CC - C109-2023

REGULACIÓN LEGISLATIVA SOBRE ENERGÍAS RENOVABLES Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA-Normas que requieren iniciativa legislativa del Gobierno tienen su aval REGULACIÓN LEGISLATIVA SOBRE ENERGÍAS RENOVABLES Y TRANSICIÓN ENERGÉTICA-Normas no modifican la estructura de la administración nacional ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONALModificación de la integración de la Comisión de Regulación de Energía y Gas tienen aval del Gobierno PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración (…) en el trámite de aprobación de la Ley 2099 de 2021, no se vulneraron los principios de publicidad y consecutividad. Esto, porque las proposiciones presentadas sí fueron debidamente publicitadas y por cuanto no se eludieron las temáticas que los accionantes consideraron como no debatidas. La Corte concluyó que las disposiciones no fueron expedidas al margen de la exigencia consagrada en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, algunas porque no debían ser de iniciativa gubernamental y otras porque, siéndolo, fueron debidamente avaladas por el Gobierno Nacional. Igualmente, la Corporación concluyó que los artículos acusados no fueron expedidos al margen de la exigencia consagrada en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución Política. Esto, porque la mencionada ley tuvo mensaje de urgencia y, en consecuencia, dicho requerimiento no resultaba aplicable. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2099 de 2021-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-186 de 2022

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad

INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNOCriterios jurisprudenciales

INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA AL GOBIERNOCoadyuvancia

Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del Gobierno INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Subreglas LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exclusiva iniciativa gubernamental La ley del PND es, pues, de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Igualmente, las normas antes referidas permiten concluir que las iniciativas de reforma al PND también deben ser gubernamentales, incluso, frente a aquellas disposiciones del plan que contienen medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. Tales conclusiones encuentran fundamento en la interpretación literal de dos disposiciones constitucionales: de un lado, el último aparte del numeral 3º del artículo 150 constitucional que se refiere a “las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento” del “plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas”. De otro lado, del inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, que se refiere, indistintamente, a los verbos “dictar” o “reformar” en lo que atañe a las normas que deben ser de iniciativa gubernamental. Igualmente, las conclusiones se fundamentan en una interpretación orientada por el principio del “efecto útil de las normas” antes referidas, pues si el Congreso de la República pudiera reformar el PND sin la

iniciativa o el aval del Gobierno Nacional, carecería de sentido que el constituyente le hubiere dado a este último la competencia exclusiva para presentar al poder legislativo la ley que contiene el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Regulación legislativa de sus temáticas no siempre son de iniciativa privativa del Gobierno LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones que requiere aval del gobierno DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONALCompetencias concurrentes entre Congreso y Presidente de la República ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Reserva de iniciativa a favor del Gobierno Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONALModificación de las funciones de las entidades que pertenecen a la administración (…) la variación de las funciones de las instituciones que conforman la administración nacional, supone una modificación de la estructura de esta última, solo si las nuevas funciones afectan la “misión institucional” de la entidad y, como tal, resultan ajenas. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales EXENCIONES TRIBUTARIAS-Tratamiento constitucional EXENCIONES TRIBUTARIAS-Consagración debe contar con iniciativa gubernamental RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Reiteración de jurisprudencia La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la reserva de iniciación del trámite en materias tributarias constituye un mecanismo a través del cual las

entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivas, propias y de la Nación. La reserva garantiza la representación territorial de los tributos, en el entendido de que fortalece la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello, además, se garantiza los principios de descentralización y autonomía impositiva de los entes territoriales, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo, claro está, dentro de los marcos consagrados por el Legislador. Así, la Corte ha manifestado que deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes todas aquellas disposiciones tributarias que afecten los elementos de los tributos del orden territorial o la autonomía impositiva de las entidades territoriales. TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación rigurosa de los requisitos y etapas previstas en la Constitución MENSAJE DE URGENCIA-Deliberación conjunta de Senado y Cámara Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera PROYECTOS DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepción del trámite ante Cámara de Representantes cuando han sesionado las comisiones de forma conjunta en virtud de un mensaje de urgencia

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOContenido y alcance

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance

COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A

CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVASMecanismos

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOJurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE

NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance (…) para que la publicidad de las proposiciones resulte válida, es necesario que se garantice la adecuada formación de la voluntad democrática, es decir, que la “forma” vaya dirigida a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelación y de manera suficiente, el contenido de las modificaciones propuestas. En dicho contexto, esta Corporación ha admitido los siguientes mecanismos de publicidad de las proposiciones: (i) la publicación en la Gaceta del Congreso, aunque ello no sea una imposición legal o constitucional; (ii) la lectura oral antes del debate y votación, habida cuenta de que las proposiciones deben y ser puestas a consideración antes de abrir la discusión; (iii) la distribución de copias a cada parlamentario, siempre que esto se haga con antelación a la discusión y votación; (iv) explicación oral del contenido particular y concreto; y (v) la publicación en página Web. Las hipótesis de los numerales “iv” y “v” deben ser objeto de aclaración.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena SENTENCIA C-109 de 2023

Referencia: expediente D-14880

Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 2021, “por medio de la

cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado energético, la reactivación económica del país y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: Javier Francisco Arenas Ferro,

Juan Felipe García Arboleda, Joaquín Antonio Garzón Vargas, Carolina García Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal Pérez.

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y agotados los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 8 de julio de 2022, los ciudadanos Javier Francisco Arenas Ferro, Juan Felipe García Arboleda, Joaquín Antonio Garzón Vargas, Carolina García Rojas, Carlos Alberto Barrera Guerrero y Mauricio Madrigal Pérez (en adelante, los demandantes o accionantes) presentaron demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2099 de 20211. Los accionantes solicitan la inexequibilidad de la ley demandada en su integridad, por vicios de 1 El 16 de agosto de 2022, la suscrita magistrada sustanciadora se declaró impedida para conocer la demanda.

Sin embargo, en sesión del 24 de agosto del mismo año, la Sala Plena de la Corte no aceptó el impedimento manifestado. Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera procedimiento en su formación. Concretamente, alegaron la vulneración de los

artículos 79, 113, 150 (núm. 3 y 7), 154, 157, 160, 161, 182 y 208 de la Constitución Política (CP), así como de los artículos 94, 112, 113, 114, 115 (núm. 3), 125, 142, 143, 145, 146, 157, 160, 178, 186, 188, 291 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de la República.

2. Los accionantes presentaron cinco cargos de inconstitucionalidad. Primero, señalaron que la norma demandada vulnera los principios de consecutividad y publicidad. Esto, por cuanto en varias etapas del trámite legislativo se eludió el debate en relación con temas centrales de la regulación. Segundo, manifestaron que el trámite que culminó con la expedición de la Ley 2099 de 2021 vulneró los parámetros de la conciliación, debido a varias inconsistencias en la publicación del informe de conciliación y en la conformación plural de la Comisión de Conciliación. Tercero, afirmaron que el Legislador violó la reserva del trámite en la iniciativa legislativa, porque, de un lado, desconoció́ el deber de coadyuvancia en una temática compleja que requería la intervención y el aval de todos los ministros involucrados y, de otro, el proyecto de ley debió́ iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, al tratar sobre asuntos tributarios.

Cuarto, aseguraron que hubo una serie de irregularidades en la discusión y resolución de los impedimentos que se presentaron durante el trámite de la ley

acusada. Y, quinto, pidieron tener en cuenta que el Congreso de la República desconoció el principio de maximización de las exigencias del trámite legislativo, debido a las omisiones en las que incurrió en las diferentes etapas del procedimiento que culminó con la expedición de la ley demandada.

3. Mediante auto del 29 de agosto de 2022, la demanda de la referencia fue inadmitida de forma parcial, habida cuenta de que los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto no satisfacían los requisitos previstos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Por otro lado, mediante auto del 19 de septiembre de 2022, luego de que la parte actora presentara escrito de subsanación, se admitió la demanda respecto del cargo tercero y se rechazaron los cargos segundo, cuarto y quinto, por cuanto no cumplen con los requisitos de certeza, claridad, especificidad y suficiencia. Igualmente, la suscrita magistrada sustanciadora dispuso continuar el trámite respectivo y, en consecuencia, ordenó: (i) correr traslado a la procuradora general de la Nación; (ii) fijar en lista el proceso de la referencia; (iii) comunicar el inicio del proceso a los presidentes de la República y del Congreso de la República, a los ministros de Minas y Energía, de Hacienda y Crédito Público, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Salud y Protección Social y de Educación Nacional; y, finalmente, (iv) invitar a participar en este proceso a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes, a los senadores y representantes autores y

ponentes del Proyecto de Ley 365 de 2020 Senado/565 de 2021 Cámara, al presidente de la Cámara de Representantes, a la Secretaría Jurídica de la Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Presidencia de la República, al Centro de Investigación y Altos Estudios Legislativos y a los decanos de las facultades de Derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, La Sabana, del Rosario, Javeriana y de Antioquia.

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.

II. DEMANDA

1. Norma acusada y cargos de inconstitucionalidad admitidos

5. Como se enunció, la demanda se dirige contra toda la Ley 2099 de 2021, publicada en el Diario Oficial número 51.731 del 10 de julio de 2021. Dada la extensión del texto de la referida ley (que es de 58 artículos), se omitirá su transcripción2.

6. Primer cargo admitido: violación de los principios de consecutividad y publicidad. Los demandantes explican que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política y 178 de la Ley 5ª de 1992, “los temas sobre los que versen los proyectos de ley deben ser abordados, con suficiencia y en su totalidad, en un número determinado de debates”3. Resaltan que la consecutividad de los debates “pasa, necesariamente, por la publicidad del contenido de los proyectos de ley, pues no existe debate si no se conoce el

objeto de éste”4. En particular, señalan que las proposiciones deben ser conocidas “de manera suficiente y precisa para que sea[n] abordada[s] y se conforme la voluntad de los representantes del pueblo”5. Además, en virtud del principio de publicidad, las proposiciones “deben ser leídas al menos dos veces”, como está previsto en los artículos 47.3, 94, 112, 113, 115 y 125 de la Ley 5ª de 1992.

7. En tal sentido, argumentan que, durante el trámite del proyecto que dio origen a la Ley 2099 de 2021, se presentaron “múltiples irregularidades en la publicidad, en especial de las proposiciones”6. Asimismo, alegan que hubo “elusión del debate desde las propias sesiones conjuntas”7. Lo anterior, en su criterio, afectó los principios constitucionales de consecutividad e identidad

2 El texto se puede ver en este enlace Web: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2099_2021.html. 3 Escrito de demanda D-14880, fl. 7. 4 Ib. fl. 8. 5 Ib. 6 Ib. 7 Ib. fl. 9. Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera flexible y, además, generó “que no existiera, de manera previa al debate, durante el mismo y al momento de realizar las votaciones, el conocimiento de su objeto y resolución integral”8. En concreto, indicaron que “la falta de debate y publicidad afectó las proposiciones de diversos congresistas, que se vio impulsada por la presión constante para agilizar el procedimiento legislativo”9,

lo cual excluyó la posibilidad de deliberación democrática.

8. Según la demanda, “en la sesión conjunta del 2 de junio no se dio lectura a la totalidad de las proposiciones”10. Los accionantes advierten, entre otras irregularidades, que el senador José David Name, al exponer la ponencia positiva, mencionó “la existencia de 78 proposiciones que [dejaron] como constancia”11; pero “no se conoc[ió] su contenido”12. Igualmente, resaltan que el senador ponente “alude a proposiciones avaladas para los artículos 9, 11, 22, 25, 41, 49, 51, 52 y 55, pero solo lee la proposición de un artículo nuevo”13.

Al respecto, relatan que la senadora Maritza Martínez intervino para “señalar que desconoc[ía] en qué consist[ían] las proposiciones avaladas” y que, en el mismo sentido se pronunciaron el senador Gómez Jiménez, quien dijo que “vota[ba] sí por sugerencia de un senador”, y el senador Lemos Uribe, “quien arguy[ó] que ‘según [su] jefe, el senador Name, vot[a] sí”. A juicio de los demandantes, la explicación que hizo el senador Name de las proposiciones avaladas fue “a grandes rasgos”, “no le[yó] los artículos 51, 52 y 55”, ni “hace lectura o defensa de las proposiciones no avaladas en la plenaria del Senado”. Lo dicho, en su criterio, “muestra desconocimiento del contenido del debate”14, respecto de lo cual, resaltan, “se presentan varias manifestaciones de congresistas relativas a ausencia de conocimiento sobre el objeto del debate”15.

Finalmente, aducen que “en la Cámara de Representantes también se observan vicios que afectan la publicidad y la consecutividad e identidad flexible del contenido material del proyecto de ley”16.

9. Según indican, “se observa que existe una reiterada preocupación en relación con la técnica extractiva del fracking, pero que es claramente ignorada y eludida por los ponentes”17. Reprochan la falta de discusión “sobre la comprensión del hidrógeno azul y los impactos ambientales de su obtención y

8 Ib. 9 Ib. 10 Ib. 11Ib. fls. 9-10. 12 Agregan que el senador Name “[a]lude a proposiciones avaladas para los artículos 9, 11, 22, 25, 41, 49, 51, 52 y 55, pero solo lee la proposición de un artículo nuevo (el 14-1 que aborda la vigencia de incentivos tributarios y arancelarios por 30 años)”. Cfr. Escrito de demanda D-14880, fl. 10. 13 Ib. 14 Ib. 15 Ib. 16 Ib. fl. 11. 17 Ib. fl. 13. Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera explotación, así como la declaratoria de utilidad pública de esta actividad y a la transferencia de activos”18. Aseguraron que estos asuntos, además de que no fueron abordados ni por los ponentes ni por el ministro de Minas y Energía, tampoco fueron resueltos durante el resto del trámite legislativo19.

10. En síntesis, los demandantes solicitan la inexequibilidad de la norma acusada, por cuanto, a su juicio, en varias etapas del trámite legislativo se eludió

el debate en relación con temas centrales de la regulación, como el fracking, los posibles impactos ambientales de la explotación del hidrógeno azul o el costo fiscal de la transferencia de activos. Esto, porque el Legislador no leyó ni expuso el contenido de las proposiciones aprobadas y no aprobadas por las comisiones conjuntas y las Plenarias de las Cámaras. Dichas irregularidades, concluyeron, afectan “el contenido del debate y constituye[n] un vicio que incide en los principios de consecutividad e identidad flexible”20. Por lo tanto, consideran que la norma demandada vulnera los principios constitucionales de consecutividad y publicidad.

11. Segundo cargo admitido: vulneración de la reserva del trámite en la iniciativa legislativa. Los ciudadanos demandantes señalaron que en el trámite legislativo que dio origen a los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 18, 22, 29, 30, 31, 38, 39, 44, 48, 49, 51 y 53 de la Ley 2099 de 2021 “se desconocieron formas atinentes a la iniciativa legislativa”. Para lo anterior, los actores desarrollaron dos líneas de argumentación.

12. Por un lado, los accionantes señalaron que las disposiciones acusadas debieron ser de iniciativa gubernamental, habida cuenta de que regulan “exenciones de impuestos, contribuciones y tasas”, así como las temáticas a las que se refieren los numerales 3º y 7º del artículo 150 de la Carta Política. Esto, en aplicación del inciso 2º del artículo 154 ibídem. Precisaron que si bien es

cierto que la jurisprudencia constitucional ha permitido que el Gobierno Nacional coadyuve la iniciativa durante el trámite legislativo, también lo es que la coadyuvancia en “temáticas complejas e interconectada[s]” que incluyen, “entre otros, asuntos tributarios, del plan de desarrollo, ambientales y de infraestructura”21, requería la intervención y el aval de todos los ministros involucrados. Sin embargo, solo intervino el ministro de Minas y Energía22, quien “no abordó la especificidad de los temas atinentes al ambiente, tributarios, y de composición y competencias de la administración”23. En 18 Ib. 19 Ib. 20 Escrito de demanda D-14880, fl. 14. 21 Subsanación de la demanda D-14880, fl.2 22 Escrito de demanda D-14880, fl. 23. 23 Subsanación de la demanda D-14880, fl.3 Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera consecuencia, los demandantes consideraron que se desconoció el artículo 208 de la Constitución Política.

13. Por otro lado, los actores aseguraron que entre las normas aludidas se encuentran “los incentivos tributarios para los obligados a declarar renta; la exclusión del IVA a bienes y servicios adicionales; los incentivos arancelarios; los beneficios tributarios para las inversiones, los bienes, equipos y maquinarias; y las exenciones de contribuciones para estaciones destinadas a la carga de vehículos eléctricos.”24. En ese sentido, aseguraron que la ley acusada “orbita en torno a gravámenes, incentivos arancelarios y medidas

fiscales”25. Por lo tanto, las normas de contenido tributario, en su criterio, conforman como “uno de los ejes de la ley demandada, el incentivo del mercado energético nacional a través de incentivos tributarios”26. Por esta razón, concluyeron que la norma acusada debió “iniciar su trámite legislativo en la Cámara de Representantes”27, de conformidad con el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución Política. En su defecto, dijeron, los artículos de contenido tributario debieron “(…) desglosarse y ser tramitad[a]s separadamente, comenzando en esa célula legislativa (…)”28. Intervenciones

14. Durante el término de fijación en lista, que venció el 13 de octubre de 202229, intervinieron las autoridades, entidades y ciudadanos, en el sentido que más adelante se indica. Igualmente, dentro del término legal, se recibió el concepto de la Procuraduría General de la Nación30. El sentido de las intervenciones y del concepto de la procuradora general de la Nación fue el siguiente: Mérito de los cargos31

Exequibilidad Inexequibilidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Juan Pablo Soler 24 Ib. 25 Ib. 26 Ib. 27 Ib. 28 Ib. 29 Es del caso aclarar que, mediante auto del 21 de octubre de 2022, se concedió un término adicional de dos días para intervenir, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Esto, únicamente en relación con el senador José David Name Cardozo, quien fue invitado a participar en el proceso

como ponente de la iniciativa demandada. 30 Concepto No. 7076 del 9 de junio de 2022. 31 El Ministerio de Educación Nacional se abstuvo de intervenir, dado el objeto de la ley acusada y que “los cargos se encuentran enfocados en vicios de procedimiento legislativo”. Cfr. Oficio 2022-ER-620150 de octubre 11 de 2022. Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Ministerio de Minas y Energía Villamizar (Censat Agua Viva) Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Rosa Estefanía Peña, Eléctrica (Asocodis) Yeny Rodríguez Junco y José David Name Cardozo, senador de la República José David Castilla (Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente) Departamento Administrativo de la Presidencia de la Universidad de Antioquia República Procuraduría General de la Nación Universidad del Rosario

15. A continuación, se relacionan las razones propuestas por los intervinientes y la Procuraduría General de la Nación para defender la exequibilidad o la inexequibilidad de las disposiciones demandadas, según corresponda. 1.1. Solicitudes de inexequibilidad

16. El ciudadano Juan Pablo Soler Villamizar, en calidad de investigador de la ONG Censat Agua Viva, coadyuvó los argumentos del cargo por vulneración del principio de consecutividad y publicidad. Consideró que no hubo deliberación legislativa sobre: (i) el “Hidrógeno verde e Hidrógeno Azul”32

(artículo 5º demandado); (ii) las implicaciones de modificar el artículo 10 de la

Ley 1715 de 2014; (iii) la “geotermia”33 y el artículo 19 de la Ley 2099 de 2021, que “supone que quien hace uso de ella será el encargado de atender la descontaminación”34; (iv) la “introducción de Tecnología de captura, utilización y almacenamiento de carbono”35 y sus posibles consecuencia sobre los “efectos secundarios en la salud de población o los eventuales riesgos sobre la vida”36; (v) las “implicaciones económicas de permitir el usufructo de capitales privados a partir de la transferencia a título gratuito del dominio de los activos asociados a la prestación de estos servicios públicos domiciliarios”37 (artículo 29 demandado); y (vi) el menoscabo de la legislación ambiental, que, aseguró, estipula el artículo 39 de la Ley 2099 de 2021 al no requerir Diagnóstico Ambiental de Alternativas para la transición energética.

17. Los ciudadanos Rosa Estefanía Peña, Yeny Rodríguez Junco y José David Castilla, integrantes de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente, apoyaron los argumentos del primer cargo de la demanda, 32 Escrito de intervención, p.2

33 Ib. 34 Ib. 35 Ib. p.3 36 Ib. 37 Ib. Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera particularmente, señalaron que, en el trámite legislativo de la norma acusada, se eludieron temas fundamentales para la aprobación de la ley y, en consecuencia, los congresistas decidieron sobre una regulación que desconocían. Asimismo,

coadyuvaron los argumentos del segundo cargo admitido, por dos razones: por una parte, señalaron que la Ley 2099 de 2021 incluye asuntos de índole “tributaria, minero energética y ambiental”38, por lo que entienden necesaria y obligatoria la intervención de todos los ministros especializados en tales asuntos, lo cual no ocurrió, agregan, porque en el trámite legislativo solo intervino el ministro de Minas y Energía. Por otra parte, aseguran que el proyecto de ley acusado debió iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, habida cuenta de que en la misma se incluyeron asuntos tributarios.

18. La Universidad de Antioquia apoyó la solicitud de inexequibilidad porque, en su criterio, durante el trámite legislativo se incurrió en vicios de procedimiento. En primer lugar, señaló que se desconoció el principio de publicidad respecto de la exposición y discusión de las proposiciones. Aseguró que en la sesión plenaria del día 16 de junio de 2021 se presentaron “omisiones en la explicación y lectura”39 de tales documento, lo que, en su criterio, supone que los congresistas no tenían conocimiento del texto que se sometería a votación40. En segundo lugar, aseguró que se desconoció de la reserva de trámite en la iniciativa legislativa, pues la norma acusada regula materias tributarias, por lo que debió iniciar su discusión en la Cámara de Representantes. Finalmente, pidió tener en cuenta que, por la razón anotada, la norma acusada debió ser de origen gubernamental, por disposición de los artículos 154 y 208 de la Constitución Política.

19. La Universidad del Rosario consideró que la Ley 2099 de 2021 debe ser declarada inexequible. Para tales fines, desarrolló tres argumentos. Primero, aseguró que, durante el trámite legislativo, se presentaron irregularidades que afectaron los principios de publicidad y consecutividad, ya que los ponentes de la iniciativa no usaron un lenguaje comprensible que facilitara el debate y la participación ciudadana. A su juicio, la deliberación era importante por los impactos sociales, económicos y ambientales de la iniciativa legislativa, la cual, además, tuvo el trámite de urgencia al que se refiere el artículo 191 de la Ley 5ª de 1992. Las falencias en la deliberación, se dijo, se reflejan en la intervención de varios congresistas, quienes, para la universidad interviniente, no tenían conocimiento sobre los temas que se estaban debatiendo41. 38 Escrito de intervención, p.6 39 Escrito de intervención, p.5 40 Ib. p.8 41 Escrito de intervención, p.10

Expedientes D-14880 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

20. Por otro lado, la Universidad aseguró que se violó la reserva de trámite en la iniciativa legislativa, toda vez que, como lo señalaron los demandantes y varios intervinientes, el proceso legislativo no inició en la de la Cámara de Representantes, pese a tratar de temas tributarios42. Por último, agregó que, a la luz del principio de instrumentalidad de las formas, los errores del trámite legislativo no son subsanables43. 1.2. Solicitudes de exequibilidad

21. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expuso dos líneas de

argumentación para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Primero, señaló que el control de constitucionalidad respecto del principio de consecutividad tiene como objetivo analizar si se incluyeron o no asuntos que no fueron debatidos durante el trámite legislativo, lo que, aseguró, no tiene relación con el debate de las proposiciones parlamentarias. Subsidiariamente, la entidad resaltó que, en caso de que se admita que “esta [supuesta] irregularidad tuvo asiento en el trámite objeto de revisión, [lo cierto es que] ella no resulta sustancial, ni atentatoria a los principios legales y constitucionales que se imponen en el trámite normativo” 44.

22. Segundo, el Ministerio aseguró que la norma acusada está dirigida al sector energético, cuya responsabilidad política corresponde a la cartera de Minas y Energía, lo que explica que esta hubiera sido la entidad convocada al debate legislativo. En ese sentido, afirmó que aunque los temas referentes a la transición energética resultan transversales a las políticas públicas ambientales y tributarias, la ausencia de los ministros expertos en la materia no vicia el trámite de la norma acusada, pues se trata de una “formalidad que cede ante la prevalencia del derecho sustancial.”45. Adicionalmente, la entidad sostuvo que la reserva legislativa “debe ser vista desde una óptica amplia y no restrictiva, esto es, que las iniciativas sobre estas materias específicas pueden tener inicio en alguna de las cámaras siempre que exista aval gubernamental antes de las votacione