actividad estatal o de prestación de servicios públicos y que, en su sentir, justifica la actualización de la norma. Cita como ejemplo el caso de las Empresas Públicas de Medellín que, según el demandante, gira en la actualidad y con un comportamiento similar en los últimos cuatro años más de cien mil millones de pesos ($100.000.000.000) por dicho concepto. Explica cómo los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden territorial, en tanto recursos de capital, no tienen destinación específica según el Decreto Ley 111 de 1996, pero considera importante actualizar esa clasificación con el fin de poder incluirlos como ingresos corrientes no tributarios si tienen vocación de permanencia. Esa circunstancia, afirma, tendrá incidencia al momento de fijar los límites de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y de sus organismos de control político, administrativo y fiscal, porque según la Ley 617 de 2000, ellos deben ser ajustados a los porcentajes

establecidos en relación con los ingresos corrientes de libre destinación. 4 De otra parte, apoyado en la jurisprudencia constitucional, el demandante recuerda que la intervención del Legislador en materia de recursos propios de las entidades territoriales es limitada y de carácter excepcional. Y advierte que la ley orgánica del presupuesto, caracterizada por su vocación de permanencia, no puede convertir lo excepcional en regular, como ocurre en el caso de la norma en cuestión al establecer una clasificación rígida de los recursos de las entidades territoriales que afecta el principio de autonomía. En este orden de ideas, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad parcial y condicionada de la norma, “en el entendido de que toda renta o ingreso patrimonial del ente territorial que se genere desde su patrimonio o sus ingresos propios, de manera recurrente, pueda ser clasificada presupuestalmente, en ejercicio de la autonomía para la administración de sus recursos, como otro ingreso corriente no tributario, o en la clasificación que más se ajuste a sus rasgos definitorios presupuestales”. Con ello, sostiene, no sólo se actualiza el sentido y contenido de la disposición normativa, sino que se garantiza el contenido esencial de la autonomía de las entidades territoriales.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Rocío del Pilar Salazar de Mora, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad de la norma demandada.

Centra su intervención en destacar que los recursos de las empresas

industriales y comerciales del Estado se enmarcan dentro de la clasificación de los recursos de capital porque no son disponibilidades normales y permanentes del Estado, ya que en una vigencia fiscal una entidad puede generar excedentes mientras que en la siguiente no. Con ello pretende desvirtuar la apreciación del actor, según la cual los excedentes deben hacer parte de los ingresos corrientes. 2.- Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El ciudadano Gilberto Toro Avendaño, actuando en representación de la Federación Colombiana de Municipios, considera que la demanda está llamada al fracaso porque de la norma acusada no se deriva la interpretación hecha por el actor. Señala que dentro del amplio margen de apreciación para regular la materia, el legislador optó por un estatuto orgánico nacional, haciendo extensivas a los entes territoriales las disposiciones que fueren pertinentes. Pero considera que no todo lo previsto en el Decreto 111 de 5 1996 es de aplicación imperativa y directa para las entidades territoriales, pues ellas conservan la facultad de crear sus normas orgánicas de presupuesto. Luego de transcribir in extenso apartes de la sentencia C-478 de 1992, el interviniente considera que el actor da a la norma un alcance que no tiene, pues no es cierta la afirmación según la cual los excedentes financieros de los establecimientos públicos, de las empresas industriales y comerciales del Estado, y de las sociedades de economía mixta, todas ellas del orden territorial, son considerados como recursos de capital para la elaboración del presupuesto anual de rentas y gastos. En criterio del ciudadano, la norma acusada no tiene aplicación para el

caso de las entidades territoriales, ni de ella se deriva esa interpretación, porque son las propias entidades quienes pueden o no adoptar el esquema previsto para el presupuesto nacional. Así, señala, lo procedente en estos casos es acudir a las entidades territoriales para que modifiquen o ajusten sus normas orgánicas de presupuesto y determinen si incluyen los excedentes financieros como ingresos corrientes o recursos de capital. En síntesis, por considerar que la el artículo 31 del Decreto 111 de 1996 no tiene aplicación para el caso de las entidades territoriales, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada. 3.- Intervención del Departamento Nacional de Planeación El ciudadano Alfonso Rodríguez Guevara, en representación del Departamento Nacional de Planeación, intervino durante el trámite para defender la constitucionalidad de la norma acusada pues, en su concepto, la interpretación que el demandante pretende hacer atenta contra la coherencia del proceso presupuestal colombiano. Advierte que en desarrollo del artículo 352 de la Carta, la Ley Orgánica del Presupuesto regula el sistema presupuestal de la Nación, de las entidades territoriales y de las entidades descentralizadas en todos sus niveles, lo cual no atenta contra el principio de autonomía territorial sino que es una expresión del principio de unidad nacional. En este sentido, considera que bien podía el Legislador clasificar los excedentes financieros como recursos de capital, por tratarse de un asunto de interés general para asegurar la estabilidad macroeconómica e institucional del país. Así mismo, afirma el interviniente, no existen argumentos sólidos para defender la tesis según la cual los excedentes financieros de las empresas

industriales y comerciales del Estado pueden ser clasificados como ingresos corrientes, en la medida que ellos son el retorno de las inversiones del Estado en sus empresas. Señala además que no hay garantía en la estabilidad de esa fuente de recursos, debido a que su 6 origen está en actividades sujetas a los riesgos propios de una economía de mercado. Concluye que de aceptarse el planteamiento del actor podrían surgir desequilibrios presupuestales futuros ante cambios en la situación financiera de las empresas, toda vez que “las entidades territoriales entrarían a adquirir compromisos por concepto de funcionamiento y en el evento muy probable de que se reduzcan tales ingresos se afectaría la estabilidad macroeconómica del país”.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN.

El Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 2971, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Previamente explica que el artículo 31 del estatuto orgánico del presupuesto define como rentas de capital los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, es decir, los ingresos que obtiene el Estado como producto de las actividades que desarrollan sus empresas, los cuales se caracterizan por ser recibidos en forma eventual. La Vista Fiscal no comparte la apreciación del actor, porque considera que en esa materia el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para establecer qué constituye o no recursos de capital (que no hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación). Además, señala, desde una perspectiva presupuestal no resulta válido que los excedentes financieros hagan parte de los ingresos corrientes de

la Nación como recursos de capital, por cuanto su naturaleza es precisamente la eventualidad. Recuerda que las empresas industriales y comerciales están sometidas a los fenómenos que mueven la economía, la macroeconomía y otros aspectos que hacen imposible establecer una aproximación sobre las ganancias para un determinado periodo, “más aún en la economía colombiana que no solamente está sujeta a los vaivenes de su propia dinámica interna, sino a factores exógenos que inciden en las constantes fluctuaciones del devenir económico”. Luego de recapitular algunas sentencias proferidas por esta Corporación (C-219 de 1997, C-540 de 2001, C-560 de 2001 y C-579 de 2001), el Ministerio Público explica que la autonomía de las entidades territoriales está limitada por lo dispuesto en la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto, y concluye que en esta ocasión no se analiza una norma que interviene en la destinación de los recursos de las entidades territoriales, 7 sino la clasificación de los recursos hecha por la propia ley. No obstante, observa que según el principio de unidad consagrado en el artículo 352 de la Carta, las directrices de la Ley Orgánica del Presupuesto deben aplicarse a las entidades territoriales, con lo cual desestima la acusación por violar la autonomía de dichas entidades. Ahora bien, sostiene el Procurador, el hecho de que algunas entidades descentralizadas del orden territorial generen excedentes financieros en forma regular, no es argumento suficiente para clasificar esos recursos como ingresos corrientes destinados a cubrir los gastos permanentes de la administración, porque si esas empresas llegaran a tener pérdidas se

ocasionaría una grave crisis financiera. En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia. 1.- El Decreto 111 de 1996 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 225 de 1995, que lo autorizó para compilar las normas orgánicas del presupuesto sin cambiar su redacción ni contenido. Así, la norma aquí demandada corresponde al artículo 13 de la Ley 179 de 1994, el cual a su vez modificó el artículo 21 de la Ley 38 de 1989.

Si bien el referido decreto no es formalmente una Ley, también lo es que desde el punto de vista material las disposiciones compiladas tienen ese carácter1 y, por tal motivo, en concordancia con lo previsto en el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la demanda de la referencia ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una norma que hace parte de una ley de la República (artículo 13 de la ley 179 de 1994).

Asuntos procesales previos: ausencia de cosa juzgada, debida formulación del cargo y procedencia de una sentencia de fondo 2.- Para abordar el estudio material del asunto la Corte debe determinar previamente si existe o no cosa juzgada constitucional, toda vez que algunos de los apartes aquí demandados fueron objeto de análisis en un reciente fallo proferido por esta Corporación (Sentencia C-892 de 2002

MP. Alfredo Beltrán Sierra). Así mismo, es necesario establecer si la formulación del cargo fue correcta, o si por el contrario la acusación

recae sobre un contenido que no se deriva de la norma, tal y como lo indica un interviniente. Entra la Sala a resolver esas cuestiones. 1Cfr. Sentencias C-365 de 2001 MP. Clara Inés Vargas Hernández y C-305 de 1995 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 3.- En cuanto al primer punto, la Corte considera que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional a pesar de haberse proferido la Sentencia C-892 de 2002, MP. Alfredo Beltrán Sierra, donde la Corte se pronunció respecto de la norma aquí acusada y resolvió lo siguiente: “Declarar exequible la expresión “y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga”, contenida en el artículo 13 de la Ley 179 de 1994, que corresponde al artículo 31 del Decreto 111 de 1996, sólo por los cargos estudiados.” (Subrayado no original). Según lo anterior, la propia Corte delimitó el alcance de su decisión a los cargos analizados en esa sentencia, lo cual significa que la fuerza de cosa juzgada es de carácter relativo. En este sentido, la pregunta es si los cargos formulados y efectivamente analizados en aquella oportunidad coinciden con los aquí planteados. Pues bien, la Sala observa que las acusaciones difieren en uno y otro evento, lo cual desvirtúa la existencia de cosa juzgada constitucional. En efecto, mientras en aquella oportunidad el demandante consideró

vulnerados los artículos 268, 356, 357 y 358 de la Carta, en este proceso el actor estima violados los artículos 1, 287 y 362 del mismo estatuto. Así, en el asunto estudiado en la sentencia C-892 de 2002 la Corte resumió el cargo en los siguientes términos: “¿Violó el legislador los artículos 268, 356, 357 y 358 de la Constitución al incluir los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta en las rentas de capital?”. El debate se centró entonces en determinar si podía el legislador considerar los excedentes financieros de las entidades del nivel nacional, sector descentralizado, como recursos de capital, o si necesariamente debía incluirlos en el rubro de los ingresos corrientes. Pero en ningún momento la Corte analizó la aplicación de dicha norma en el ámbito territorial, ni el eventual desconocimiento de la autonomía en este nivel, como lo plantea la controversia en este proceso. En consecuencia, la Sala concluye que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, sin perjuicio de que algunos de los asuntos analizados en la Sentencia C-892 de 2002 tengan relevancia para la decisión a tomar en esta oportunidad. 4.- En cuanto al segundo punto, relacionado con la formulación del cargo, resulta necesario un análisis más detallado. Mientras el demandante considera que la norma acusada es de aplicación extensiva a las entidades territoriales, y en el mismo sentido parecen entenderlo algunos intervinientes, el representante de la Federación Colombiana de 9 Municipios cuestiona esa apreciación y sostiene que dicha norma

únicamente está prevista para el nivel nacional, pero no es imperativa en el caso de las entidades territoriales. En su sentir, en virtud del principio de autonomía, son estas últimas quienes deben decidir si un excedente financiero es catalogado como ingreso corriente o como recurso de capital. La Sala observa que de ser acertada la apreciación del actor, es decir, si la norma es aplicable para las entidades territoriales, el cargo habrá sido formulado en debida forma y corresponderá adelantar un estudio de fondo. Pero de lo contrario, esto es, si la acusación recae sobre un contenido que no se deriva de la norma, deberá emitirse un fallo inhibitorio, pues las razones que motivan la demanda carecerán de fundamento lógico (por referirse a una hipótesis no contemplada en la ley) y, en esa medida, no se reunirá uno de los requisitos formales previstos en el Decreto 2067 de 1991. 5.- El accionante advierte que su demanda se estructura a partir de una interpretación sistemática de las disposiciones relativas al presupuesto, específicamente de los artículos 352 y 353 de la Carta, y de los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996. En este sentido, reconoce la vigencia de dichas normas en el ámbito nacional, pero considera una intromisión ilegítima del legislador la clasificación que hace de los excedentes financieros como recursos de capital para el ámbito territorial. Pues bien, según el artículo 352 de la Constitución, “la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución, de los presupuesto de la Nación, de

las entidades territoriales y de los entres descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar” (Subraya la Sala). A su vez, el artículo 353 ídem establece que “los principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto” (Subraya la Sala). Por su parte, el artículo 104 del Decreto 111 de 1996 señala que las entidades territoriales deberán ajustar las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos, “a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. Y en armonía con lo anterior, el artículo 109 del mismo estatuto dispone que, cuando las entidades territoriales expidan sus normas orgánicas presupuestales, deben seguir las previsiones de la ley orgánica del presupuesto (en adelante LOP). 10 6.- Desde sus primeras sentencias esta Corporación ha explicado el sentido de la autonomía territorial frente al manejo presupuestal, así como también ha delimitado el alcance de la ley orgánica que regula la materia. Así, en la Sentencia C-478 de 19922, la Corte precisó que por voluntad del Constituyente la LOP se convirtió en el eje del sistema presupuestal colombiano, no sólo por tratarse de una norma de rango cuasi constitucional, sino, además, por regular aspectos de altísima importancia económica y administrativa, que se ven reflejados en su

amplio potencial unificador en los diferentes niveles de la organización territorial. Al respecto la Corte señaló lo siguiente: “Estas características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador. (...) La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución).” (Subrayado fuera de texto) La anterior postura ha sido reafirmada en sentencias posteriores, constituyéndose en una sólida línea jurisprudencial que se reitera en esta ocasión3. 7.- No obstante, tampoco puede perderse de vista que la propia Carta reconoció la facultad de las asambleas departamentales y de los concejos municipales para expedir normas orgánicas de presupuesto en sus

respectivos niveles (CP., artículos 300-5 y 313-5). Para armonizar estas posturas es necesario hacer una lectura sistemática de las diversas 2 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En aquella oportunidad la Corte estudió la demanda formulada contra el artículo 94 de la Ley 38 de 1989, relacionada con la aplicación analógica de los principios de la LOP para las normas presupuestales de las entidades territoriales. Esa disposición corresponde en su esencia a la norma compilada en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, anteriormente referida. 3Cfr. entre muchas otras, las Sentencias C-337/93 MP. Vladimiro Naranjo Mesa, C490/94 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-538/95 MP. Fabio Morón Díaz, C-1379/00 MP. José Gregorio Hernández Galindo, C-540/01 MP. Jaime Córdoba Triviño y C579/01 MP. Eduardo Montealegre Lynett. 11 disposiciones que regulan la materia, con el fin de definir cuáles son las aspectos de la Constitución y de la LOP que condicionan la actividad de las entidades territoriales, es decir, aquellos criterios a los cuales está sujeta su actividad normativa. Así, de conformidad con los planteamientos señalados en la Sentencia C478 de 1992 (fundamento jurídico No. 7), la Sala considera que las entidades territoriales deben observar los siguientes parámetros: (i) las reglas señaladas en el título XII de la Constitución, que son aplicables en cuanto sean pertinentes (CP. artículo 353); (ii) los principios de la ley orgánica del presupuesto (CP. artículo 352 y LOP, artículos 104 y 109),

esencialmente relacionados con pautas de procedimiento; por último, (iii) aquellos principios que las asambleas o concejos estimen convenientes, siempre y cuando no contravengan mandatos constitucionales o legales. En este orden de ideas, la pregunta concreta es entonces si la determinación que hace la LOP sobre los componentes del presupuesto en su primera fase (ingresos), rige también en el ámbito territorial. Y para la Corte no cabe duda que esa clasificación técnica realizada en la LOP debe ser tenida en cuenta para la elaboración de los presupuestos de las entidades territoriales, lo cual se explica por las siguientes razones: a) En primer lugar, porque ese aspecto constituye un componente de la preparación, elaboración y programación del presupuesto, que por expreso mandato constitucional debe estar regulado en la LOP (CP. artículo 352). b) En segundo lugar, porque así lo demanda el principio de jerarquía normativa según el cual, “a un ente territorial determinado se le aplicará la Constitución en primer término y lo que disponga la respectiva ley orgánica”4, siendo ésta última quien establece su aplicación extensiva para el caso de las entidades territoriales. c) Finalmente, porque dicho aspecto resulta pertinente en esta fase del presupuesto, en tanto constituye un parámetro común que a pesar de concebirse como de carácter formal, tiene profundas repercusiones sustantivas (relacionadas con el límite de ciertos gastos) en las etapas subsiguientes, según se explicará en detalle más adelante. Es preciso advertir que la pertinencia en la aplicación de las normas constitucionales y de la LOP no está circunscrita únicamente a los

principios, sino que incluye también los lineamientos técnicos que por sus características sean susceptibles de ser trasladados sistemáticamente por las entidades territoriales, no como un acto de mera liberalidad sino en cumplimiento de un imperativo constitucional. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-478/92 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. 12 8.- En estas condiciones, contrario a lo sugerido por el representante de la Federación Colombiana de Municipios, la formulación del cargo se ajusta a las exigencias del Decreto 2067 de 1991, por cuanto la disposición acusada es de aplicación extensiva para las entidades territoriales. Sin embargo, aún cuando constitucionalmente está autorizada la aplicación extensiva de la norma, ello no significa que su contenido material también se ajuste a los mandatos superiores, sino que el control de constitucionalidad debe tener en cuenta las normas relacionadas con dichas entidades, especialmente a