CC - C1124-2008

Sentencia C-1124/08

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se vulnera por inclusión de norma que le asigna al CONFIS la evaluación fiscal previa para las modificaciones en contratos de concesión El artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 es una de las “disposiciones generales” incorporadas en el presupuesto para la vigencia del año 2008, que contiene un supuesto de hecho al cual anuda una consecuencia jurídica, y de conformidad con su texto, cuando se presenten modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo pactado contractualmente, entonces se requerirá la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Habida cuenta que el presupuesto cumple funciones macroeconómicas, en ellas se alcanza a percibir el vínculo de la ley anual con el tema contractual, resultando viable concluir que ese vínculo tiene especiales connotaciones cuando se trata de contratos como el de concesión que es un importante instrumento para la realización de obras públicas cuya envergadura reclama la inversión de cuantiosos recursos, y por tanto la alusión al contrato de concesión en la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia del año en curso no es extraña al tema primordial de esa ley y tampoco lo es la modificación de esos contratos en función de la variación de los aportes, de los ingresos esperados y de los plazos, pues la modificación del presupuesto en aspectos como los gastos o los ingresos es asunto común y previsible, como también resulta predecible

que algunas obligaciones asumidas con cargo al presupuesto vigente afecten vigencias futuras. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Evaluación de su acatamiento no puede ser tan estricta que ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades Si se estima que el presupuesto está dotado de un contenido material con un alcance normativo orientado al logro de finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el control del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la República en asuntos económicos, las condiciones de su cumplimiento y ejecución precisan de un ámbito más expandido y, por lo tanto, será mayor la cantidad de materias susceptibles de tener una efectiva conexidad material y finalística con el tema presupuestal. No se trata, de difuminar todos los límites impuestos a la actividad legislativa por el principio de unidad de materia, sino de evitar que la reducción del ejercicio presupuestal a un mero ejercicio contable limite hasta extremos perjudiciales las posibilidades de asegurar la ejecución de un presupuesto que supera con creces la posición tradicional que lo concibe como un acto condición de índole estrictamente administrativa. Así pues, la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepción superada de lo que es el Expediente D-7296 presupuesto, ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Integración

PRESUPUESTO DE RENTAS-Contenido/PRESUPUESTO DE

GASTOS O LEY DE APROPIACIONES-Contenido

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Disposiciones generales DISPOSICIONES GENERALES-Finalidad Las “disposiciones generales” incorporadas en la ley anual del presupuesto, tienen la finalidad de asegurar la correcta ejecución del presupuesto y, tratándose de ellas, es particularmente notable la exigencia de acatar el principio de unidad de materia, pues, como lo ha afirmado la Corte, su alcance normativo debe circunscribirse a su objeto, no rebasar el fin que con ellas se persigue y tener una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Carácter normativo LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vínculo con el tema de la contratación pública La Corte observa que si en el presupuesto se apropian sumas para funcionamiento o inversión, la ejecución presupuestal de por sí implica un vínculo con la contratación pública, ya que es difícil concebir el gasto de funcionamiento o el gasto de inversión como algo totalmente desligado de la asunción de compromisos por parte de distintas entidades estatales, habida cuenta de que las entidades deben disponer de elementos que ellas mismas no producen o coordinar la ejecución de obras que han de ser contratadas, pues aún cuando la obra sea necesaria, el objeto de muchas entidades públicas no es la construcción directa de la infraestructura indispensable para el cumplimiento de sus labores. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Puede asignarle funciones específicas al CONFIS LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Relación de Conexidad entre el

tema presupuestal y la función que se le asigna al CONFIS La atribución al órgano que tiene a su cargo la coordinación del sistema presupuestal de una facultad para realizar la evaluación fiscal previa en los casos de modificaciones a los contratos de concesión no es materia extraña a la ley de presupuesto y menos aún cuando el artículo 26 del Estatuto Orgánico expresamente prevé que, fuera de las funciones allí enunciadas, al 2 Expediente D-7296 CONFIS le corresponden “las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto”, precisándose entonces que la ley anual de presupuesto puede, asignarle algunas funciones al CONFIS. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Regulaciones que contempla no tienen carácter permanente/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Disposiciones generales rigen únicamente para el año fiscal para el cual se expidan/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Disposiciones generales no pueden modificar normas sustantivas La Corte Constitucional ha reiterado que en razón de la función que cumplen las disposiciones generales, en cuanto destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia y tampoco modificar normas sustantivas, porque en tal caso las disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico. CONFIS-Adscripción/CONFIS-Funciones El Estatuto Orgánico del Presupuesto, en su artículo 25, señala que el Confis

estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, será el rector de la política fiscal y coordinará el sistema presupuestal; el artículo 26 del Decreto 111 de 1996 le atribuye algunas funciones y, de igual manera, otras disposiciones del mismo estatuto le asignan otras competencias, como sucede, con el artículo 23 que lo encarga de autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas; el artículo 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto lo faculta para que en casos excepcionales autorice que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el año en que se concede la autorización, y en el artículo 26 del Estatuto Orgánico expresamente se prevé que, fuera de las funciones allí enunciadas, al CONFIS le corresponden las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto, pudiéndose entonces, en la ley anual de presupuesto, asignarle algunas funciones al CONFIS, sin que se quebrante la ley orgánica de Presupuesto, ni la Constitución.

Referencia: expediente D-7296

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la

3 Expediente D-7296 vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2008”.

Demandante: Sergio Vargas Cuervo

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Sergio Vargas Cuervo presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2008”.

Mediante Auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil ocho (2008) el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla a Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Javeriana y Nacional de Colombia, para que intervinieran en caso de considerarlo conveniente. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. EL TEXTO DEMANDADO

A continuación se transcribe el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007. 4 Expediente D-7296 “LEY 1169 de 2007 “por la cual se decreta el presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2008”. Artículo 61. Las modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo, pactado contractualmente, requerirán la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis”.

III. LA DEMANDA El demandante considera que la disposición censurada vulnera los artículos 158, 209 y 347 de la Constitución, atinentes al principio de unidad de materia, a la eficiencia en el ejercicio de la función administrativa y al carácter anual de la ley de apropiaciones.

En cuanto al principio de unidad de materia apunta que el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 es una norma de contratación estatal que desborda el contenido de las leyes anuales de presupuesto previsto en los artículos 346, 347 y 350 de la Carta, así como en el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto que define las partes del presupuesto general de la Nación. A juicio del actor, las disposiciones constitucionales y legales citadas limitan al legislador, por cuanto imponen un contenido específico que el Congreso no puede desconocer y, por lo tanto, de acuerdo con la Corte Constitucional, la ley anual del presupuesto debe ser evaluada en una forma más estricta que la utilizada cuando la Corporación “verifica el respeto a la regla de unidad de

materia”. A continuación señala el demandante que no es suficiente que una norma tenga una cierta conexidad con la ejecución presupuestal para que pueda ser incluida como una disposición general en una ley anual, sino que se requiere una conexidad instrumental estricta que se echa de menos tratándose del artículo demandado, “pues constituye una norma que pertenece claramente al escenario de la contratación estatal, mas no al ámbito de una ley de presupuesto”. Destaca el actor que el texto demandado hace parte de las “disposiciones varias”, es decir, de las disposiciones generales que, según el artículo 11, literal c) del Estatuto Orgánico del Presupuesto, “tienen un contenido meramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto” e indica que “la norma acusada no 5 Expediente D-7296 apunta a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación y, además, desborda el año fiscal para el que se expidió”. Acto seguido el libelista hace énfasis en que el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 introduce un requisito para las modificaciones de determinados contratos de concesión y que “por ello, en nada incide en la ejecución de las partidas contempladas en la Ley del Presupuesto de 2008”. En armonía con esta posición, estima el actor que “esa estipulación legal debería pertenecer al estatuto general de contratación pública, cuya expedición compete al Congreso de la República, de acuerdo con el inciso final del artículo 150 de la Constitución Política, y que actualmente corresponde a la Ley 80 de 1993, con las modificaciones introducidas por otras leyes, especialmente por la Ley 1150

de 2007, y con las reglamentaciones del Gobierno Nacional”. Puntualiza el demandante que el legislador estableció en el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 que “las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica” y que, “la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”. Señala el actor que la disposición atacada mantiene por fuera del estatuto general de contratación estatal normas que determinan la contratación de las entidades públicas, “dado que es extraña a la materia presupuestal de la ley que la contiene”. Añade el demandante que “la disposición demandada excede la vigencia fiscal para la que rige la Ley 1169 de 2007, a pesar de que ello lo proscribe el literal c) del artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, porque introduce una reforma permanente respecto del contrato de concesión, regulado principalmente en el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en cuanto prevé una condición para las modificaciones de los contratos de concesión, que resulten por mayores aportes estatales, mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo pactado contractualmente, que consiste en la autorización previa del Confis”, motivo por el cual desconoce el artículo 347 de la Carta que advierte sobre el carácter anual de la ley de apropiaciones. En lo referente a la violación del principio de eficacia en el ejercicio de la función administrativa previsto en el artículo 209 superior, el libelista anota

que el artículo demandado no sólo limita inconstitucionalmente la facultad de contratar atribuible a cada entidad contratante, sino que crea “procedimientos dentro de la actividad contractual que no tienen ningún respaldo constitucional y que, por el contrario, afectan el contenido del principio de eficacia, pues se instituyen pasos obligatorios -evaluación fiscal previa del Confishaciendo el ejercicio de la función administrativa contractual más ineficaz e ineficiente”. 6 Expediente D-7296

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana Yida Ximena Mora Silva intervino en su calidad de funcionaria de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para defender la constitucionalidad del artículo demandado.

En cuanto a la acusación por desconocimiento del principio de unidad de materia, la interviniente indica que el actor no cumplió los requisitos mínimos al formular el cargo, ya que no expresó cuáles son las disposiciones de ley que considera inadmisibles ni señaló las razones por las cuales considera que “una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley”. Estima la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que “los contratos de concesión así como las modificaciones a las que se refiere el artículo demandado, tienen impacto fiscal en la medida en que de acuerdo con su estructuración financiera demanden mayores recursos que la Nación debe solventar, o por el contrario mayores ingresos esperados por el concesionario lo cual implica ingresos menores para la Nación o la ampliación de un plazo por ‘N’ cantidad de años donde también se dejan de percibir recursos, lo que

origina una restricción en las fuentes de financiación para los gastos que se requieran realizar”. Puntualiza la interviniente que las modificaciones en comento, “dada su incidencia en las finanzas de la Nación, requieren de la evaluación fiscal previa por parte del CONFIS, de tal manera que permita su validación frente a los instrumentos previstos por la normatividad vigente para el control de la política fiscal, como son el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Marco Fiscal de Mediano Plazo”. La interviniente llama la atención acerca de las funciones del CONFIS e indica que “el artículo demandado se requiere para lograr el manejo responsable de la política fiscal”, fuera de lo cual “está estrechamente ligado a la política presupuestal” y, por lo tanto, “siendo el CONFIS el órgano rector de ésta y coordinador del sistema presupuestal, y habiendo sido habilitado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma de superior jerarquía, para cumplir las funciones que se le atribuyen en las leyes anuales de presupuesto, es claro que no viola los artículos 158, 347 y demás normas superiores señaladas por el demandante”. En criterio de la interviniente no se requiere que una disposición como la demandada haga parte del Estatuto de Contratación, “toda vez que su contenido no atañe, ni modifica, ni mucho menos deroga las disposiciones que sobre la materia consagra dicha norma y, en cambio, como se puede apreciar, la disposición es propia del orden fiscal y guarda una relación directa con la materia presupuestal”, pues busca “una correcta programación y ejecución del presupuesto”. 7

Expediente D-7296 Señala luego que el artículo acusado “no excede la vigencia fiscal, porque el presupuesto general de la Nación rige únicamente durante el año para el cual se expide” y tampoco afecta el principio de eficacia administrativa, puesto que “no existe relación entre la evaluación fiscal previa que realice el CONFIS y la realización de la función administrativa contractual por parte de la respectiva entidad, o dicho de otra forma, no se entiende cómo la evaluación del CONFIS hace ineficaz e ineficiente la función administrativa contractual”. Por último indica que el artículo acusado fue expedido “con el fin de que el presupuesto sea más eficiente” y procura la coordinación entre las autoridades administrativas con miras a cumplir los fines del Estado.

2. Intervención del ciudadano Alberto Rodríguez Espinosa El ciudadano Alberto Rodríguez Espinosa intervino para apoyar la impugnación del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007.

A juicio del ciudadano interviniente el precepto demandado viola el principio de unidad de materia, pues la ley que lo contiene es la anual de presupuesto y estas leyes tienen “limitado el tipo de disposiciones o normas” que pueden contener. El alcance de la ley anual de presupuesto es específico, porque “su finalidad es la de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal”. Considera el interviniente que el artículo demandado no guarda ninguna relación con lo regulado en la ley anual de presupuesto y “concierne al estatuto de contratación de la administración pública por cuanto establece un requisito para proceder a cierto tipo de modificaciones en cierto tipo de contratos estatales”. Realiza después el interviniente una exposición sobre la instrumentalidad de

las disposiciones generales contenidas en la ley anual del presupuesto y sobre su transitoriedad, para concluir que el artículo censurado “no guarda ningún tipo de conexidad instrumental estricta con la ley anual de presupuesto de la que hace parte” y contraría el carácter anual de la ley de apropiaciones, “ya que introduce un requisito permanente para hacer cierto tipo de modificaciones en los contratos de concesión”. Estima el ciudadano Rodríguez Espinosa que el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 “no es una disposición general que pretenda asegurar la correcta ejecución del presupuesto” y reitera que “excede la vigencia fiscal para la que se expidió dicha ley”, en contra de lo dispuesto por el literal c) del artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto al que “en abstracto” remiten los artículos 352 y 151 de la Constitución. Para terminar el interviniente apunta que disposiciones como la demandada deben estar contenidas en el estatuto general de la contratación pública, previsto en el artículo 150 de la Carta y que su incorporación en la ley anual 8 Expediente D-7296 quebranta el principio de seguridad jurídica que el artículo 158 superior “tiene por fin proteger”.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

VI. El Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicitó a la Corte declarar exequible el artículo demandado. En primer término, el Jefe del Ministerio Público indicó que la disposición acusada no vulnera la regla de unidad de materia, puesto que los contratos de concesión a los cuales se refiere el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, por su

misma “naturaleza e importancia”, tienen notoria incidencia en los asuntos presupuestales, dado que, de conformidad con su definición legal, a través de ellos “los particulares se encargan de realizar las grandes obras de infraestructura que necesita el país para su desarrollo, que le pueden generar inmensos recursos al Estado -como por ejemplo el derecho a la explotación del espectro electromagnéticoo que requieren ingentes esfuerzos presupuestales para cumplir con las cláusulas de dichos contratos, a lo cual sin dudas está ligada la temática presupuestal que puede ser regulada en la respectiva ley anual”. Pone de manifiesto la vista fiscal que las modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales, mayores ingresos esperados o ampliación del plazo inicialmente pactado involucran “situaciones que están relacionadas directamente con la ley anual de presupuesto y por tanto el legislador está autorizado por la Constitución Política para incluir esa clase de decisiones, señalando que cuando haya lugar a esas eventualidades se requerirá la evaluación fiscal previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal Confis”. Agrega el Procurador que del contenido del artículo censurado “no se desprende que la intención del legislador sea modificar la ley de contratación, como lo deduce el demandante, ni en cuanto a su forma ni a los contenidos esenciales del contrato de concesión”, pues “solamente consideró que dada la trascendencia de las situaciones planteadas y su notoria incidencia en el presupuesto, se requiere previamente una evaluación del Consejo Superior de Política Fiscal Confis, sin que en últimas se modifique la naturaleza del

contrato de concesión a que alude el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993”. Sostiene el Jefe del Ministerio Público que la disposición demandada es un instrumento para la consecución de los fines de la ley anual del presupuesto, dado que “la incidencia de las modificaciones a los contratos de concesión puede afectar notoriamente la ejecución del gasto público y los ingresos durante el respectivo periodo, lo cual conduce a que tales modificaciones sean revisadas previamente por el organismo público que se encarga de fijar la política fiscal y presupuestal de la Nación”. 9 Expediente D-7296 A continuación, el Procurador afirma que el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 no desconoce el principio de eficacia de la función administrativa, pues dentro de la potestad de configuración correspondiente al legislador cabe el establecimiento de “condiciones para manejar la política presupuestal, y es por ello que al evaluar la relevancia que tienen las modificaciones a los contratos de concesión y los efectos desde el punto de vista presupuestal que esa situación acarrea, en ejercicio de dicha libertad atribuyó al Consejo Superior de Política Fiscal Confis, la referida evaluación fiscal previa”. Recuerda el Procurador que el Confis es el rector de la política fiscal, así como el coordinador del sistema presupuestal, lo cual, a su juicio, reafirma que la imposición de un requisito adicional a los contratos de concesión no es una decisión caprichosa del legislador, “sino que obedece a una política fiscal que consideró más adecuada debido a la importancia de esta clase de contratos y especialmente a las circunstancias que se plantean en la disposición

demandada”. Para concluir, el Jefe del Ministerio Público señala que el requisito previsto en el texto acusado no desconoce el principio de eficacia de la función administrativa y, en particular, de la actividad contractual, puesto que su objetivo es “darle alcance a un contenido normativo que incide sustancialmente en el Presupuesto General de la Nación de 2008, adoptado por la ley en comento” que tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre próximo.

VI. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia.

2. Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas a tratar El ciudadano Sergio Vargas Cuervo solicita que se declare inconstitucional el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2008”, y para fundamentar su solicitud señala que el precepto acusado vulnera el principio de unidad de materia, desconoce el carácter anual de la ley de presupuesto y afecta el principio de eficacia que debe guiar la actividad de la administración pública.

La violación del principio de unidad de materia la hace consistir el demandante en que el artículo cuestionado regula un asunto propio de la contratación estatal y, por ello, fuera de que su contenido es ajeno a la materia presupuestal tratada en la ley de la cual hace parte, debería pertenecer al 10 Expediente D-7296 estatuto general de contratación de la administración pública dictado con

fundamento en el inciso final del artículo 150 de la Carta. También estima el libelista que la índole de la regulación vertida en el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 demuestra su carácter permanente que contradice la vigencia anual de la ley de presupuesto e indica, por último, que la afectación del principio de eficacia deriva de la incorporación de una evaluación previa por parte del Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-, pues esa evaluación es un paso obligatorio que, sin autorización constitucional, torna menos eficiente el desarrollo de la función administrativa contractual. El ciudadano Alberto Rodríguez Espinosa comparte las razones del demandante, mientras que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Procurador General de la Nación piden a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo demandado, ya que, a su juicio, guarda la debida conexidad causal y teleológica con la materia regulada en la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 2008, comparte con el resto de la ley el carácter anual y no entraba el cumplimiento de la actividad administrativa en materia de contratos. En atención a lo señalado, en primer lugar la Corte debe establecer si la evaluación fiscal previa por parte del CONFIS, cuya realización exige la disposición censurada cuando haya modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo pactado contractualmente, quebranta el principio de unidad de materia, por aparecer en la ley anual de presupuesto, mas no en el estatuto general de contratación de la administración pública.

Para dilucidar la cuestión planteada la Corte determinará a cual apartado de la ley anual del presupuesto pertenece la disposición atacada y, de acuerdo con ello, precisará qué función está llamada a cumplir. A continuación la Corporación hará referencia a las implicaciones que tiene el principio de unidad de materia tratándose de la ley anual de presupuesto y, con base en los criterios que exponga, decidirá si al expedir el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 el Congreso de la República acató el principio de unidad de materia o lo desconoció. En caso de que la respuesta al anterior asunto sea positiva, la Corte entrará a analizar el cargo relativo al carácter permanente del precepto puesto en tela de juicio y, si concluye que tiene la idoneidad requerida para dar lugar al juicio de constitucionalidad, determinará si compagina o no con el carácter anual de la ley de presupuesto. Finalmente, la Corporación aludirá a la acusación consistente en la vulneración del principio de eficacia.

3. El artículo demandado y la ley anual de presupuesto Como se sabe, la ley anual de presupuesto debe ser dictada de conformidad con la denominada Ley Orgánica de Presupuesto que en la actualidad está

11 Expediente D-7296 recogida por el Decreto 111 de 1996 que, con fundamento en autorización legal, compiló la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995. El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 señala que el presupuesto general de la Nación se compone de tres partes1. La primera de esas partes corresponde al presupuesto de rentas que “contiene la estimación de los ingresos corrientes de

la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”. La segunda parte del presupuesto corresponde a los gastos o ley de apropiaciones e incluye “las apropiaciones, para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral,