CC - C109-2018

Sentencia C-109/18

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL DECRETO 028 DE 2008 ARTICULO 13-Estarse a lo resuelto en Sentencia C-937 de 2010 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

DICTADO EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de

la Corte Constitucional PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas jurisprudenciales COSA JUZGADA RELATIVA-Existencia

PREAMBULO DE LA CONSTITUCION POLITICA-Contenido

FINES DEL ESTADO-Contenido INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda

Referencia: Expediente D-12005

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) del Decreto 028 de 2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo y control integral al gasto que se realice con los recursos del Sistema General de Participaciones”

Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., siete de noviembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Demanda de inconstitucionalidad 1.1. Texto demandado El día 6 de marzo de 2017, el ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar presentó una demanda de inconstitucionalidad contra los fragmentos del artículo

13 del Decreto 028 de 2008 que, en el marco de la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto realizado con los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), disponen las siguientes medidas correctivas hasta por un término máximo de cinco años, sin perjuicio de la facultad para solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el levantamiento de la medida: (i) la facultad de la Nación y de los departamentos para asumir las competencias de las entidades territoriales referidas a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en relación con los recursos del SGP, incluyendo la potestad para designar al administrador del correspondiente servicio, y para celebrar contratos con terceros para garantizar su prestación; (ii) la facultad de la Nación o del Departamento para utilizar la infraestructura pública existente en la respectiva entidad territorial, para asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y la correcta ejecución de los recursos destinados a este efecto. A continuación se transcriben y subrayan los apartes normativos impugnados: “DECRETO 028 DE 2008 (enero 10) por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el artículo 356 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo número 04 de 2007, Artículo 13. Medidas correctivas. Con el propósito de ejercer el control a los

eventos de riesgo identificados en el presente decreto, además de las previstas para cada sector en las normas vigentes, son medidas correctivas: 13.1. Suspensión de giros a la entidad territorial. Es la medida por medio de la cual se suspende el giro sectorial o general de recursos a la entidad territorial, sin que se afecte el derecho jurídico de la misma a participar en los recursos del Sistema General de Participaciones, ni la continuidad en la prestación del servicio, conforme lo determine el reglamento. El restablecimiento del giro no conlleva el reconocimiento por parte del Gobierno Nacional de montos adicionales por mora, intereses o cualquier otro concepto remuneratorio. 2 En este evento, la entidad territorial responsable aplazará las apropiaciones presupuestales que se adelanten con cargo a estos recursos, y no podrá comprometer los saldos por apropiar de los recursos sometidos a la medida de suspensión de giro. Una vez adoptada la medida, los actos o contratos que expida o celebre la entidad territorial con cargo a esos saldos de apropiación, serán nulos de pleno derecho y por lo tanto no producirán efectos legales. 13.2. Giro directo. Es la medida en virtud de la cual se giran directamente, sin intermediación de la entidad territorial respectiva, los recursos a los prestadores de los servicios de que se trate, o a los destinatarios finales de los recursos, siempre que con ellos medie una relación legal o contractual que con tal fin se haya definido para asegurar la prestación del respectivo servicio. Para tal efecto, se constituirá una fiducia pública encargada de administrar y girar los correspondientes recursos, contratada de manera directa por la entidad territorial, con cargo al porcentaje de los recursos que le corresponde

por concepto de la asignación especial prevista para el Fonpet en el artículo 2° de la Ley 715 de 2001. La contratación de esta fiducia se efectuará con arreglo a las condiciones señaladas por la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En el caso de los sectores de salud y agua potable y saneamiento básico, la medida podrá aplicarse a través de los mecanismos definidos por las normas vigentes. Cuando se adopte una medida de esta naturaleza, la entidad fiduciaria se encargará de verificar y aprobar el pago de las cuentas ordenadas por la entidad territorial, previo concepto de la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control. En este evento, la entidad territorial efectuará la respectiva ejecución presupuestal sin situación de fondos. La Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control determinará el levantamiento de esta medida, su continuidad o la aplicación de la medida prevista en el siguiente numeral 13.3. Asunción temporal de competencia. En el evento en que el municipio incumpla el plan de desempeño con los ajustes a que se refiere el artículo 12 del presente decreto, la competencia para asegurar la prestación del servicio la asumirá temporalmente el departamento, y en el caso de los departamentos o distritos, la Nación, de acuerdo con las siguientes disposiciones: 13.3.1. El departamento o la Nación, según el caso, ejercerán las atribuciones referentes a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para la financiación del correspondiente servicio. En este evento, el departamento o la Nación, están facultados para

determinar quién tendrá a su cargo la administración del servicio y para celebrar los contratos con terceros para este fin. El administrador o el tercero contratado para estos efectos tendrá las 3 facultades propias del jefe del organismo intervenido para la administración del servicio público y podrá disponer para tal fin de los recursos del Sistema General de Participaciones como ordenador de gasto y nominador dentro de los límites de la ley. Lo anterior, sin perjuicio del proceso de certificación de competencia sectorial previsto en las disposiciones vigentes en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones, de lo previsto en el numeral 73.15 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 98 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en la Ley 1176 de 2007. 13.3.2. El departamento o la Nación, según el caso, adoptarán las medidas administrativas, institucionales, presupuestales, financieras y contractuales, necesarias para asegurar la continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, para lo cual se le girarán los respectivos recursos del Sistema General de Participaciones. 13.3.3. El departamento o la Nación, según el caso, tendrán derecho, conforme a las normas vigentes, a utilizar la infraestructura pública existente en la respectiva entidad territorial, con el fin de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y la ejecución de esos recursos. Parágrafo. La asunción de la prestación del servicio y la ejecución de los recursos dispuestos para su financiación, tendrá vigencia hasta por un término máximo de cinco años, sin perjuicio de solicitar a la Unidad Administrativa

Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control el levantamiento de la medida. En el evento de reasumir la competencia para la prestación del servicio, el respectivo departamento, distrito o municipio deberá respetar los contratos celebrados por la Nación o el departamento. 13.4. Suspensión de procesos contractuales. Es la medida por la cual la Procuraduría General de la Nación con base en los hallazgos encontrados en desarrollo de la estrategia prevista en este decreto, y antes de que sea expedido el acto de adjudicación respectivo, solicita suspender de manera inmediata los procesos de selección contractual, en los cuales no se prevea o aseguren el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad en los servicios o no se adecúen a los trámites contractuales o presupuestales dispuestos por la ley, e informará a la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control”. 1.2. Cargos Según el actor, la norma demandada vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 287 de la Constitución Política, porque desconoce los principios de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales, así como el sistema constitucional de distribución de competencias entre la Nación y los entes locales. A su juicio, el precepto impugnado contempla un esquema de intervención 4 extremo de las instancias del orden nacional o departamental en los asuntos locales, hasta el punto de que los municipios, los distritos y los departamentos pueden ser despojados integralmente de las atribuciones que la misma Constitución les otorga, cuando el gobierno central estime que la gestión de los recursos del Sistema General de Participaciones no es el óptimo. De este modo,

las disposiciones atacadas no prevén un modelo de participación conjunto entre los distintos niveles territoriales, sino un socavamiento integral de las competencias de los entes locales. Y si bien es cierto que el Acto Legislativo 04 de 2007 otorgó al gobierno nacional amplias facultades normativas para definir los eventos en los que la gestión de las entidades territoriales pone en peligro la prestación adecuada de los servicios a su cargo, así como las medidas que se pueden adoptar en este marco para evitar dicha situación, el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de sus competencias, pues al regular esta materia instauró un nuevo modelo de gobernanza que termina por suprimir los principios básicos sobre los cuales se asienta la organización territorial del Estado, y en particular, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Así las cosas, al suprimirse el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, se anuló también la capacidad de las personas para gestionar sus propios asuntos, y por esta vía se debilitó el principio democrático. A partir de las consideraciones anteriores, el actor concluye que la norma contempla “unos desafueros, un exceso de intervención, de control, orientación y evaluación, por lo que debió adoptarse un criterio riguroso de competencias de los organismos centrales y descentralizados. Podemos mencionar que se presenta una intromisión de lo nacional en los asuntos locales, y lo que debió darse fue una conjugación de competencias dentro del Estado unitario que para lograrlo dispone de principios fundamentales como son la coordinación, concurrencia y subsidiariedad”.

1.3. Solicitud De acuerdo con el análisis precedente, el peticionario solicita a este tribunal declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas.

2. Trámite procesal 2.1. Mediante auto del día 3 de abril de 2017, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda, por considerar que los cargos formulados por el peticionario no identificaban adecuadamente los contenidos constitucionales vulnerados, ni tampoco el sentido de la incompatibilidad entre los textos impugnados y el ordenamiento superior. 2.2. El día 17 de abril de 2017 el accionante presentó un escrito de corrección de la demanda, afirmando que en atención al carácter público y abierto de las acciones de inconstitucionalidad, el juez debe adoptar criterios amplios y 5 flexibles para evaluar la procedencia del escrutinio judicial.

De igual modo, se indicaron las razones por las que, a su juicio, la normatividad impugnada desconoce los principios que irradian la organización territorial. En tal sentido, sostuvo que el gobierno nacional adoptó las medidas más extremas posibles para atender las irregularidades en la gestión de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, llegando al punto de trasladar integralmente las competencias que son propias de los entes locales, y que esta supresión de competencias conlleva el desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales. 2.3. Mediante auto del día 3 de mayo de 2017, el magistrado sustanciador admitió la demanda y le dio trámite en los siguientes términos: (i) se ordenó

correr traslado del escrito de acusación a la Procuraduría General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rindiera concepto respectivo en los términos de los artículos 242.5 y 278.5 de la Carta Política; (ii) se ordenó fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) se ordenó comunicar de la iniciación del proceso al Presidente de la República y del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iv) se invitó a participar en el proceso a las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia y Libre, así como a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, y a la Academia Colombiana de Departamentos. 2.4. Mediante Auto 305 de 2017, la Sala Plena de Corte Constitucional ordenó la suspensión de términos de diversos procesos de constitucionalidad, entre ellos, el correspondiente al expediente D-12005, con el objeto de realizar el control automático de la normatividad expedida para la implementación del Acuerdo Final de Paz, con fundamento en la facultad que le fue otorgada a este tribunal para suspender los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad, prevista en el artículo 1 del Decreto 889 de 2017. 2.5. Mediante el auto 303 de 2018 del día 23 de mayo de 2018, la Sala Plena de este tribunal resolvió levantar la suspensión de términos de este proceso, y,

en consecuencia, se dio trámite al mismo.

3. Intervenciones 3.1. Intervenciones relativas a la procedencia del escrutinio judicial

(Federación Colombiana de Municipios, Contraloría General de la República y Ministerio de Hacienda y Crédito Público) 3.1.1. Con respecto a la viabilidad del juicio de constitucionalidad propuesto por el accionante, los intervinientes abordaron dos problemáticas que, eventualmente, podrían hacer improcedente el escrutinio judicial: la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, en razón de la cual este tribunal 6 tendría que estarse a lo resuelto en la sentencia C-937 de 20101, y la ineptitud de la demanda, que impediría la estructuración de la controversia judicial. 3.1.2. Con respecto al primero de estos problemas, la Contraloría General de la República solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-937 de 20102, en la medida en que el citado fallo ya se pronunció sobre la validez de las disposiciones atacadas en esta oportunidad, teniendo como referente el mismo principio de autonomía de las entidades territoriales que hoy se invoca como fundamento de la demanda de inexequibilidad. En un sentido semejante, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que la normatividad impugnada ya fue objeto de análisis en la citada sentencia, tomando como base los mismos preceptos constitucionales que en su momento sirvieron para estructurar el juicio de constitucionalidad, con excepción del Preámbulo y del artículo 1º de la Constitución. Así las cosas, “el problema

jurídico que presenta el actor en esta ocasión resulta ser el mismo de la sentencia C-937 de 2010”, esto es, si con los mecanismos de control al manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, y en particular, con la suspensión de giros a las entidades territoriales, el giro directo de los recursos a las entidades prestadoras de servicios, la asunción temporal de competencias y la suspensión de procesos contractuales, se desconoce el principio de autonomía de las entidades territoriales. En síntesis, la Corte consideró en su momento que como los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones no son recursos propios de los departamentos, los municipios y los distritos, el legislador cuenta con un amplio margen de maniobra para diseñar e implementar mecanismos de control en cabeza de la Nación para asegurar la continuidad, la cobertura y la calidad en la prestación de los servicios financiados con los recursos del SGP. De este modo, los cargos que el accionante propuso en la demanda, ya fueron abordados en el referido fallo judicial. Por el contrario, la Federación Colombiana de Municipios estima que aunque en apariencia la sentencia C-937 de 20103 ya resolvió la controversia planteada, realmente el pronunciamiento judicial versó sobre un asunto diferente. La razón de ello es que efectivamente en el fallo aludido la Corte se pronunció sobre la validez del artículo 13 del Decreto 028 de 2008 a la luz de la autonomía de las entidades territoriales; sin embargo, aunque en la presente demanda se cuestiona este mismo precepto a la luz del mismo principio, lo cierto es que en la providencia del año 2010 la autonomía fue considerada únicamente como una

mera cláusula constitucional, mientras que en este proceso judicial es concebida y entendida como un valor y un principio fundante de todo el ordenamiento jurídico, circunstancia esta que altera de manera sustantiva del juicio de constitucionalidad. Concebida la autonomía desde esta perspectiva, el control del precepto demandado tiene un alcance distinto al que se le dio originalmente, por lo cual es viable el análisis propuesto por el accionante. 1 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 2 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 3 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 7 3.1.3. Con respecto a la aptitud de la demanda, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que el cargo por la presunta infracción del Preámbulo y del artículo 1º de la Carta Política, única acusación respecto de la cual no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, adolece de deficiencias insalvables que impiden configurar la controversia constitucional.

La razón de ello es triple: (i) Primero, el actor no precisó los contenidos normativos que, en concreto, vulneran la Constitución Política, limitándose a afirmar que las medidas contenidas en el artículo 13.3 del Decreto 028 de 2008 desconocen los artículos citados en la demanda, pero sin individualizar las prescripciones que a su juicio son incompatibles con el ordenamiento superior;

(ii) de igual modo, en la demanda se afirma que los mecanismos previstos en la ley impugnada para preservar la integridad de los recursos del Sistema General de Participaciones desconocen la autonomía territorial, pero sin indicar o

precisar las razones o el sentido de la incompatibilidad entre la ley y el citado principio; (iii) finalmente, el demandante invoca como fundamento de su pretensión el Preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Carta Política, pero no especifica los principios o a las reglas contenidas en tales preceptos que habrían sido desconocidas por el artículo 13.3 del Decreto 028 de 2008. Así las cosas, el Ministerio concluye que no es viable el pronunciamiento judicial propuesto por el accionante, por no suministrar los elementos estructurales del juicio pretendido. 3.2. Intervenciones relativas a la constitucionalidad de las medidas legislativas (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Federación Colombiana de Municipios4, Academia Colombiana de Jurisprudencia5, Universidad Externado de Colombia6) 3.2.1. Con excepción de la Federación Colombiana de Municipios, todos los intervinientes estiman que la normatividad demandada se ajusta a los principios de autonomía y descentralización territorial establecidos en la Carta Política. 3.2.2. La defensa de las disposiciones impugnadas se estructura a partir de tres tipos de argumentos, relacionados con la base normativa directa de las medidas atacadas, con las hipótesis exceptivas en las que procede la intervención de la Nación y de los departamentos en las instancias locales, y con el tipo de recursos sobre los cuales recae la citada mediación. 3.2.2.1. En primer lugar, se advierte que las medidas atacadas por el demandante tienen fundamento directo en el artículo 3º del Acto Legislativo 04

de 2007, que otorgó expresas facultades normativas al Presidente de la República para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones. De este modo, la regulación responde a un 4 A través de concepto rendido por el Director Ejecutivo, Gilberto Toro Giraldo. 5 A través del concepto presentado por Paul Cahn-Speyer W. 6 A través del concepto presentado por Alberto Montaña Plata. 8 mandato directo del constituyente orientado a corregir las fallas, las ineficiencias y las desviaciones de recursos en que pueden incurrir los entes locales, cuando tales irregularidades tienen la potencialidad de poner en peligro la satisfacción de las necesidades en función de las cuales se estructuró el Sistema General de Participaciones. 3.2.2.2. En segundo lugar, se argumenta que las especiales facultades de intervención previstas en la normatividad demandada se activan en circunstancias excepcionales y extraordinarias, cuando existen evidencias ciertas y concretas de la gestión inadecuada de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, y cuando otras medidas menos intrusivas han resultado infructuosas. Desde esta perspectiva, la intervención prevista en el artículo 13 del Decreto 028 de 2008 sólo se activa en tanto las instancias locales sean incapaces de cumplir con su rol institucional, materializando de este modo el principio de subsidiariedad. De hecho, el artículo 11 de la referida normativa contempla un listado cerrado de hipótesis exceptivas en las que proceden las medidas correctivas, como son la no incorporación de los ajustes requeridos por la Nación para el adecuado manejo del Sistema General de Participaciones, y la

falta de adopción de los planes de desempeño. Y desde una perspectiva temporal esta asunción de competencias no es indefinida, pues cuando cesan las circunstancias que dan lugar a las medidas de monitoreo, seguimiento y control en la gestión de los recursos del Sistema General de Participaciones, se puede solicitar su levantamiento, y en cualquier caso sólo se pueden extender hasta por cinco años. Lo anterior demuestra que la norma demandada preserva la lógica general de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, en la que en principio y como regla general estas últimas cuentan con amplias potestades para gestionar los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, y sólo en eventos excepcionales, cuando el municipio, el distrito o el departamento demuestran su incapacidad para asumir esta responsabilidad, procede la intervención de la Nación o del departamento, intervención que, a su turno, tiene claros límites materiales y temporales. 3.2.2.3. Finalmente, se sostiene que los recursos del Sistema General de Participaciones constituyen una fuente exógena de financiación de las entidades territoriales, dado que se encuentran integrados por recursos que transfiere la Nación para el cumplimiento de objetivos específicos. Y dado que no se trata recursos propios, la autonomía con la que cuentan los entes locales para gestionarlos es inferior, de suerte que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para limitar la potestad de autogobierno local, y para diseñar el sistema de monitoreo y control al gasto ejecutado con cargo al Sistema General de Participaciones7. 7 Tesis de la Universidad Externado de Colombia.

9 De hecho, en diferentes oportunidades este tribunal habría avalado mecanismos análogos de intervención en fuentes de financiación exógenas, así: (i) en la sentencia C-567 de 19958 se declaró la constitucionalidad de las normas de la Ley 141 de 1994 que contemplan dispositivos similares como la retención de giros y el cambio de ejecutor; (ii) en la sentencia C-617 de 20029 se hizo lo propio en relación con las normas de la Ley 715 de 2001 que autorizan a los departamentos y a la Nación a manejar los recursos del Sistema General de Participaciones en caso de incumplimiento de las obligaciones de los municipios, distritos y departamentos; (iii) asimismo, en la sentencia C-251 de 200310 se declaró la constitucionalidad de las dos leyes anteriores, sobre la base de que la intervención de las instancias nacionales en las entidades territoriales recae sobre fuentes exógenas de financiación; (iv) en la sentencia C-321 de 200911 se consideró ajustado a la Constitución que el legislador estableciera parámetros para el manejo de los recursos provenientes del pago de multas de tránsito, en atención a que con estos dispositivos se buscaba mejorar el recaudo por este concepto; (v) en la sentencia C-937 de 201012 se declaró la exequibilidad de los artículos 13 y 16 del Decreto 028 de 2008, el primero demandado nuevamente en este proceso, sobre la base de que las restricciones a la autonomía de las entidades territoriales tenían límites materiales temporales, y de que perseguían fines constitucionalmente valiosos. De este modo, el legislador cuenta con un amplio margen de maniobra para

crear y configurar medidas de intervención en el manejo de recursos provenientes de fuentes exógenas de financiación de los entes locales, cuando ello atiende a objetivos constitucionalmente admisibles como la garantía de la correcta prestación de servicios o la correcta ejecución del gasto público social.13 3.2.2.4. En consideración a las razones anteriores, se concluye que “las medidas correctivas señaladas en el Decreto 28 de 2008 resultan compatibles con el ejercicio de las facultades otorgadas. Estas medidas, previstas para superar las situaciones de riesgo derivadas de un inadecuado manejo de los recursos del SGP por parte de las entidades territoriales, armonizan con los fines de la reforma y el interés del constituyente por cumplir las metas de cobertura y calidad en materia de gasto público social, asegurando la efectiva destinación de los mismos (…)”14 3.2.3. Por el contrario, la Federación Colombiana de Municipios sostiene que las normas impugnadas son incompatibles con la Carta Política, en tanto despojan integralmente a las entidades territoriales de las competencias que el propio ordenamiento superior les asignó, sin siquiera mediar un principio de necesidad 8 M.P. Fabio Morón Díaz. 9 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño. 10 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 12 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Tesis de la Universidad Externado de Colombia. 14 Intervención de la Universidad Externado de Colombia. 10 o de razón suficiente que justifique unas medidas de semejante envergadura.

Aunque es posible que en eventos excepcionales los municipios atraviesen situaciones críticas que impiden su normal desenvolvimiento, y que en estas hipótesis se adopten medidas de intervención en los entes locales, estas no pueden llegar al punto de desconocer o de anular la base misma las atribuciones que son propias de los entes locales. Ni siquiera en eventos extremos se ha procedido de tal manera en el derecho comparado; en el célebre “caso Amaya”, por ejemplo, en el que la masificación de delitos urbanísticos llevó al colapso del municipio de Marbella, la respuesta estatal no consistió en suprimir las competencias de la entidad territorial, ni en que la Comunidad Autónoma o el Estado Español asumieran sus atribuciones, sino en la designación de un gestor municipal. En otros escenarios la respuesta estatal ante la crisis en la gestión institucional tampoco ha consistido en la transferencia integral de competencias, sino en la adopción de dispositivos especiales de acompañamiento, de control y monitoreo, e incluso sancionatorias, pero que en ningún caso conllevan a la cesión de las atribuciones propias. Las normas demandadas, por el contrario, no solo contemplan el desplazamiento de la autoridad local de los asuntos que le son propios por disposición constitucional, sino que además la anula totalmente, y permite que este modelo intrusivo se extienda hasta por cinco años.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 4.1. Mediante concepto del día 24 de octubre de 2017, la Procuraduría General de la Nación solicita a este tribunal, como pretensión principal, que se inhiba de evaluar la validez de las disposiciones demandadas, por carecer de la

competencia para pronunciarse sobre esta normatividad. De manera subsidiaria se solicita que se declare la exequibilidad de los apartes normativos impugnados. 4.2. A juicio de la entidad, aunque este tribunal ha efectuado el control constitucional del Decreto 028 de 2008 en distintas oportunidades, sobre la base de que como juez constitucional tiene una competencia prevalente para conocer de las demandas que se fundamentan el desconocimiento de la Carta Política, y de que el Decreto 028 de 2008 es una normatividad con fuerza material de ley, cuyo conocimiento le habría sido asignado